Решение № 7178 от 25.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2850/2011 г.

Решение № 7178 от 25.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2850/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Александър Еленков Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването, подадена от неговия процесуален представител по пълномощно Людмила Борисова Василева, държавен експерт в Дирекция "Правно-нормативни дейности и човешки ресурси", срещу решение № 507 от 12.01.2011 г. по адм. дело № 6019/2010 г. на Върховния административен съд, пето отделение. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК срещу съдебно решение, което подлежи на касационно обжалване и е допустима. Разгледана по същество е неоснователна. От данните по делото е видно, че сезиран със заявление от Артур Сергеевич Полшиков, гражданин на Руската федерация, министърът на здравеопазването е провел производство по глава пета на Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК) и със заповед № РД 09-148 от 04.03.2010 г. е отказал да признае на заявителя професионална квалификация "лекар". Отказът е основан на две обстоятелства: I. По три от изучаваните в медицинското висше учебно заведение в Русия задължителни дисциплини изискуемият хорариум бил значително по-малък от определения в списъка към чл. 7, ал. 2 от Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалностите "Медицина" и "Дентална медицина" за образователно-квалификационна степен "магистър" в Република България: 1. вътрешни болести и терапия, клинична лаборатория и имунология (т. 27 от списъка) - изучавани 484 часа в Русия при изисквани 600 часа в България; 2. пропедевтика на вътрешните болести (т. 16 от списъка) - изучавани са 204 часа при изисквани 240 часа; 3. педиатрия (т. 30) - изучавани са 166 часа при изисквани 210 часа. II. Според чл. 12 от посочената Наредба за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалностите "Медицина" и "Дентална медицина" за образователно-квалификационна степен "магистър" обучението за придобиване на висше образование по специалността "Медицина" завършва с пет държавни изпити по: 1. вътрешни болести; 2. хирургически болести; 3. акушерство и гинекология; 4. детски болести и 5. хигиена, инфекциозни болести и епидемиология и социална медицина. Обучението на заявителя в Русия е завършило без три от тези задължителни в България пет държавни изпити: 1. вътрешни болести; 2. акушерство и гинекология; 3. детски болести. А учебните дисциплини по два от липсващите държавни изпити - вътрешни болести и детски болести - са били изучавани в чуждестранното висше учебно заведение в значително по-малък обем от задължителния за България хорариум (виж по-горе т. I. 1 и I. 3). Според министъра на здравеопазването тези несъответствия не могат да бъдат компенсирани с преминаването на допълнително обучение, с полагане на изпити или с провеждане на стаж, защото са значителни от една страна, а от друга страна такава възможност за придобита в трета държава професионална квалификация е предвидена само в случаите по § 3 и § 3б от допълнителните разпоредби на ЗППК (т. е. за придобита в трета държава професионална квалификация от български гражданин или от гражданин на държава членка). Сезиран с жалба от заявителя Артур Сергеевич Полшиков, тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, с посоченото по-горе решение е отменил отказа на министъра на здравеопазването и е постановил непрецизния с оглед на чл. 173, ал. 2 АПК диспозитив "връща преписката на министъра на здравеопазването". За да постанови този резултат тричленният състав е приел, че оспорената заповед е постановена в противоречие с материалноправни разпоредби на ЗППК. След като органът е приел, че е налице съществено несъответствие, то същият е бил длъжен, според тричленния състав, да приложи нормата на чл. 29 ЗППК - да изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване с продължителност до три години или да положи изпит за признаване на правоспособност. Направеният в тази връзка от министъра на здравеопазването извод за значителни несъответствия, които не можели да бъдат преодолени, не намирал опора в събраните в административната преписка доказателства, защото при две коренно противоположни становища на членове на комисията за признаване на професионална квалификация дори не може да се приеме, че е налице съществено несъответствие по смисъла на закона. Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд счита, че касационната жалба е неоснователна, а оспореното с нея съдебно решение е правилно по своя краен резултат поради следните съображения: I. По приложимите закони: Със Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето (обн., ДВ, бр. 98 от 14.12.2010 г.) българският законодател направи съществени изменения в правилата за признаване на професионална квалификация по медицинска професия и за упражняване на такава професия в Република България. А с § 113 от преходните и заключителни разпоредби на този закон прогласи, че заварените до влизането му в сила процедури по признаване на професионални квалификации на граждани на трети държави, които са придобили професионални квалификации по регулирани медицински професии в трети държави, се приключват по реда на ЗППК. Според § 121, т. 1 от преходните и заключителни разпоредби на цитирания Закон за изменение и допълнение на Закона за здравето § 65 (с който се изменя чл. 186 ЗЗ, регламентиращ условията, при които се допуска чужди граждани да упражняват медицинска професия в Република България), § 112 (с който се внасят съществени изменения и допълнения в ЗППК) и § 113 влизат в сила от деня на обнародването на закона в "Държавен вестник", а както се посочи по-горе обнародването е направено на 14.10.2010 г. Тъй като с § 112, т. 1, б. "б" от преходните и заключителни разпоредби на този Закон за изменение и допълнение на Закона за здравето в чл. 2 ЗППК е създадена нова ал. 2, според която ЗППК не се прилага за гражданите на трети държави, които са придобили професионални квалификации по регулирани медицински професии в трети държави, настоящият петчленен състав на Върховния административен съд счита, че заварените процедури за признаване на професионална квалификация по регулирани медицински професии се довършват по правилата на ЗППК в неговата редакция до 14.10.2010 г. Оспорената от Артур Сергеевич Полшиков и отменена от първата съдебна инстанция заповед на министъра на здравеопазването № РД 09-148 е издадена на 04.03.2010 г., т. е. преди тези съществени за правата на гражданите на трети държави изменения и допълнения на ЗЗ и на ЗППК, поради което навсякъде в тези мотиви ще бъдат цитирани приложимите в случая разпоредби от посочените два закона в тяхната редакция преди 14.12.2010 г. А според тях медицинската професия се упражнява от лица, притежаващи диплома за завършено висше образование по специалности от професионални направления "Медицина", "Дентална медицина", "Фармация" и "Здравни грижи", която диплома удостоверява придобитото висше образование по съответната специалност и образователно-квалификационна степен, както и придобитата професионална квалификация, определени в българските държавни изисквания - чл. 183, ал. 1 и 2 ЗЗ. Чужденците, които са граждани на държава - членка на Европейския съюз, на другите държави от Европейското икономическо пространство и на Швейцария, упражняват медицинска професия в Република България след признаване на професионалната им квалификация по реда на ЗППК - чл. 186, ал. 1 ЗЗ. За останалите чужденци право да упражняват медицинска професия в Република България възниква: а) след признаване на професионалната им квалификация по реда на ЗППК и б) ако владеят български език и професионална терминология на български език, установено по ред, определен с наредба на министъра на образованието, младежта и науката и министъра на здравеопазването - чл. 186, ал. 3 ЗЗ (в редакцията му до 14.12.2010 г., след която дата българският законодател е въвел още едно изискване - успешно полагане на изпит). II. По съществото на заявения с касационната жалба спор дали е правилно съдебното решение, постановено от Върховния административен съд, тричленен състав на пето отделение: Според чл. 209, т. 3 АПК съдебното решение може да бъде неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила или необоснованост. С касационната жалба са инвокирани доводи за неправилност на оспореното с нея решение поради нарушение на материалния закон и поради необоснованост. Довод за неправилност поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила не е направен, а според чл. 218, ал. 2 АПК за такъв порок касационната инстанция не следи служебно. Затова в следващата част на тези мотиви ще бъдат обсъдени наведените от касатора аргументи и служебно направените от настоящия петчленен състав изводи в изпълнение на задължението му по чл. 218, ал. 2 АПК. Първият аргумент в касационната жалба е, че първоинстанционният съд неправилно е обявил за неприложимо като необнародвано и нератифицирано по установения ред Споразумението за еквивалентността на документите за образование, научните степени и звания, издавани или присъждани в Народна Република България и Съюза на Съветските Социалистически Републики. Според касационния жалбоподател Оплакването е неоснователно. Международен договор може да бъде част от вътрешното право на Република България, само ако е ратифициран по конституционен ред, обнародван е (в "Държавен вестник") и е влязъл в сила за Република България (чл. 5, ал. 4 от Конституцията; виж и чл. 5, ал. 2 АПК). Това правило обхваща и заварените от Конституцията на Република България международни договори, по които Република България, като правоприемник на Народна република България, е страна, защото разпоредбите на Конституцията имат непосредствено действие (чл. 5, ал. 2). Предложената от касационния жалбоподател конструкция - международни договори, по които Република България е страна и които са в сила за нея без да имат предимство пред нормите на вътрешното законодателство - е недопустима в сферата на държавното управление, където правните отношения се регулират само от правила с нормативен характер. Възможно е изключение - напр. чл. 8, ал. 3 ЗППК - но то трябва да бъде изрично допуснато със закон, а това обстоятелство ще придаде на изключението нормативен характер, изключващо общите нормативни актове по силата на правилото за приоритета на специалния закон. Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд не споделя изразеното в касационната жалба становище, че професионална квалификация на граждани на трети държави, придобита от тях също в трети държави, може да бъде призната в Република България само в хипотезите на чл. 8, ал. 2 и 3 ЗППК - ако са придобили професионалната си квалификация в държава, с която Република България има сключен международен договор за или включващ клаузи за взаимно признаване на професионална квалификация по тази професия (ал. 2), или при условията на взаимност (с третата държава), установени за всеки конкретен случай. Според чл. 26, ал. 2 от Конституцията чужденците, които пребивават в Република България, имат всички права по тази Конституция с изключение на правата, за които Конституцията и законите изискват българско гражданство. Правото на професионална квалификация не е свързано с изискване за българско гражданство. Поради това правилно тричленният състав в оспореното решение е приел, че основното правило е това по чл. 2 ЗППК (сега чл. 2, ал. 1), според което този закон се прилага (и) за гражданите на трети държави, които са придобили професионални квалификации в трети държави и желаят да упражняват регулирана професия в Република България като самостоятелно заети или като наети лица, а правилата на чл. 8, ал. 2 и 3 ЗППК представляват изключения. Защото е несъмнено, че в случаите по чл. 8, ал. 2 ЗППК професионалната квалификация следва да бъде призната при договорените с международния договор условия, които по силата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията ще имат приоритет пред ЗППК (така и чл. 5, ал. 2 АПК). Също така е несъмнено, че условията на взаимност, установени за всеки конкретен случай, ще представляват изключение от правилата на ЗППК. Вторият аргумент в касационната жалба е също така неоснователен. Според чл. 80 ЗППК експертната комисия по чл. 79, ал. 1 от с. з. представят пред органа по признаване мотивирано предложение, а това означава, че при различие в изразените експертни мнения комисията следва да изложи мотиви защо възприема едното и не възприема другото от тези мнения. Липсата на такива мотиви е нарушение на изискването предложението на комисията да е мотивирано. Органът по признаване следва да върне такова немотивирано предложение, но може и сам да отстрани този недостатък като в мотивите към издадения от него акт обсъди необсъдените от комисията различни експертни мнения и изрази становище защо възприема едното и не възприема другото. Нещо повече - органът по признаване може да не възприеме становището на комисията, но в този случай е длъжен да изложи мотиви за това. Според чл. 84, ал. 1 ЗППК органът по признаване взема решение за признаване или отказва да признае професионалната квалификация по съответната професия въз основа на предложение на комисията по чл. 79. Тази комисия обаче има експертни, подпомагащи органа функции (чл. 79, ал. 1 ЗППК), поради което изразеното от нея становище не може да бъде задължително за органа по признаване, комуто законът е предоставил властта да признае или да откаже исканото признаване на професионална квалификация и който орган олицетворява (според органната теория за правната същност на държавните органи) или представлява (според представителната теория) българската държава пред чужденеца, подал заявление за признаване на придобита от него професионална квалификация. Когато решението на органа е позитивно - органът по признаване или оправомощено от него длъжностно лице издава удостоверение за признаване по утвърден образец (чл. 84, ал. 3 ЗППК). Но когато неговото решение е негативно, органът по признаване отказва признаване на съответна професионална квалификация с мотивирана писмена заповед (чл. 84, ал. 4 ЗППК). Изискването отказът да бъде мотивиран е императивно. Мотивите за отказ са изложени подробно в обжалваната заповед, се казва в касационната жалба (стр. 3, ред 2 отгоре, респ. л. 4 от настоящето дело), след което продължава: "в мотивите на обжалваната заповед са посочени несъответствия между придобитата от г-н Полшиков в Руската Федерация квалификация "лекар" и нормативните изисквания в Република България ... значително по-малък хорариум на основни и задължителни учебни дисциплини и липса на държавни изпити." В подадената от него жалба Артур Сергеевич Полшиков инвокира аргументи защо този извод е необоснован, които задължително следва да бъдат обсъдени от експертната комисия. Обсъждането на тези аргументи изисква специални знания, каквито съдът не притежава, поради което правилно тричленният състав не е пристъпил към изясняването на тяхната основателност. Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд счита, че в производството (процедурата) по глава пета на част трета от ЗППК задължително следва да бъде прилагано правилото на чл. 34, ал. 3 АПК, защото административният акт по чл. 84 ЗППК се издава след като бъдат обсъдени обясненията на заинтересованите граждани (чл. 35 АПК). Нещо повече - органът е длъжен да осъществи процесуално съдействие на подалия заявлението чужденец за да бъде справедливо разрешен поставения от него въпрос (чл. 9, ал. 4 АПК; в тази връзка и чл. 6, ал. 1 АПК). Затова чл. 45 АПК въвежда процедура за пояснения на страна, когато това е необходимо за изясняване на съответния случай. Неоснователен е и последният аргумент в касационната жалба. По-горе се изложиха мотиви защо настоящият петчленен състав на Върховния административен съд счита, че хипотезите на чл. 8, ал. 2 и 3 ЗППК представляват изключения от общото правило на чл. 2 (сега чл. 2, ал. 1 ЗППК). Там е пропуснато да се посочи, че и новият регламент по чл. 186, ал. 3 ЗЗ признава право на граждани на трети държави с придобита медицинска професия в трети държави да упражняват тази професия в България, ако са налице всички предпоставки по този регламент. Т. е. и в новия регламент липсва ограничаване на гражданите на трети държави само до кръга на попадащите в хипотезите на чл. 8, ал. 2 и 3 ЗППК. По същите съображения настоящият петчленен състав на Върховния административен съд счита за неоснователен доводът, че "българският закон (ЗППК) в чл. 8, ал. 2 и чл. 77, ал. 2, т. 4 предвижда специални условия за признаване на професионална квалификация на граждани на трети държави придобили тази квалификация в трети държави." По изложените съображения настоящият петчленен състав на Върховния административен съд счита, че касационната жалба е неоснователна, а оспореното с нея съдебно решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. При решаването на въпроса по същество (чл. 173, ал. 2 АПК) е препоръчително министърът на здравеопазването като орган по признаване да обсъди и следните въпроси: Според чл. 26, ал. 2 от Конституцията чужденците, които пребивават в Република България, имат всички права по тази Конституция. Т. е. те имат и конституционно признатото право на труд, което в случаите на регулирана професия включва и правото да упражняват тази професия, респ. да искат придобитата от тях в чужбина професионална квалификация да бъде призната в България. Но в чл. 26, ал. 2 от Конституцията законодателят е посочил, че тази разпоредба не се отнася за всички чужденци, а само за тези, които пребивават в Република България. Несъмнено заявителят Артур Сергеевич Полшиков (ответник по касационната жалба) е гражданин на трета държава, придобил висше медицинско образование и професионална квалификация в трета държава по смисъла на ЗППК. А според чл. 2 от този закон той се прилага за гражданите на трети държави, които са придобили професионални квалификации в трети държави и желаят да упражняват регулирана професия в Република България като самостоятелно заети или като наети лица. Следователно, с разпоредбата на чл. 2 ЗППК законодателят е въвел съществена предпоставка за приложимост на този закон по отношение на гражданите на трети държави, които са придобили професионални квалификации в трети държави - удостоверено от тях желание да упражняват регулирана професия в Република България като самостоятелно заети или като наети лица. Въпросът, на който е препоръчително министърът на здравеопазването да даде отговор, е: какъв механизъм е установен в административната практика за отстраняване на опитите признаване на професионална квалификация в България да искат чужденци - граждани на трети държави, които въобще нямат намерение да упражняват съответната професия в България, а се стремят да получат такова признаване за да го ползват в друга държава - членка на Европейския съюз. В тази връзка е и другият въпрос, на който е препоръчително министърът на здравеопазването като орган по признаване да даде отговор: счита ли, че изискването, подалият заявление за признаване на професионална медицинска квалификация чужденец владее български език и професионалната терминология на български език, е предпоставка за признаване на тази квалификация (в частност - може ли да има призната в България професионална квалификация на чужденец, който не владее български език и професионалната терминология на български език) или това изискване е само предпоставка за правото да се упражнява медицинска професия в България. Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, петчленен състав,