Решение № 2762 от 26.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 15399/2013 г.

Решение № 2762 от 26.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 15399/2013 г., VI о., докладчик председателят Александър Еленков Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на директора на Районна здравноосигурителна каса (РЗОК) - гр. Силистра, подадена от неговия процесуален представител по пълномощно юрисконсулт Иванка Христова Апостолова, срещу решение № 67 от 18.10.2013 г. по адм. дело № 85/2013 г. на Административен съд - гр. Силистра.

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК срещу съдебно решение, което подлежи на касационно обжалване и е допустима. Разгледана по същество е основателна.

I. От данните по делото е видно, че:

1. Между Националната здравноосигурителна каса (НЗОК), представлявана от директора на Районна здравноосигурителна каса (РЗОК), гр. Силистра и ЕТ "Вектор - Венцислав Стоев", гр. Силистра, собственик на аптека "Херос" в същия град, е сключен индивидуален договор № 1905-86 от 17.12.2012 г. за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение, заплащани напълно или частично от НЗОК/РЗОК.

2. При проверка по изпълнението на договора, контролните органи установили:

а) че 5 лекарствени продукта на свободна продажба имат по-ниски цени от цените, на които същите 5 лекарствени продукта се продават по рецепти, заплащани от НЗОК и

б) че обявеното работно време на аптеката е от 8.00 до 19.00 часа с пояснението: "Работи с НЗОК от 10.00 до 18.00 часа".

Тези констатации са отразени в констативен протокол № РД-1304-24 от 05.06.2013 г.

3. Директорът на РЗОК е приел, че първата констатация е за допуснато нарушение на чл. 12, ал. 2 от индивидуалния договор, защото според тази клауза "в случаите, когато лекарствени продукти се отпускат от аптеката на свободна продажба на по-ниски цени от тези по чл. 258, ал. 1 от ЗЛПХМ или от стойностите на същите продукти, получени в резултат на договорени отстъпки по чл. 45, ал. 10 от ЗЗО изпълнителят се задължава да отпуска лекарствените продукти в изпълнение на този договор на по-ниската цена", а втората констатация е за допуснато нарушение на чл. 11, ал. 1, изр. последно от договора, защото според тази клауза "през цялото работно време (на аптеката) се отпускат лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК". Затова със заповед № РД-0912-18 от 27.06.2013 г. е наложил санкция финансова неустойка в размер на 240 лв. за първото нарушение и финансова неустойка в размер на 50 лв. за второто нарушение, позовавайки се:

а) на чл. 35, ал. 1, т. 7 от посочения договор, според който за констатирани нарушения по чл. 12, ал. 2 директорът на РЗОК налага санкция финансова неустойка в размер на 240 лв. и

б) на чл. 35, ал. 1, т. 2 от същия договор, според който за констатирани нарушения по чл. 11, ал. 1 директорът на РЗОК налага санкция финансова неустойка в размер на 50 лв.

4. ЕТ "Вектор - Венцислав Стоев" е оспорил тази заповед пред Административен съд - гр. Силистра със следните доводи:

а) заповедта е нищожен административен акт, защото след отмяната на чл. 76 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) е налице празнота в действащото законодателство - липсва предвиден ред за налагане на санкции на собствениците на аптеки, а това означава, че финансова неустойка за нарушения на индивидуален договор, сключен между НЗОК и собственик на аптека, не може да наложена чрез заповед на директора на РЗОК;

б) действително, санкциите за нарушения на договорите с аптеки са установени в самия договор, но това споразумение между РЗОК и собственика на аптеката не би могло да бъде правно основание за налагане на санкции за извършени нарушения, след като за тях няма установени в закон ред и условия за налагането им;

5. С посоченото по-горе решение Силистренският административен съд е обявил нищожност на оспорената заповед със следните аргументи:

а) властническото правомощие за налагане на договорни санкции посредством административен акт бе уредено единствено и само в разпоредбата на чл. 76 ЗЗО, която понастоящем е отменена, а чл. 72, ал. 4 във връзка с ал. 2 ЗЗО визира правомощието на определени длъжностни лица да осъществяват контрол, т. е. да установяват съществуването или несъществуването на нарушения, но не и правомощие за санкциониране на нарушенията;

б) обратното би означавало, че:

• правомощията на административните органи могат да бъдат уредени в актове, различни от нормативните - теза, която е напълно чужда за българската правна система;

• действието на един договор може да дерогира гражданскопроцесуалния ред за реализация на договорната отговорност - идея, която е несъвместима с императивния характер на процесуалните норми;

в) освен в договора, компетентността на ответника (директора на РЗОК) е регламентирана в чл. 16 - чл. 18 от Инструкция № РД-16-22 от 01.07.2011 г. за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 4 от Закона за здравното осигуряване по изпълнението на договорите за отпускане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 4, т. 1 от ЗЛПХМ, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК, но е дискусионен въпросът дали е допустимо с тази инструкция да се уреди административна компетентност за налагане на неустойки;

г) този въпрос обаче е неотносим към настоящия казус, тъй като инструкцията е била приложима само по отношение на договорите с НЗОК за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни, които са влезли в сила от 01.07.2011 г. и е действала до момента, в който е изтекъл срокът на тези договори - § 3 от ПЗР на Инструкция № РД-16-22 от 01.07.2011 г.

Мотивите към съдебното решение завършват с извода: "Като е издал (оспорената) заповед за налагане на неустойки, ответникът е действал извън пределите на своята материална компетентност".

II. Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, не споделя този извод и аргументите, на които е основан, поради следните съображения:

1. Приетото от първоинстанционния съд, че "властническото правомощие за налагане на договорни санкции посредством административен акт бе уредено единствено и само в разпоредбата на чл. 76 ЗЗО" може да бъде споделено, но само с допълнението, че тази разпоредба не обхващаше договорите за отпускане и заплащане на лекарствени продукти, защото правилото, което тя завършваше, гласеше така:

"Лицето - обект на проверката, има право да даде писмено становище пред директора на РЗОК по направените от лекаря-контрольор констатации в 7-дневен срок от връчването на протокола по ал. 3 (чл. 72, ал. 4 ЗЗО). В случаите, когато лицето оспори констатациите на оспори констатациите на лекаря-контрольор, директорът на РЗОК в 7-дневен срок от получаване на писменото становище по чл. 74, ал. 4 изпраща спора за решаване от арбитражна комисия, която се произнася в 1-месечен срок от получаване на преписката (чл. 75, ал. 1 и 3 ЗЗО). В случай че арбитражната комисия потвърди констатациите на лекаря-контрольор, се прилагат санкциите, предвидени в договора между РЗОК и изпълнителя на медицинска помощ (чл. 76, ал. 1 ЗЗО). Санкциите подлежат на съдебно обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс (чл. 76, ал. 2 ЗЗО)."

Очевидно е, че чл. 76 ЗЗО регламентираше в общи линии само производството по прилагане на санкции спрямо изпълнители на медицинска помощ и по никакъв начин не обуславяше прилагането на санкции за нарушения на договора спрямо собственика или спрямо ръководителя на аптека при продажба на лекарствени продукти по договор с НЗОК.

2. Опити за попълване на тази несъмнена празнота в законодателството бяха правени с включване на някои разпоредби в ежегодно сключваните национални рамкови договори между НЗОК и Българския лекарски съюз и Съюза на стоматолозите в България. Така с чл. 45, ал. 1 и чл. 46, ал. 1 от Националния рамков договор за 2006 г. страните по този договор - НЗОК, БЛС и ССБ - са уговорили, че рецептата (с която се предписват лекарствени продукти, заплащани напълно или частично от НЗОК) се изпълнява в аптека, сключила договор с НЗОК по изготвени от НЗОК общи условия (за сключване на договори с аптеки за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели).

3. Това доведе до различни отговори на въпроса за правния характер на заповедта, с която директорът на РЗОК прилага финансови санкции на аптеки за допуснати от тях нарушения на договорите за продажба на лекарствени продукти, заплащани напълно или частично от НЗОК. С тълкувателно постановление № 5 от 21.06.2007 г. по т. д. № 3/2007 г. Общото събрание на съдиите при Върховния административен съд прие, че "Заповедта на директора на Районната здравноосигурителна каса, с която се налага санкция на собственика на аптека за нарушения на договора между него и здравната каса за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия или диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК, представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК".

4. По това тълкувателно постановление имаше само едно особено мнение, в което се казва: "В мотивите на тълкувателното постановление липсва констатация кой нормативен акт овластява НЗОК, респ. директорите на РЗОК, с издаването на такива актове (санкционни административни актове). Нито в Закона за здравето, нито в Закона за здравното осигуряване, нито в Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, нито в НРД 2006 г. има норма, която овластява НЗОК, респ. директорите на РЗОК, с издаването на санкционни административни актове за допуснати нарушения по индивидуалните договори на аптеките с НЗОК. Следователно в българското позитивно право липсва закон или подзаконов нормативен акт, който да овластява НЗОК, респ. директорите на РЗОК, с правомощието да издават санкционни административни актове за допуснати нарушения на клаузи в договорите между НЗОК и собствениците на аптеки по отпускането на лекарствени продукти, заплащани напълно или частично от НЗОК".

5. С § 29, т. 4 от Закона за изменение и допълнение на Закона за здравното осигуряване (обн., ДВ, бр. 101 от 18.12.2009 г.) в чл. 45 ЗЗО бе създадена нова ал. 9 със следното съдържание: "Условията и редът за сключване на индивидуални договори за заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 4, т. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина между директора на РЗОК и притежателите на разрешение за търговия на дребно с лекарствени продукти се съгласуват от 9 представители на НЗОК и 9 представители на Българския фармацевтичен съюз, определени съответно от надзорния съвет на НЗОК и управителния съвет на Българския фармацевтичен съюз, в съответствие с наредбата по ал. 8.". Тази наредба е Наредба № 10 от 24.03.2009 г. за условията и реда за заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 5, т. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели (обн., ДВ, бр. 24 от 31.03.2009 г.).

Съгласуваните по реда на чл. 45, ал. 9 (сега ал. 15) ЗЗО условия и ред за сключване през 2012 г. на договори за продажба на лекарствени продукти, напълно или частично заплащани от НЗОК, са обявени за нищожен нормативен административен акт - решение № 11225 от 01.08.2013 г. по адм. дело № 49/2013 г. на Върховния административен съд, пето отделение, оставено в сила с решение № 214 от 09.01.2014 г. по адм. дело № 14791/2013 г. на Върховния административен съд, петчленен състав. А приложение № 3 към тези условия и ред е образец на типов договор, който е неразделна част на условията. Раздел VI на този типов договор е наименован "Условия ред за контрол по изпълнение на договора", а раздел VII е наименован "Санкции". В тези два раздела са уредени видовете санкции, приложими за описаните конкретни нарушения на договора и редът, по който нарушенията ще бъдат установявани и санкционирани.

6. Процесният договор № 1905-86 от 17.12.2012 г. за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни, заплащани напълно или частично от НЗОК, сключен между НЗОК, представлявана от директора на РЗОК - Силистра и ЕТ "Вектор - Венцислав Стоев", притежаващ разрешение за търговия на дребно с лекарствени продукти в аптека "Херос" в гр. Силистра, е съобразен в пълнота с типовия договор, неразделна част от обявените за нищожни условия и ред за сключване на договори през 2012 г. Той съдържа раздел VI "Условия и ред за контрол по изпълнение на договора" и раздел VII "Санкции".

Нищожността на условията и реда за сключване на договори, съгласувани на основание чл. 45, ал. 15 ЗЗО, няма за последица нищожност на този договор (№ 1905-86 от 17.12.2012 г.)

Оспорената заповед № РД-0912-18 от 27.06.2013 г. на касационния жалбоподател, чиято нищожност е обявил Силистренският административен съд, е издадена в съответствие и в изпълнение на клаузите в раздел VII "Санкции" на договор № 1905-86 от 17.12.2012 г.

7. Тя е валиден административен акт (тълк. пост. № 5 от 2007 г. на ВАС), защото договорите имат сила на закон за тези, които са ги сключили - чл. 20а от Закона за задълженията и договорите.

8. Само за информация на съдиите при Силистренския административен съд следва да бъде отбелязано и обстоятелството, че председателят на Върховния административен съд бе направил искане за тълкувателно решение, което да отговори на въпросите може ли НЗОК да налага санкции на аптеки и какъв е редът за налагане на санкции на собствениците на аптеки за нарушения на договори, сключени между тях и здравната каса за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия или диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК. По това искане във Върховния административен съд бе образувано тълкувателно дело № 7/2013 г., но производството по него бе прекратено с определение № 2 от 02.12.2013 г. поради оттегляне на искането за издаване на тълкувателно решение.

А председателят на Върховния административен съд оттегли искането си за тълкувателно решение със следните мотиви:

"Като основание за това съм приел наличие на противоречива съдебна практика на Върховния административен съд по този въпрос, обективирана в Решение № 5870 от 25.04.2013 г., постановено по адм. дело № 840/2013 на ВАС, с докладчик Наталия Марчева; Решение № 4816 от 05. 04. 2013 г. по адм. дело № 11960/2012 на ВАС, с докладчик Георги Чолаков; Решение № 4952 от 09.04.2013 г. по адм. дело № 13726/2012 на ВАС, с докладчик Николай Гунчев и Решение № 4955 от 05.04.2013 г. по адм. дело № 13728/2012 на ВАС, с докладчик Николай Гунчев. След като се запознах обстойно с мотивите на цитираните решения, изложените особени мнения на председателите на съдебните състави по първите две от тях и липсата на други решения в практиката на Върховния административен съд, споделяща становището, застъпено от мнозинството на съдебните състави по адм. д. дело № 840/2013 г. и № 11960/2012 г. на VI о. на Върховния административен съд намирам, че не е налице противоречива съдебна практика по смисъла на чл. 124, ал. 1 от ЗСВ в дейността на Върховния административен съд, която да обоснове необходимостта от приемане на тълкувателно решение от Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд. Касае се до единични решения в различен смисъл, които не могат да се възприемат като противоречива практика."

III. По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че заповед № РД-0912-18 от 27.06.2013 г. на касационния жалбоподател е валидно действие, извършено по силата и в изпълнение на договор. Едноличният търговец - жалбоподател не е оспорил и не е опровергал по същество фактическите констатации в констативен протокол № РД-1304-24 от 05.06.2013 г. за допуснати нарушения на договора. А щом тези нарушения са доказани, законосъобразно директорът на РЗОК е приложил уговорените с договор № 1905-86 от 17.12.2012 г. санкции. Оспорването на заповед № РД-0912-18 от 27.06.2013 г. при наличните по делото доказателства е неоснователно и следва да бъде отхвърлено.

Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение,