Решение № 4360 от 26.03.2012 г. на ВАС по адм. д. № 8435/2011 г.
ВАСVII отделение26.03.2012 г.докладчик т Ваня Анчева
Диспозитив
ОТХВЪРЛЯ жалбата на София Савелиевна Згурская, от гр. София, ж. к. "Красно село", бл. 204, вх. А, ет. 10, ап. 39, срещу заповед № РД-12-23 от 17.05.2011 г. на министъра на здравеопазването. Решението може да се обжалва пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Мотиви
Решение № 4360 от 26.03.2012 г. на ВАС по адм. д. № 8435/2011 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 84, ал. 5 от Закона за признаване на професионалните квалификации (ЗППК). Образувано е по жалба на София Савелиевна Згурская, против заповед № РД-12-23 от 17.05.2011 г. на министъра на здравеопазването, с която е отказано признаване на специалност "Медицинска онкология", придобита в Молдова през 2003 г. Жалбоподателката навежда доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед като постановена в нарушение на материалния закон, допуснати съществени нарушения за административнопроизводствените правила и в противоречие с целта на закона - отменителни основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК. Изложени са съображения, че при постановяване заповедта за отказ не е спазен приложимия ЗППК. Изтъкнато е също така, че в нарушение на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаване на професионалните квалификации (Директивата), транспониран в чл. 29 и 30 ЗППК, експертната комисия по Глава Пета от закона, както и министърът на здравеопазването, не са предложили на заявителката компенсационни мерки по чл. 83, ал. 1 с. з. Моли заповедта да бъде отменена и претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намери, че жалбата е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, прие за установено следното: Процедурата е започнала по заявление на жалбоподателката вх. № УДО-С-17 от 21.09.2010 г., с което е поискала да й бъде призната специалност "Медицинска онкология", придобита в Молдова през 2003 г. Със заповед № РД-09-432 от 14.07.2010 г. (л. 217) на основание чл. 77, ал. 2, чл. 79, чл. 84, ал. 3 и § 4, ал. 2 ЗППК министърът на здравеопазването е определил комисия за признаване на професионална квалификации по регулирана медицинска професия и/или на специалност в областта на здравеопазването, като в съответствие с т. II от същата е разпоредено комисията да разглежда документите и да представя на министъра на здравеопазването мотивирано предложение за признаване или за отказ за признаването им. Назначената комисия е провела заседание на 19.11.2010 г., на което е взела решение да се изискат допълнителни документи от заявителката, след представянето на които преписката да се изпрати за становище на проф. д-р Иван Митов за преценяване на съответствието с нормативните изисквания за придобиване на специалността "Онкология" в Република България (л. 18). Проф. д-р Иван Митов е депозирал своето становище на 16.03.2011 г. (л. 28 - л. 30), в което е констатирал, че през тригодишната специализация на София Сгурская в държавния университет за медицина и фармация "Николае Тестамицану" в Кишинев, Молдова не съответства на нормативните изисквания, залегнали в Наредба № 34/29.12.2006 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването и на учебната програма за специалност "Медицинска онкология" в Република България. Продължителността на проведеното обучение е 3 години, докато специализацията в България се провежда в учебни заведения, акредитирани като лечебни заведения по вътрешни болести (2 години) и клиники и отделения по химиотерапия (3 години), или общо 5 години, след което се полага задължителен теоретичен и практически държавен изпит. На проведеното на 17.03.2011 г. заседание комисията за признаване на професионална квалификация е взела решение да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на специалност "Медицинска онкология" на жалбоподателката, което е мотивирала с експертното становище на проф. д-р Митов за наличието на съществени несъответствия с нормативните изисквания на Република България за придобиване на тази специалност. Решението на комисията е обективирано в протокол № 138 от 17.03.2011 г. (л. 22). С оспорената заповед на основание чл. 84, ал. 4, във вр. с § 3а ЗППК и предложението на горната комисия, министърът на здравеопазването е отказал признаването на специалност "Медицинска онкология" на София Савелиевна Згурская. В обстоятелствената част на заповедта административният орган е приел, че не са налице предпоставките за признаване на специалността поради наличие на несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение, изразяващо се в следното: несъответствие с определения срок на обучение (лицето е преминало 3 годишен срок на обучение, докато според действащата в Република България Наредба № 34/29.12.2006 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването, издадена от министъра на здравеопазването (Наредба № 34, обн., ДВ, бр. 7 от 23.01.2007 г., в сила от 1.01.2007 г.), срокът е 5 години и е съобразен с изискванията на чл. 25, § 2 и т. V. 1.3 от Приложение № 5 на Директива 2005/36/ЕО на Европейския Парламент и на Съвета от 7 септември 2005 г. относно признаването на професионалните квалификации, наричана по-долу за краткост Директивата (виж: т. 12 от Приложение № 1 към чл. 1, ал. 1, раздел Б "Специалности, които не са включени в приложения 5.1.3, 5.1.4 и 5.3.3 на Директивата от Наредба № 34" в редакцията, действала към датата на издаване на акта). Органът е посочил същественото несъответствие на преминатото от Сгурская обучение с определеното съдържание в одобрената по реда на чл. 12 от Наредба № 34/29.12.2006 г. учебна програма по специалност "Медицинска онкология", както следва: не е проведено обучение по 17 (седемнадесет) модула от теоретичния курс, конкретно изброени в заповедта (л. 11), като по 3 дисциплини, предвидени в учебната програма не са придобити практически умения. Посочено е също така, че обучението не е преминало само в отделения и клиники по химиотерапия, каквото е изискването на учебната програма в Република България. Прието е, че несъответствията не могат да бъдат компенсирани чрез преминаване на допълнително обучение, полагане на изпити или провеждане на стаж, защото са значителни от една страна, а от друга страна, такава възможност за придобита в трета държава професионална квалификация е предвидена само в случаите на § 3 и § 3б от ДР на ЗППК. При така установената фактическа обстановка, Върховният административен съд, състав на седмо отделение, направи следните правни изводи: Оспореният индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган, съгласно чл. 4, ал. 1, т. 1 ЗППК и в предписаната от закона форма. Същият съответства на материалноправните изисквания на ЗППК и е постановен при спазване на административнопроизводствените правила. Правната уредба на условията и реда за признаване на професионалните квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване на регулирани професии в Република България, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейския съюз, е уредено в ЗППК. Съгласно § 5 от ДР на ЗППК с този закон е транспонирана Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации. Директивата консолидира правните норми в областта на признаването на професионалните квалификации. Предмет на консолидиране са три директиви относно общи разпоредби и дванадесет специални директиви. Тя се прилага за всеки гражданин на държава членка, който желае да упражнява на свободна практика или на платена служба регламентирана професия в държава членка, различна от тази, в която е придобил професионална квалификация. С цитирания акт на производното (вторичното) право, служещ на реализирането на основните свободи, и в случая по-специално на свободата на движение, европейският законодател е регламентирал достъпа до съответната регулирана професия в рамките на общността на лица, придобили квалификацията си в държава-членка, чието обучение съответства на минимално необходимите стандарти по Приложение V от същата Директивата, а евентуалните различия биха могли да бъдат преодоляни с предвидените компенсационни мерки. Мотивите за приемане на Директивата, уреждаща взаимното признаване на дипломи, свидетелства и други удостоверения за професионални квалификации разкриват общностната идея за изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации. Като проявление на принципа на субсидиарността, в мотивите е декларирана възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на тяхната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. При всички случаи обаче признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания, установени за съответните професии. Директивата установява обща система за признаване на дипломите, и по-точно на професионалните квалификации между държавите членки, основана на принципа на взаимното признаване. Анализът на предписанията на общностния акт с оглед предмета и целите на уредените в ЗППК производства, следва да отчете абзац
от преамбюла на Директивата, където изрично е посочено, че "настоящата директива се отнася до признаването от държавите-членки на професионални квалификации, придобити в други държави-членки" Съгласно чл. 2 от Директивата тя се отнася за всеки "гражданин на държава членка, който желае да упражнява [...] регламентирана професия в приемаща държава членка". Приемащата държава членка е определена в чл. 1, буква б) от Директивата като "държавата членка, в която гражданин на държава членка е подал молба да упражнява професия, регламентирана от нея, без да е получил там дипломата, на която се позовава, или без да е упражнявал там първоначално въпросната професия". Общата система за признаване цели именно да позволи на гражданите на държава членка, които имат право да упражняват регламентирана професия в една държава членка, да получат достъп до същата тази професия в други държави членки. Гарантирането на тази възможност съответства и на целта да се премахнат пречките между държавите членки за свободното движение на лица. В този смисъл виж съображенията по дело C-118/09 (Mag. Lic. Robert Koller), както и Решение от 13 ноември 2003 г. по дело Morgenbesser. В контекста на изложеното и при условие, че професионалната квалификация на жалбоподателката не е придобита в държава-членка, националният съд не може да се позовава на Директива 2005/36/ЕО, като обоснове с аргумент от чл. 14, § 2 от същата, императивно задължение на органа по признаване да предложи възможност за избор между период на приспособяване и изпит за правоспособност. Този извод следва и от тълкуването на абзац
от преамбюла, съгласно който наборът от критерии, позволяващи отчитане и компенсиране на най-широк кръг от констатираните съществени различия между квалификационните изисквания се отнася само до държавите-членки, които регламентират съответната професия. Третите държави не са включени в обхвата на общата система. Всъщност посочената система се свежда до налагане на признаването на получените в държава членка квалификации, за да се позволи на този, който ги притежава, да кандидатства за работа в друга държава членка според процедурите за подбор и назначаване, които уреждат там достъпа до регламентирана професия (в този смисъл Решение по дело Burbaud и Решение от 17 декември 2009 г. по дело C-586/08 (Angelo Rubino срещу Ministero dellТUniversita e della Ricerca). Следователно процесният случай не попада в приложното поле ratione personae на посочената директива. Независимо от това, с оглед противоречивата съдебна практика, в анализа по-долу спорът ще бъде обсъден в контекста на националния закон и предписанията на Директивата. Хипотезата, в която заявителят не отговаря на условията за признаване на професионална квалификация по регулирана професия, е регламентирана с разпоредбата на чл. 14 от Директивата, която предвижда прилагането на компенсационни мерки. Според § 1 на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО за приемащата държава-членка няма пречка да възприеме този подход и да въведе във вътрешното си право компенсационни мерки, изразяващи се в полагане на период за приспособяване или изпит за правоспособност. В съдебната си практика Съдът на Европейския съюз неведнъж е постановявал, че прилагането на компенсационните мерки е подчинено на съблюдаването на принципа на пропорционалност, което е прогласено и в чл. 14, § 5 от Директивата. Така например в дело C-424/09 (Christina Ioanni Toki срещу Ypourgos Ethnikis paideias kai Thriskevmaton) е посочено: "По-специално, ако приемащата държава членка възнамерява да изиска от заявителката покриване на период за приспособяване или явяване на изпит за правоспособност, тя трябва първо да провери дали знанията, придобити от заявителката са от такъв характер, че да компенсират, изцяло или отчасти, съществените несъответствия, посочени в § 4 (има се предвид нормата на чл. 14, § 4 от Директивата)". Именно затова, анализирайки доказателствата за професионалната подготовка на заявителката в трета страна, органът е изтъкнал, че предвидените мерки не могат да компенсират, изцяло или отчасти, съществените несъответствия (посочени в чл. 14, § 4 от Директивата). Цитираният § 14 от Директивата е транспониран с текстовете на чл. 29, 30 и 31 ЗППК. Съгласно чл. 29, ал. 1 ЗППК органът по признаване може да изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване с продължителност до три години или да положи изпит за признаване на правоспособност. Внимателният прочит на разпоредбата на чл. 29 ЗППК, предвиждаща конкретните компенсационни мерки и условията при които да се предоставят, разкрива предоставена възможност на органа по признаване да изиска или не компенсация за несъответствията в обучението. В конкретния случай министърът изрично е посочил в акта си, че не предлага компенсационни мерки, защото 1). несъответствията са много значителни и 2); такава възможност за придобита в трета държава професионална квалификация е предвидена само в случаите на § 3 и § 3б ДР на ЗППК. Съгласно чл. 83, ал. 1 ЗППК, когато доказателствата за професионална квалификация имат съществени несъответствия с изискванията на този закон, в какъвто смисъл е била направената от комисията констатация, последната предлага на органа по признаване да предостави на заявителя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. Разпоредбата на чл. 83, ал. 1 ЗППК обаче следва да се тълкува във връзка с чл. 24, ал. 2, т. 7, чл. 29, ал. 1 и чл. 31, ал. 2, т. 1 с. з. В този контекст, цитираната правна възможност се отнася само до лица, придобили специалност в областта на здравеопазването в държава - членка или притежаващи доказателства за професионална квалификация, издадени в трета държава по смисъла и при условията на § 3 от ДР на ЗППК, в чиито категории не попада жалбоподателката и следователно органът не е бил длъжен да й предложи възможност да премине стаж за приспособяване или положи изпит за признаване на правоспособност. Това е така, защото е необходимо притежателят на доказателството за професионална квалификация, издадено в трета държава на гражданин на държава - членка, да има три години професионален опит по съответната професия на територията на държавата - членка, която е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания на Директива 2005/36/ЕО - макар и завършила обучението си в Република Молдова през 2003 г., жалбоподателката не разполага с такива доказателства. Същевременно не отговаря и на условието по § 3б ДР на ЗППК обучението й да е започнало преди и да е завършило след 1.01.2007 г., за да претендира прилагането на предвидените компенсационни мерки. Изложените в мотивите на заповедта съображения за наличието на съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация, съгласно действащата нормативна уредба на Република България, приведена в съответствие с изискванията на Директива № 2005/36/ЕО се подкрепят от наличните по делото доказателства и обуславят основателността на отказа. Достъпът и упражняването на регулирана професия в Република България, когато е обвързана с притежаване на определени професионални квалификации, се признават от административния орган при същите условия, които се прилагат за завършилите в страната граждани. След като жалбоподателката не е завършила обучението си при условията и съобразно изискванията на чл. 44 ЗППК, вр. с чл. 25 и Приложение V (5.1.III) от Директива 2005/36/ЕО, то отказът на министъра на здравеопазването е постановен в съответствие с материалния закон. Изводите на органа, обективирани в мотивите на административния акт кореспондират с приложените към административната преписка относими писмени доказателства. Издаденият акт съответства и на целта на закона, съгласно която изискването за преминаване на обучението по утвърдения план е с оглед специалния статут на професионалната квалификация "лекар специалист" по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗППК, която е с обществена значимост и от съществено значение за здравето и живота на хората, достъпът на която е подчинен на нормативи относно придобиването и упражняването. Следва да се има предвид, че признаването на такава специалност, при липса на доказана адекватност на обучението и невъзможност за преодоляване на дисбаланса с компенсаторни мерки, създава обосновани рискове за обществения интерес.