Решение № 5486 от 11.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5229/2018 г.

Решение № 5486 от 11.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5229/2018 г., V о., докладчик съдията Галина Карагьозова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Н. Н. против решение № 166 от 01.02.2018 г., постановено по адм. дело № 2507/2017 г. на Административен съд - Б., с което е отхвърлена жалбата му против заповед № РД-02-16-633 от 22.08.2017 г. на главния секретар на Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ), с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл.) е прекратено служебното му правоотношение, прогласена е нищожността на поправката в същата заповед, с която чрез допълнителен текст в екземпляра на заповедта, останал при административния орган е добавено в частта за обезщетението по чл. 61 от ЗДСл за неизползван отпуск текста " за 2009 г. - 12 (дванадесет) дни" и е прекратено производството, в частта по исковата претенция по чл. 61, ал. 2 от ЗДСл, като делото в тази част е изпратено по подсъдност на Районен съд - Б.. Р., в последната част с характер на определение по подсъдността не подлежи на обжалване. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на постановеното решение, поради неправилно приложение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, ал. 3 от АПК, тъй като не е налице действително съкращаване на длъжността, заемана от касатора. Твърди се, че конкретната длъжност е запазена в териториалното звено и въобще в администрацията на дирекцията, както като нормативно определена позиция така и като обем от функции, задължения и изисквания, поради което не е налице основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Освен това се твърди, че е налице нарушение на целта на закона, тъй като макар да не е предвиден ред за подбор следва на работа да остане по-високо квалифицирания служител, с най-висок ранг и с най-голям стаж, какъвто е касаторът, с оглед изискванията на чл. 6 от АПК. Обосновава се незаконосъобразност на оспорената заповед и с това, че са налице два екземпляра от заповедта с различно съдържание относно обезщетението по чл. 61 от ЗДСл. Иска се отмяна на съдебното решение и да бъде обявена нищожността на обжалваната заповед. Претендират се разноски. Ответникът - главният секретар на Министерството на регионалното развитие и благоустройството не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, в настоящия състав на пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите в касационната жалба, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. Предмет на контрол за законосъобразност пред Административен съд - Б. е заповед № РД-02-16-633 от 22.08.2017 г. на главния секретар на Министерството на регионалното развитие и благоустройството, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. е прекратено правоотношението на настоящия касатор за длъжността "главен експерт" в отдел "Югоизточен район" в Главна дирекция "Г. и регионално развитие" при МРРБ, с ранг V -ти старши, считано от 22.08.2017 г. Първоинстанционният съд е събрал относимите за спора доказателства, които подробно е обсъдил и вярно и точно е установил фактите по спора, като по фактическите му установявания не се спори. От представените служебна книжка, длъжностна характеристика и заповеди на главния секретар на МРРБ, съдът е установил, че жалбоподателят е заемал длъжността "главен експерт" в отдел "Югоизточен район", Главна дирекция "Програмиране на регионалното развитие" (ГДПРР), при МРРБ, с ранг V-ти старши, преназначен през 2016 г. на длъжност "главен експерт", отдел ЮИР, Главна дирекция "Г. и регионално развитие" (ГДГРР) при МРРБ, с ранг V-ти старши. Безспорно е установено, че със заповед № РД-34-10/17.05.2017 г. министърът на регионалното развитие и благоустройството, на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията (ЗА) и чл. 2, ал. 3 от ЗДСл, във вр. с чл. 5, ал. 4 и чл. 14 от Устройствения правилник на МРРБ, е утвърдил длъжностно разписание на МРРБ, считано от 17.05.2017 г. и поименно разписание на длъжностите, съгласно които в отдел "ЮИР" има 11 щатни бройки, от които 4 бр. за длъжността "главен експерт". С доклад № 91-К-369/09.08.2017 г. на главния директор на ГДГРР, който е и зам. -ръководител на УО на ОПРР, на министъра на регионалното развитие и благоустройството е предложено, във връзка с приет от Министерския съвет нов Устройствен правилник на МРРБ да се актуализира структурата на ГД "Стратегическо планиране и програми за регионално развитие" (СППРР), с оглед променените й функции, с предвидена численост от 138 щатни бройки. За регионален отдел "Югоизточен район" (Б.) е предвидена числеността на персонала – 8 щатни бройки, като е предложено и кои длъжности следва да бъдат съкратени, с оглед предложената нова структура. Сред тези длъжности е и тази, заемана от жалбоподателя - "главен експерт". Със заповед № РД-02-34-11/22.08.2017 г., министърът на регионалното развитие и благоустройството, във вр. с Постановление № 171 на МС от 16.08.2017 г. за приемане на нов Устройствен правилник на МРРБ и чл. 5, ал. 4 и чл. 14 от Устройствения правилник на МРРБ, е изменил длъжностното разписание на министерството, считано от 22.08.2017 г. Видно от заповедта, в пункт I-ви е посочено съкращаване на щатни бройки, като в поместената таблица е отбелязано, че в ГДГРР, отдел "ЮИР" се съкращава и длъжността "главен експерт" и 2 бр. "младши експерт". Посочени са и промените в структурните звена на МРРБ, като Главна дирекция "Г. и регионално развитие" става Главна дирекция "Стратегическо планиране и програми за регионално развитие", като числеността на дирекцията е намалена от 160 на 138 щатни бройки. За отдел "ЮИР" е определена щатна численост от 8 бр. - началник отдел – 1 бр, главен експерт – 3 бр., младши експерт – 2 бр. и старши сътрудник по УЕПП – 2 бр. Със заповед № РД-02-34-12/22.08.2017 г. министърът е утвърдил длъжностното разписание на МРРБ, считано от 22.08.2017 г., както и поименно разписание на длъжностите. На основание посочените промени, с процесната заповед главният секретар на МРРБ, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. е прекратил служебното правоотношение на жалбоподателя за длъжността "главен експерт" в отдел "ЮИР", ГДГРР с присъден ранг V-ти старши, считано от 22.08.2017 г. В заповедта са посочени и акцесорните последици относно изплащане на обезщетение по чл. 61 от ЗДСл, както и за неспазено предизвестие по чл. 106, ал. 4 от ЗДСл. От представените екземпляри на заповедта, съдът е установил, че в един от тях, в текста, касаещ обезщетението по чл. 61 от ЗДСл. – за неизползван платен годишен отпуск, след посочения отпуск за 2017 г., с различна големина, шрифт и раздалеченост на буквите, е изписан и допълнителен текст – " за 2009 г. – 12 (дванадесет) дни. " От представената заповед № РД-02-14-346/05.05.2017 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, съдът е установил, че на главния секретар на МРРБ са възложени правомощията на орган по назначаването. При така установеното от фактическа обстановка, съдът е приел от правна, че оспорената заповед е издадена от компетентен административен орган – главния секретар на МРРБ, съобразно предоставените му от министъра правомощия, в предвидената от закона писмена форма и съдържа необходимите реквизити, съобразно чл. 108, ал. 1 от ЗДСл. Посочил е, че при издаването й не са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, както и е съобразена с материалния закон. Това е така, тъй като е налице основанието за нейното издаване - чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, според който органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно предизвестие при съкращаване на длъжността. В случая, длъжността е заличена като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания, тъй като е намален броят на служителите, определени да изпълняват една и съща длъжност. Независимо, че и в новото щатно разписание за съответното звено длъжността "главен експерт" продължава да съществува като система от функции, задължения и изисквания са намалени щатните бройки, предвидени за същата длъжност - числеността е намалена от 4 на 3 щатни бройки за "главен експерт". Посоченото намаляване е на основание ПМС № 171 от 16.08.2017 г. за приемане на Устройствен правилник на МРРБ и длъжностно разписание на МРРБ, утвърдено със заповед № РД-02-34-12/22.08.2017 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, в сила от обнародването в ДВ, бр. 68 от 22.08.2017 г., в което е посочена числеността на персонала в организационните структурни и административните звена на МРРБ, като за ГД "Стратегическо планиране и програми за регионално развитие" (старо наименование ГД "Г. и регионално развитие") числеността е намалена на 138 щатни бройки. Съдът е посочил, че цитираните промени са в компетентността на административния орган с оглед оптимизиране на дейността, при съобразяване с приетата структура и нормативно определената численост на служителите, като за разлика от Кодекса на труда в ЗДСл не е предвидено при извършване на съкращение в щата работодателят да извърши процедура за подбор, за каквато не са приети и вътрешни правила в конкретния случай. Преценката за това кой служител да бъде съкратен е в рамките на оперативната самостоятелност на органа по назначаването и не подлежи на съдебен контрол. Също така за административния орган не е налице и задължение да предложи на държавния служител, чието правоотношение е прекратено, да бъде преназначен на друга вакантна длъжност, като подобна преценка е по целесъобразност и също не подлежи на съдебен контрол. По тези съображения съдът е приел, че заповедта е правилна и законосъобразна. По отношение екземпляра на заповедта, останал у административния орган, върху който е извършена поправка (допълване), съдът е приел, че тъй като поправката не е извършена по реда на чл. 62 от АПК, както и не е ясно от кого е извършена и кога, вероятно след връчването на заповедта на жалбоподателя и макар същата да е в интерес на адресата, поради невъзможността да се установи авторството тази поправка е нищожна и не може да породи правни последици. По тези съображения е прогласил нищожността й, като изрично е посочил, че тя не опорочава акта, върху който е направена, тъй като и без нея същият е валиден и законосъобразен. Решаващият съд е посочил, че няма пречка страните да уредят допълнително и по установения от закона ред, отношенията си по повод обезщетението по чл. 61 от ЗДСл. Съдът е приел, че искането за изменение на заповедта в частта, с която е определен размера на дължимото обезщетение за неизползван платен годишен отпуск, е недопустимо за разглеждане от административния съд, на основание чл. 125 от ЗДСл, съгласно която норма имуществените спорове по този закон се предявяват в 3-годишен срок по общия исков ред, в който смисъл е и Тълкувателно постановление № 2/2014 г. от 19.05.2015 г. по т. д. № 2/2014 г. на ВКС и ВАС. П. тези съображения и на основание чл. 135, ал. 2 от АПК, е изпратил жалбата в тази й част имаща характер на искова молба, по подсъдност на Районен съд - Б. за разглеждане на претенцията, като е прекратил производството по делото. Така постановеното решение е правилно, в частта, с която е приета законосъобразност на оспорената заповед. Правилни са изводите на съда, че е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., посочена като правно основание за издаване на заповедта. Длъжността заемана от служителя е премахната като нормативно установена позиция и система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика, по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. В случая е намален броят на служителите, изпълняващи една и съща длъжност, което правилно е прието от съда, че дава право на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение с определен от него служител на соченото основание. В правомощие на органа по назначаването, при условията на оперативна самостоятелност е да прецени, с оглед осигуряване на ефективно и оптимално изпълнение на дейностите, как следва да бъдат разпределени задълженията и от какъв брой служители, с оглед техния обем следва да бъдат изпълнявани. Посочената преценка не подлежи на съдебен контрол, в какъвто смисъл е трайната и безпротиворечива практика на ВАС. В случаите когато определен обем от функции и дейности, възложени на конкретен брой служители, започнат да се изпълняват от намален брой служители, както е в разглеждания случая, следва да се приеме, че е налице основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Неоснователно е възражението в касационната жалба, че след като длъжността "главен експерт" е запазена като длъжностно наименование същата продължава да съществува и не е налице съкращение. Вярно е, че в конкретното звено - отдел "ЮИР" на ГД "Стратегическо планиране и програми за регионално развитие" (старо наименование ГД "Г. и регионално развитие") съществува позицията "главен експерт", но длъжностите в дирекцията са намалени на 138, в отдела са намалени от 11 на 8, а длъжностите за главен експерт са намалени от 4 на 3 щатни бройки, т. е. налице е реално съкращение. Неоснователно е и възражението, че е налице нарушение на принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК. Вярно е, че проверката дали оперативната самостоятелност на органа се упражнява в определените от закона граници е такава за законосъобразност на акта и е допустима, но в настоящия случай няма основание да се приеме, че са преминати пределите на законосъобразното действие и са нарушени принципите за упражняване на правомощията по разумен начин, добросъвестно и справедливо и в съответствие с преследваната цел. В случая е целено осигуряване на условия за една оперативна и ефективна администрация, като преценката за съкращаване на процесната длъжност не превишава границите за законосъобразно упражняване на оперативната самостоятелност и е съобразена с целта на закона. Правилно решаващият съд е посочил, че административният орган няма задължение да предложи на служителя друга вакантна длъжност в администрацията. Такова задължение не е регламентирано в ЗДСл, няма и вътрешни правила, приети в МРРБ, които да съдържат такова задължение за подбор. Съкращението е свързано с правомерна цел за оптимизиране на дейността, поради което не е налице нарушение на принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК и за стабилитет на служебното правоотношение, както правилно е приел и първоинстанционния съд. Постановеното решение, в частта с която е прогласена нищожността на поправката в оспорената заповед, в екземпляра на същата, останал при административния орган, съгласно която на страница 1, ред 6 отдолу-нагоре, след текста за предвиденото обезщетение по чл. 61 от ЗДСл - за неизползван платен годишен отпуск за 2017 г. - 13 (тринадесет) дни, с различна големина, шрифт и раздалеченост на буквите е изписан и допълнителен текст - "за 2009 г. - 12 (дванадесет) дни", е недопустимо. За допустимостта на решението съдът следи служебно, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, като в тази част същото следва да бъде обезсилено. Съдът правилно е посочил, че извършената поправка не касае волеизявлението на органа и не се отразява на неговата валидност и законосъобразност, но въпреки това е приел, че следва да се произнесе по същата. Произнасяйки се по разпоредените последици на заповедта по отношение дължимите обезщетения, в случая по чл. 61 от ЗДСл., извън предоставената му компетентност, съдът е постановил недопустимо решение, което както се посочи следва да бъде обезсилено. Както сам правилно е приел решаващият съд, по претенцията за обезщетение за неизползван платен годишен отпуск, на основание чл. 125 от ЗДСл, съгласно която имуществените спорове по този закон се разглеждат по общия исков ред, следва да се произнесе районният съд - Б., като компетентен по правилата за родова и местна подсъдност. В този смисъл е и разрешението, дадено в Тълкувателно постановление № 2/2014 г., постановено по т. д. № 2/2014 г., на ВКС и ВАС, съгласно което имуществените спорове извън глава шеста на ЗДСл се предявяват по общия исков ред. Спорът относно обезщетението по чл. 61 от ЗДСл. е именно такъв спор, като е извън предмета на имуществените спорове за обезщетение по глава шеста на ЗДСл. - чл. 104 и сл. от с. з. Произнасяйки се по разпореждането на органа за това обезщетение, дадено макар и само в един от екземплярите на заповедта и в нарушение на реда за поправка, съдът се е произнесъл по недопустима претенция, въведена от жалбоподателя. След като иска за обезщетение за неизплатен отпуск е подсъден на районния съд, в това число и относно обезщетението за 2009 г., предмет на поправката, решението, с което съдът се е произнесъл в тази част, като постановено от некомпетентен по правилата за родова подсъдност съд е недопустимо. На това основание съдебното решение следва да бъде обезсилено. Тъй като за разглеждане на претенцията по чл. 61 от ЗДСл делото е изпратено на Районен съд - Б., следва да се приеме, че същата касае и обезщетението за 2009 г., поради което настоящият съд не следва да се произнася с диспозитив за изпращане на делото на Районен съд - Б., относно частта на решението, което следва да бъде обезсилено. По изложените съображения, решението следва да бъде оставено в сила, в частта, с която е отхвърлена жалбата против заповед № РД-02-16-633 от 22.08.2017 г. на главния секретар на Министерството на регионалното развитие и благоустройството като правилно и да бъде обезсилено в частта, с която е обявена нищожността на описаната поправка в същата заповед. С оглед изхода на делото е неоснователна претенцията на касатора за присъждане на разноски и такива не следва да бъдат присъждани. Ето защо и на основание чл. 221, ал. 1, предл. първо и ал. 3 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,