Решение № 786 от 18.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7452/2017 г.

Решение № 786 от 18.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7452/2017 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по оспорване, подадено от В. Р. срещу Заповед № 8121 К- 5000/31.05.2017 г., издадена от министъра на вътрешните работи, с която му е наложено дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година". Жалбоподателят твърди, че оспорената заповед е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, при противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона – основания за оспорване по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК. Изрично твърди, че не е осъществени твърдените дисциплинарни нарушения, а оспорената заповед не се основава на обективно осмисляне на непротиворечиви факти. Допълнително посочва, че не му е била предоставена възможност да ползва подпомагащ служител. В. Р. иска да бъде отменена оспорената от него заповед. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и искането си излага в жалбата. Претендира присъждане на разноски. Ответникът - министърът на вътрешните работи, оспорва жалбата. Претендира разноски и прави възражение за прекомерност на разноските на другата страна. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо, като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административен акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения: С оспорената Заповед № 8121 К-5000/31.05.2017 г. на министъра на вътрешните работи (л. 210-214 от приложението), на основание чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. 1 и пр. 3 и т. 3 във връзка с чл. 200, ал. 1, т. 2 от Закона за Министерство на вътрешните работи (ЗМВР) на главен инспектор В. Р. - началник II степен на Районно управление-Нови пазар (РУ) при ОДМВР-Ш., е наложено дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година". В оспорената заповед е посочено, че се издава по повод извършени от В. Р. три отделни деяния, а именно: т. 1 на 27.08.2016 г. около 05, 20 часа в гр. Н. пазар e подал сигнал до оперативна дежурна част (ОДЧ) на ОДМВР-Ш. за пътно транспортно произшествие (ПТП) в района на Бялата чешма, каквото реално не е било настъпило, с цел да установи дали екип от РУ-Нови пазар ще извърши проверка; т. 2 на 23.03.2017 г. в гр. Н. пазар е изпратил на Районна прокуратура-Нови пазар друго писмо за спряно ДП № 444/2014 г. на РУ-Нови пазар без да уведоми за това водещия разследването разследващ полицай или прекия му ръководител. В писмото е наложил свое становище, съдържащо констатации за неизвършена работа от разследващия орган в хода на разследваното, за формално проведено разследване, неоправдано забавяне и удължаване на сроковете и предложение/искане за възобновяване на производството с посочване на какви конкретни действия по разследването е необходимо да бъдат проведени и т. 3 на 06.02.2017 г. в гр. Н. пазар е постъпил по аналогичен начин на ситуацията по т. 2 като е изпратил на Районна прокуратура-Нови пазар друго ДП № 226/2016 г. на РУ-Нови пазар за друго разследване на друг разследващ полицай в РУ-Нови пазар. Министърът на вътрешните работи е приел, че с действията си по т. 1 от заповедта В. Р. е допуснал дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. 2 и т. 3 от ЗМВР - неизпълнение на разпоредбите на издадените въз основа на закона нормативни актове: чл. 41 във връзка с чл. 37 от Инструкция № 8121 з-929/02.12.2014 г. за патрулно-постовата дейност и неспазване на служебните правомощия, а действията по т. 2 и т. 3 от заповедта представляват две отделни дисциплинарни нарушения по чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. 1 и пр. 3 и т. 3 от ЗМВР - неизпълнение на разпоредбите на този закон и на издадените въз основа на него заповеди на министъра на вътрешните работи: чл. 15, ал. 3, ал. 5, пр. 2 от ЗМВР и т. 24 от Заповед на министъра на вътрешните работи № 8121 з-989/17.08.2015 г. за взаимодействието на разследващите полицаи с другите полицейски органи на МВР. В оспорената заповед е посочено, че за всяко отделно дисциплинарно нарушение е предвидено наказание "порицание", но поради извършването им в рамките на една година те се явяват системни нарушения по смисъла на § 1, т. 22 от Допълнителните разпоредби на ЗМВР, поради което е определено едно общо наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година". Министърът на вътрешните работи е посочил, че е взел предвид тежестта на нарушението и настъпилите от него последици, обстоятелствата, при които е извършено, формата на вината и цялостното поведение на държавния служител по време на службата, в резултат на което е наложил дисциплинарното наказание за минималния срок при възприетата квалификация на нарушенията. Няма спор, че В. Р. е служител на МВР от 2001 г., а към дата на издаване на оспорената заповед е началник II степен на РУ-Нови пазар, която длъжност заема от 30.03.2015 г. Тези обстоятелства се установяват и от събраните по делото доказателства: кадрова справка рег. № 372 р-4266/13.03.2017 (л. 190 от приложението) и останалите документи. За тази длъжност е изготвена типова длъжностна характеристика рег. № 328 бр-1914/15.01.2016 г. (л. 44-48 от делото и л. 186-189 от приложението), която е връчена на жалбоподателя на 01.02.2016 г. (протокол на л. 189 от приложението). За образуване на дисциплинарното производство срещу В. К. не е издадена нарочна писмена заповед. С. З. № 372 з-376/16.02.2017 г. на директора на ОДМВР-Ш. (л. 28-29 от приложението) е определена комисия от служители на МВР (вкл. главен разследващ полицай в отдел "Разследване" на ОДМВР-Ш. С. Г.), които да извършат проверка за изясняване на постъпили предварителни данни от докладна записка на началник на отдел "Разследване" на ОДМВР-Ш. В. Д., касаеща неправомерни действия, извършени от служители на РУ-Н. П., включително и В. Р.. Първоначално посочения за член на комисията В. Д. си е направил самоотвод, защото се налага да бъдат проверявани докладвани от него данни. Копие от заповедта е връчена на жалбоподателя (л. 28 от приложението). Съгласно редакцията на чл. 205 от ЗМВР, дисциплинарно производство се образува при наличие на данни за извършено дисциплинарно нарушение и за неговия извършител, но за изясняване на постъпилите данни и/или установяване на извършителя на дисциплинарното нарушение дисциплинарнонаказващият орган може да разпореди извършване на проверка, като определя срок за нейното приключване. В случая директорът на ОДМВР-Ш. е разпоредил проверка на постъпили данни, а резултатите от нея се съдържат изготвена справка УРИ 342 р-5214/24.03.2017 г. (л. 1-27 от приложението), която комисията е адресирала до директора на ОДМВР-Ш.. Копие от справката е връчена на жалбоподателя (л. 27 от приложението). Върху справката е положен подпис, който видимо съответства на подписа на директора на ОДМВР-Ш., но не е обозначено изрично, че е негов и е поставена резолюция "Да" с дата 24.03.2017 г. С оглед предприетите действия – писмо УРИ-5764/03.04.2017 г. (начална страница на приложението) следва да се приеме, че с резолюцията "Да" се приема предложението на комисията да се изпрати преписката на министъра на вътрешните работи (чрез "Дирекция "Човешки ресурси") за реализация на дисциплинарната отговорност на В. Р.. Съгласно чл. 207 от ЗМВР при наличие на данни за извършено дисциплинарно нарушение по чл. 203, ал. 1, т. 2 - 14 дисциплинарното производство се образува с писмена заповед. Следователно по аргумент на противното и на основание чл. 208 от ЗМВР при наличие на данни за извършено дисциплинарно нарушение по чл. 198 - 202 или по чл. 203, ал. 1, т. 1 дисциплинарното производство може да започне и без издаване на заповед. В този случай дисциплинарното производство започва с първото действие за установяване на нарушението. В случая определената комисия е приела за установено, че са извършени дисциплинарни нарушения на В. Р. и въз основа на нейната работа са предприети действия по уведомяване на компетентния орган за налагане на дисциплинарно наказание по този ред. Тази проверка не е наредена от компетентния дисциплинарнонаказващ орган и комисията не е определена от него, а от друг орган на МВР. В обясненията на В. Р. УРИ-37200-7741/04.05.2017 г. (л. 203-205 от приложението) е цитирана получена от него покана за даване на писмени обяснения с УРИ № 8121 р-9875/28.04.2017 г. Към тези обяснения са приложени и други негови обяснения, адресирани също до министъра на вътрешните работи от 29.03.2017 г. (л. 199-202 от приложението). Върху двете има резолюция "Запознах се!" от 30.03.2017 г. с положен подпис, който наподобява подписа на министър В. Р., но не е обозначено, че е негов и липсва поставен печат. По делото не е представена цитираната от В. Р. покана за даване на обяснения, тя липсва и в описа в описа на материалите от дисциплинарната преписка (л. 31-38 от делото). Съгласно чл. 18, ал. 2 от Инструкция № 8121 з-470/27.04.2015 г. за организацията на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания, събирането и обработката на информация за състоянието на дисциплината и дисциплинарната практика в Министерството на вътрешните работи (Инструкцията) когато в справката по ал. 1 се съдържат данни за извършено дисциплинарно нарушение и за неговия извършител, дисциплинарно наказващият орган извършва действията по чл. 206, ал. 1 – 4 ЗМВР. Тази разпоредба е в сила от 24.03.2017 г., справката е изготвена на 23.03.2017 г. и е връчена на В. Р. на 28.03.2017 г. С оглед обстоятелството, че към този момент дисциплинарното производство е образувано, но неприключило следва да се приложи общия принцип за действие във времето на процесуалните норми и измененията в инструкцията в сила от 24.03.2017 г. да са приложими и към това производство. В подкрепа на този извод е и § 1 от преходните и заключителни разпоредби на Инструкцията, който урежда влизането в сила на първата й редакция и предвижда, че образуваните и неприключили до влизането в сила на тази инструкция производства за търсене на дисциплинарна отговорност от държавните служители в МВР се довършват по реда на тази инструкция. Допълнително изрично следва да бъде посочено, че и задължението на дисциплинарнонаказващият орган преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител или да приеме писмените му обяснения, освен когато по зависещи от държавния служител причини той не може да бъде изслушан или да даде писмени обяснения произтича пряко от чл. 206 от ЗМВР, а и от чл. 23 от Инструкцията и преди изменението й. В случая се констатира нарушение и на разпоредбата на чл. 27 от Инструкцията, според която дисциплинарнонаказващият орган приема с резолюция даденото от държавния служител писмено обяснение по образец. Отбелязват се датата, длъжността и името на дисциплинарнонаказващия орган. Писмените обяснения на В. Р. не са по образец и върху тях липсва резолюция с отбелязване на длъжността и името на дисциплинарнонаказващия орган. Подписът на резолюциите от 30.05.2017 г. наподобява този на министър В. Р., но поради неговата специфика не е възможно да се приеме по категоричен начин, че е положен от него при липса на задължителните по издадената от министъра на вътрешните работи Инструкция реквизити. Липсата на поканата за даване на обяснения, респективно отбелязване на нейното връчване, затруднява достоверно определяне на датата на извършване на първото действие за установяване на нарушението, с което на основание чл. 208 от ЗМВР дисциплинарното производство се счита започнало срещу В. Р.. Извършваната проверка е предхождаща този момент и е послужила за установяване наличието на данни, поради което не е възможно да се приеме за част или начало на дисциплинарното производство. Проверката е образувана и проведена от орган, който не е компетентен да налага наказание за лица, заемащи длъжността, заемана от В. Р., поради което също не е възможно да се приеме за част от дисциплинарното производство. Независимо от липсата на тази покана за даване на обяснения като писмено доказателство по делото за установяване пряко изпълнението на процедурата, от обясненията на В. Р. настоящият съдебен състав приема, че косвено се установява изготвянето на 03.04.2017 г. на покана за даване на обяснения, но не и нейното съдържание и автор. В. Р. се е възползвал от възможността да даде обяснения, приети като писмени доказателства по делото, но от тях не се установява, че му е осигурено от компетентен орган право на ефективно участие в дисциплинарното производство, както и да бъде подпомаган в защитата си от посочен от него служител на МВР по смисъла на чл. 205, ал. 3 от ЗМВР. На практика дисциплинарното производство не е ясно кога е започнало, от кого ефективно е проведено и как дисциплинарнонаказващият орган е установил описаните в оспорената заповед нарушения. Доказателствата, събрани в хода на проверката и описани в справката от 24.03.2017 г., не е установено по категоричен начин дали действително и кога са възприети от министъра на вътрешните работи, доколкото върху нея липсва отбелязване, че той е запознат дори със справката. В оспорената заповед е посочено, че министърът се е запознал с предложение УРИ-5764/03.04.2017 г. и приложените доказателства. Цитираният номер съвпада с номера на писмо УРИ-5764/03.04.2017 г. (начална страница на приложението), с което са изпратени по компетентност материалите по проверката, но в него не е направено формално предложение. При анализ на тези обстоятелства се налага извод, че независимо от изричните указания от 02.07.2018 г. (л. 23 от делото) ответната страна не е представила достатъчно доказателства, от които да се установява изпълнението на законовите изисквания при издаване на оспорената заповед. Съгласно чл. 195, ал. 1 от ЗМВР дисциплинарното наказание се налага не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. В случая с оглед точно определените дати на изготвяне на писмото до министъра на 03.04.2017 г. и издаване на оспорената заповед на 31.05.2017 г. следва да се приеме, че в конкретния случай са спазени сроковете по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР, но не и че министърът действително се е запознал с материалите по дисциплинарното производство, което не е ясно кога е започнало, кога и каква в част му е докладвано. От събраните в съдебната фаза писмени доказателства, представляващи документите от проверката и обясненията на В. Райнов, е възможно да бъде установена фактическата обстановка по делото. По отношение т. 2 и т. 3 от оспорената заповед доводите на жалбоподателя са основно относно правните последици на факти и обстоятелства, които той не оспорва, а по т. 1 В. Р. оспорва и приетите за установени в оспорената заповед факти. По отношение деянието по т. 1 от оспорената заповед, за което се твърди, че е извършено от В. Р. на 27.08.2016 г. настоящият съдебен състав намира, че не е доказано "инсцениране на правонарушение". Сведенията на мл. инспектор П. П. относно "контейнер до бялата чешма" не могат да бъдат разглеждани като безпристрастни, доколкото изследването на обстоятелствата, за които ги дава е по повод негова жалба, в резултат на която е разширен обхвата на течаща за друго проверка. Припокриването им с обясненията на мл. инспектор В. М. не е достатъчно, за да бъдат възприети като достоверни при противоречието им с други обяснения и писмени доказателства. Настоящият съдебен състав кредитира отбелязването в дневника на ОДЧ на ОДМВР-Ш., в който е отбелязан сигнала на В. Р. като "... до бялата чешма блъснат контейнер". Не е налице противоречие между това отбелязване и обясненият на жалбоподателя, че е забелязал контейнер на пътното платно, подал е сигнал, след което е срещнал изпратения за проверка на сигнала автопатрул и ги е уведомил, че той е подал сигнала. Тези действия съответстват на задълженията на всеки добросъвестен гражданин да уведомява официалните власти за наличие на предпоставки за настъпване на произшествия и опасности за живота и здравето на хората, за да бъдат предприети необходимите мерки за предотвратяването им. Контейнер на пътното платно представлява точно такава опасност и достатъчен повод за подаване на сигнал, за да бъдат взети мерки да бъде отстранен и на втори план евентуално установена причината за ситуацията, извършител и т. н. т. Напълно лишено от логика възприетото в оспорената заповед, че е налице специална цел при подаване на сигнал, с което се превишават правомощия. Ако целта на В. Райнов е била проверка дейността на полицейските служители напълно лишено от логика е споделянето на това обстоятелство с проверяваните лица. Напълно лишено от логика е и поведението на членовете на автопатрула, които споделят ситуацията от 27.08.2017 г. като нередност за първи път на 10.02.2017 г. и 24.02.2017 г. в хода на проверка за установяване на съвсем други данни за други нарушения. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че не са установени фактите така както са описани в т. 1 от оспорената заповед и В. Р. не е извършил дисциплинарно нарушения, защото не е превишил никакви свои правомощия, а е изпълнил свой граждански дълг. Аналогичен извод за липса на противоправно поведение на В. Р. в тази ситуация се съдържа и в Постановление за отказ да бъде образувано досъдебно производство на зам. районен прокурор на Районна прокуратура-Ш. от 11.08.2017 г. (л. 40-43 от делото). По отношение действията по т. 2 и т. 3 от оспорената заповед поради идентичност при тълкуването на сходните факти и за яснота на изложението следва да бъдат изложени общи мотиви. Настоящият съдебен състав приема за установено, че В. Р. в качеството си на началник на РУ-Нови пазар е изпратил две писма до Районна прокуратура-Нови пазар (л. 50 и л. 105 от приложението), в които е изразил своето мнение относно две спрени досъдебни наказателни производства, образувани в РУ-Н. П. и разпределени на двама различни разследващи полицаи без да ги уведоми за това. В резултат на тези две писма двете досъдебни наказателни производства са възобновени с постановления на двама различни районни прокурора (л. ЗЗ и 107 от приложението). Съгласно т. 25 от Заповед № 8121 з-989/19.08.2015 г. на министъра на вътрешните работи (л. 142-144 от приложението) преките ръководители на полицейските органи трябва да предприемат организационни мерки и да упражняват текущ контрол върху дейността на спрените наказателни производства. Според чл. 245, ал. 2, предл. 2 от Наказателно-процесуалния кодекс (НПК) прокурорът възобновява спряното наказателно производство когато е възникнала необходимост от допълнителни действия по разследването. В цитираната министерска заповед за взаимодействието на разследващите полицаи с другите полицейски органи на МВР не е предвидена процедура, по която да си взаимодействат при възникнала необходимост от допълнителни действия по разследване на спрени наказателни производства. Правилата на т. 23 и т. 24 от заповедта следва да бъдат възприемани заедно и като относими само в случаите на чл. 245, ал. 2, предл. 1 от НПК, а именно отпадане на основанието за спиране и то конкретно в хипотеза на "издирване/разкриване на извършителя". По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че с действията по т. 2 и т. 3 от оспорената заповед В. Райнов не е извършил дисциплинарни нарушения - не е нарушил заповед на министъра на вътрешните работи и не е превишил своите правомощия. Изрично следва да бъде посочено, че от неговите действия не са настъпили никакви неблагоприятни последици, а точно обратното обществената полза от разкриване на престъпления е призната с актовете на прокуратурата. Не без значение е и обстоятелството, че уведомяването на разследващите полицаи за мнението на началника на районното управление относно разпределените за разследване наказателни производства, би могло да бъде възприето от тях като намеса в работата им, поради което на още по-голямо основание в случая поведението на В. Райнов не се явява противоправно и укоримо. Решението за възобновяване на спрените наказателни производства е взето от компетентните прокурори, а не от В. Р.. На основание чл. 168, ал. 1 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. В изпълнение на това свое задължение настоящият съдебен състав намира, че оспорената заповед е действителен административен акт, издадена от компетентен орган в предвидената форма, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон. О. З. № 8121 К-5000/31.05.2017 г. е издадена от министърът на вътрешните работи, който на основание чл. 204, т. 1 от ЗМВР е компетентен да налага за всички наказания по за всички наказания по чл. 197 за държавните служители на висши ръководни, ръководни и изпълнителски длъжности и за стажантите за постъпване на изпълнителски длъжности, без наказанието "уволнение" за главния секретар на МВР. Следователно министърът на вътрешните работи е компетентен да издаде заповед със съдържанието на оспорената в настоящото производство. Спазени сроковете по чл. 195 от ЗМВР с оглед датите на действията, датата на издаване на заповедта, но липсата на достоверна дата за образуване и въобще провеждане на ефективно и реално дисциплинарно производство, прави този извод напълно формален по отношение двумесечния срок от откриването на нарушението. Не са спазени изискванията на чл. 206, ал. 1 от ЗМВР, съгласно който дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител или да приеме писмените му обяснения, освен когато по зависещи от държавния служител причини той не може да бъде изслушан или да даде писмени обяснения. Не е доказано, че с писмените обяснения на В. Р. са поискани от компетентен орган и лично дисциплинарнонаказващият орган се е запознал с тях. Според чл. 201, ал. 1 от ЗМВР дисциплинарното наказание се налага с писмена заповед, в която задължително се посочват: извършителят; мястото, времето и обстоятелствата, при които е извършено нарушението; разпоредбите, които са нарушени, доказателствата, въз основа на които то е установено; правното основание и наказанието, което се налага; срокът на наказанието; пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва заповедта. Видно от съдържанието на оспорената заповед в нея се съдържат всички тези реквизити. Оспорената заповед противоречи на материалния закон, защото действията, извършени от В. Р. не съставляват фактически основания, които да отговарят на хипотезите на приложените правни норми на чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. 2 и т. 3 от ЗМВР - неизпълнение на разпоредбите на издадените въз основа на закона нормативни актове: чл. 41 във връзка с чл. 37 от Инструкция № 8121 з-929/02.12.2014 г. за патрулно-постовата дейност и неспазване на служебните правомощия и на чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. 1 и пр. 3 и т. 3 от ЗМВР - неизпълнение на разпоредбите на този закон и на издадените въз основа на него заповеди на министъра на вътрешните работи: чл. 15, ал. 3, ал. 5, пр. 2 от ЗМВР и т. 24 от Заповед на министъра на вътрешните работи № 8121 з-989/17.08.2015 г. за взаимодействието на разследващите полицаи с другите полицейски органи на МВР. Настоящият съдебен състав намира, че при издаване на обжалваната заповед е допуснато нарушение и на разпоредбата на чл. 206, ал. 2 от ЗМВР, според която при определяне вида и размера на дисциплинарните наказания се вземат предвид тежестта на нарушението и настъпилите от него последици, обстоятелствата, при които е извършено, формата на вината и цялостното поведение на държавния служител по време на службата. От представената по делото кадрова справка на В. Р. се установява поведение на служител, което през дълъг период от време е оценявано като достойно за награждаване; от неговите постъпки не са настъпили никакви неблагоприятни последици, а точно обратното очевидна е обществената полза в защита на всеобщо признати човешки ценности: защита живота/здравето на хората като участници в пътното движение и разкриване на престъпления. Жалбоподателят не излага конкретни оплаквания относно противоречие на оспорената заповед на целта на закона, а при служебната проверка не се установяват факти, които да обуславят наличие на това основание за отмяна. По изложените съображения настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира оспорването за основателно, а атакуваната заповед следва да бъде отменена поради наличие на основанията по чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК По водене на делото жалбоподателят е направил разноски в размер на 410 лв., които претендира, поради което и с оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК има право да му бъдат възстановени от бюджета на МВР в пълен размер независимо от възражението за прекомерност, което се явява неоснователно с оглед фактическата и правна сложност на спора. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК Върховния административен съд, пето отделение