Решение № 15757 от 18.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14387/2018 г.
ВАСIII отделение18.12.2020 г.докладчик Румяна Лилова
Диспозитив
ОБЕЗСИЛВА Решение № 599 от 12.10.2018 г., постановено по адм. д. № 567 по описа на Административен съд – Пазарджик за 2018 г. в протестираната част. ПРЕКРАТЯВА делото в посочената част. Решението не подлежи на обжалване.
Мотиви
Решение № 15757 от 18.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14387/2018 г., III о., докладчик съдията Румяна Лилова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК, в редакцията на разпоредбите преди изменението, публ. в ДВ бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.), във вр. с пар. 149, ал. 1 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на АПК, публ. в ДВ бр. 77 от 2018 г., в сила от 1.01.2019 г. Образувано е по касационен протест, подаден от прокурор при Окръжна прокуратура - Пазарджик, срещу Решение № 599 от 12.10.2018 г., постановено по адм. д. № 567 по описа на Административен съд – Пазарджик (АС – Пазарджик) за 2018 г. в частта, с която е отхвърлен протестът срещу разпоредбата на чл. 16, ал. 4, т. 3 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Сърница и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение № 2 от 10.11.2015 г. на Общински съвет – Сърница (Правилника/ ът). В касационния протест се твърди, че съдебното решение в протестираната част е неправилно поради постановяването му при наличието на всички касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излагат се съображения за незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 16, ал. 4, т. 3 от Правилника. Иска се отмяната на решението в протестираната част и решаване на делото по същество чрез отмяната на оспорената разпоредба от Правилника. В съдебните заседания пред настоящия съд подателят на протеста не се явява и не се представлява. Ответникът – Общински съвет – Сърница оспорва касационния протест в представен по делото писмен отговор. Моли съдебното решение в протестираната част да бъде оставено в сила. В съдебните заседания пред настоящия съд не се представлява. Представителят на Върховната административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение, с което обосновава недопустимост на съдебното решение в протестираната част и иска обезсилването му предвид отмяната на подзаконовия нормативен акт, част от който е протестираната разпоредба. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши служебна проверка за валидността и допустимостта на протестираното решение в обжалваната част по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационният протест е процесуално допустим - подаден е от надлежна страна, за която съдебното решение в протестираната част е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледан по същество, касационният протест е основателен, но по съображения, свързани с допустимостта на съдебното решение. С протестираната част от Решение № 599 от 12.10.2018 г., постановено по адм. д. № 567 по описа на АС – Пазарджик за 2018 г. е отхвърлен протестът на прокурор при Окръжна прокуратура – Пазарджик срещу разпоредбата на чл. 16, ал. 4, т. 3 от Правилника. Съдът приел, че последната не противоречи на акт от по – висока степен, в частност на чл. 24, ал. 3, т. 1 – 3 и чл. 30, ал. 4 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). По тези съображения отхвърлил протеста в тази му част. Решението в протестираната част е валидно, но е недопустимо. От представените от ответника по касационната жалба доказателства се установява, че след постановяване на протестираното съдебно решение с Решение № 2, прието по Протокол № 2 от 29.11.2019 г. на Общински съвет – Сърница е отменен Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет – Сърница и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение № 2 от 10.11.2015 г. с Протокол № 2 на Общински съвет – Сърница. Наред с това е приет нов Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Сърница и взаимодействието му с Общинската администрация. Съгласно пар. 5 от Глава тринадесета "Преходните и заключителни разпоредби" на този правилник, той влиза в сила от деня на приемането му. Предвид така констатираните обстоятелства, настоящият състав на Върховния административен съд намира, че решението в протестираната му част като недопустимо, следва да бъде обезсилено, а делото прекратено в тази част. Действително към момента на подаване на протеста на прокурор при Окръжна прокуратура - Пазарджик, въз основа на която е било образувано първоинстанционното производство и към момента на постановяване на протестираното съдебно решение, оспорената разпоредба от Правилника е била част от позитивното право. Доколкото съгласно Решение № 2, прието по Протокол № 2 от 29.11.2019 г. на Общински съвет – Сърница целият Правилник, приет с Решение № 2 от 10.11.2015 г., е отменен, следва да се приеме, че към момента на приключване на устните състезания пред настоящия съдебен състав – 7.12.2019 г. протестираната разпоредба на чл. 16, ал. 4, т. 3 от Правилника, която е била предмет на проверка за законосъобразност от първоинстанционния съд, не съществува и не е част от действащото право. Съдебното решение, с което се отменя нормативен административен акт, респективно разпоредба от такъв, няма обратно действие. По силата на закона такова съдебно решение има действие само занапред. Подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение съгласно чл. 195, ал. 1 АПК. След като в настоящия случай в хода на съдебното производство протестираната разпоредба е била отменена, следва да се приеме, че липсва предмет на подадения до АС – Пазарджик протест. Разпоредбата на чл. 187, ал. 1 АПК относно оспорване на подзаконови нормативни актове без ограничение във времето е относима само към действащи, но не и към отменени такива. Без правно значение е приемането на нов правилник, разпоредба от който урежда същите обществени отношения - тя може да се оспорва на самостоятелно правно основание. С оглед изложеното и като съобрази, че е налице касационно основание по чл. 209, т. 2 АПК, за което касационната инстанция следи служебно, на основание чл. 221, ал. 3 АПК, настоящият състав на Върховния административен съд, трето отделение
Особени мнения
ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдия Искра Александрова: Не съм съгласна с решението на мнозинството от съдебния състав. Считам, че делото следва да продължи и съдът да осъществи ефективен контрол върху правилността на първоинстанционното решение.
Не считам, че решението на административния съд е недопустимо.
В случай, че се приеме, че отмяната на правилника, съдържащ оспорените разпоредби е валидна, то тя е в сила именно от дата, на която е прието решението на Общинския съвет за това, а именно 29.11.19 година, от което следва, че към датата на подаване на жалбата пред административния съд, както и към датата, на която съдът е постановил решението си, делото е имало предмет и административният съд се е произнесъл ДОПУСТИМО по него. При допустимо първоинстанционно производство, решението е валидно и може да се обезсили от касационната инстанция само в два случая, предвидени в АПК – чл. 221, ал. 4 АПК - при оттегляне на оспорения акт от административния орган и при наличие на съгласие на останалите ответници или при оттегляне или отказ от оспорването (чл. 155 АПК), които в конкретния случай не са налице. По тези съображения, считам, че в конкретния случай не е налице фактическо и правно основание, което да доведе до приложението на чл. 221, ал. 3 АПК. Това, че наредбата е отменена от Общинския съвет в хода на касационното производство, повдига други въпроси, на които именно касационната инстанция следва да отговори, но така извършената отмяна не влияе върху допустимостта на обжалваното съдебно решение, защото законът (АПК) не предвижда такава хипотеза. Въпросите, които се поставят са следните:
- Може ли Общинският съвет да отменя подзаконов нормативен акт, който вече е предмет на съдебен контрол и то във фазата на касационно обжалване;
- Валиден ли е актът, с който се прави това;
- Жалбоподателят, респективно протестиращият прокурор има ли интерес да поддържа оспорването и при двата възможни отговора на първия въпрос.
Според мен на първия въпрос следва, категорично да се отговори отрицателно по следните съображения. Подзаконовият нормативен акт може да бъде отменен от органа, който го е издал или от съда, но в различни хипотези. Компетентността за това на органа, издал подзаконовия нормативен акт не е безгранична. Той може да отмени издадения (приетия, когато органът е колективен, както е в процесния случай) подзаконов нормативен акт до момента, в който актът не бъде оспорен пред съда. Когато съдът е сезиран с жалба срещу подзаконовия нормативен акт, единствено и само той (съдът) може да го отмени, ако го прецени като незаконосъобразен - чл. 193, ал. 1 АПК. В този случай, административният орган губи своята компетентност за отмяната на този оспорен акт и става страна по делото, която следва да доказва законосъобразността на акта, и която не може да се разпорежда с предмета на делото. След като оспореният подзаконов акт е вече предмет на съдебно производство, нито една от страните по него (та било то и такава, която има нормотворческа компетентност), не може САМОСТОЯТЕЛНО да се разпорежда с предмета на делото. Законодателят е предвидил специални процедури, чрез които се гарантират интересите на всички страни по делото, за разпореждане с предмета му, по волята на една от страните. Тези процедури, както се посочи по горе, касаят оттегляне или отказ от оспорването, или оттегляне на оспорения акт от ответника. В конкретния случай, не е налице нито оттегляне или отказ от оспорване, нито е налице оттегляне на оспорения акт, поради което считам, че не е налице основание да се приеме, че съдът е десезиран със спора. Обратното становище, застъпено от колегите ми в съдебния състав, че органът не губи никога компетентността си за отмяна на акта и може по всяко време, вкл. и по време на съдебното оспорване на подзаконовия нормативен акт да го отмени, на първо място няма опора в закона. От друга страна, означава да се признае на органа, който е и страна по делото, компетентност, аналогична с тази на съда по чл. 193 АПК, което е недопустимо с оглед конституционно закрепения принцип за разделение на властите и принципа, установен в чл. 119, ал. 1 от Конституцията на Република България. Липсата на законова възможност, органът издал/приел подзаконовия нормативен акт да може го отмени, когато актът вече е предмет на съдебно производство, е гаранция срещу произвол, каквато би била отмяната на вече оспорения нормативен акт с нов подзаконов нормативен акт със същото съдържание, приет от органа. Подобно процедиране би поставило ефективния съдебен контрол в подобни хипотези в зависимост единствено и само от волята на ответника, ако това поведение на органа продължи и при последващо оспорване на новия подзаконов нормативен акт и до невъзможност за съдебен контрол.
Отговорът на първия въпрос обуславя и отговора на втория. Органът няма компетентност да отменя подзаконов нормативен акт, който вече е предмет на съдебен контрол, тъй като с това правомощие разполага само и единствено компетентният сезиран съд.
Оспорващият / протестиращият има интерес от оспорването и когато органът в хода на съдебното производство отмени оспорения подзаконов нормативен акт, тъй като тази отмяна е нищожна и висящността на спора позволява тази нищожност да се релевира пред съда, който ще преценява законосъобразността на "отменения" подзаконов нормативен акт, както и заради това, че само при уважаване на оспорването, подзаконовият нормативен акт няма да поражда последици занапред, както и заради това, че в този случай за органа ще възникне задължението за служебно уреждане на неблагоприятните правните последици, възникнали от действието на отменения незаконосъобразен подзаконов акт - чл. 195 АПК.
По тези съображения не мога да се съглася с решението на мнозинството от съдебния състав. Считам, че съдът дължи произнасяне по съществото на спора.
Мотивирала особеното мнение:
Съдия:
/Искра Александрова/