Решение № 13353 от 10.11.2009 г. на ВАС по адм. д. № 10716/2009 г.

Решение № 13353 от 10.11.2009 г. на ВАС по адм. д. № 10716/2009 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) вр. чл. 28, ал. 2 от Закона за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси (ЗПРКИ). Образувано е по жалба на Постоянната комисия за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси при Общински съвет град Разград против решение от 24.06.2009 г., постановено по адм. дело № 70/2009 г. на Административен съд град Разград. Оплакванията в касационната жалба са за неправилност на решениетоq поради допуснати нарушения на материалния и процесуален закон - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Ответникът - Георги Димитров Георгиев от град Разград оспорва касационната жалба и представя писмено становище за неоснователност на същата и правилност на оспореното решение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното решение. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Производството пред АС Разград е образувано по искане, подадено от председателя на Постоянната комисия за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси (ПКПРКИ), при Общински съвет град Разград против общинския съветник Георги Димитров Георгиев, въз основа на писмен доклад № 5 от 18.05.2009 г. По делото е установено, че проверяваното лице Георги Димитров Георгиев е общински съветник с в Общински съвет -град Разград, с мандат 2007-2011. Георгиев е регистриран като ЕТ "Нерон - Георги Димитров" и развива частна охранителна дейност. На 12.03.2009 г. Георгиев е подал декларация, на основание чл. 12, т. 1 във връзка с чл. 5 от ЗПРКИ, както и декларация по чл. 12, т. 2 във вр. с чл. 14 от същата дата, в която в т. 1 е посочил, че развива дейност като едноличен търговец в областта на охраната. В приложение № 4 на декларацията са описани сключените договори за охрана със СОТ и физическа охрана. В т. 1 на приложение № 4 са посочени осем договора за охрана със СОТ, а в т. 2 - три временни договора за физическа охрана. На 5.02.2009 г. Център за неправителствени организации в Разград е подал сигнал до ПКПРКИ при ОбС Разград, за наличие на конфликт на интереси по отношение на общинския съветник Георгиев, който изпълнява услуги на Община Разград чрез фирмата си за охрана ЕТ "Нерон - Георги Димитров", председател е на СК "Нерон", който ползва безвъзмездно общински имот и притежава 80% от капитала на "Командос" ООД. Първоинстанционният съд е обсъдил представения договор от 1.09.2003 г., с който консорциум "Разград - еко" - град Разград е възложил на ЕТ "Нерон" охраната на обект "Изграждане на регионално депо за твърди битови отпадъци - I етап - град Разград" от изпълнението на който, за периода 21.12.2007 - 19.08.2008 г. община Разград е изплатила на ЕТ "Нерон" сумата от 14982, 82 лева за охрана на Регионално депо за битови отпадъци". Съгласно писмо изх. № 37-00-11-2/11.03.2009 г. кмета на община Разград е уведомил ПКПРКИ, че за охрана на депо за строителни отпадъци за 2008 г. на Георгиев е изплатена и сумата от 13 559, 58 лева. При тези доказателства комисията е изготвила доклад № 5, в който е приела, че Георгиев е нарушил разпоредбите на чл. 13, ал. 2 във вр. с чл. 12, т. 3 от ЗПРКИ, както и чл. 2 и чл. 14, ал. 1, т. 1 от закона, тъй като в месечен срок от деклариране на конфликта на интереси не е предприел мерки за отстраняването му. За конфликт на интереси комисията е приела, че той е възникнал по отношение на договорите за охрана, описани от Георгиев в декларацията му - за охрана на земи от горския фонд, за охрана на регионално депо за твърди битови отпадъци и за охрана на базата на "Паркстрой". АС е постановил оспореното решение, като е изложил мотиви за липса на конфликт на интереси по направеното искане, поради липса на доказателства, че в нарушение на вменените му със закона задължения Георгиев е участвал в постановяване на решения на ОбС, които касаят декларираните от него частни интереси. Поради това първоинстанционният съд е постановил липса на конфликт на интереси по искането на председателя на ПКПРКИ при ОбС Разград против общинския съветник Георги Димитров Георгиев. Касационната инстанция счита така постановеното решение за правилно, като изцяло възприема установените факти по делото от АС Разград, както и изложените от него мотиви по тълкуване и прилагане на ЗПРКИ. В касационната жалба се правят оплаквания, за допуснати от първоинстанционния съд съществени нарушения на съдопроизводствените правила, които са възникнали поради отказа да бъде конституиран като страна по делото подателя на сигнала, както и поради фактът, че като основна страна по делото е следвало да бъде конституиран прокурорът, а не Постоянната комисия за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси. Първото оплакване е неоснователно. С определение от 2.10.2009 г., постановено по адм. дело № 7822/2009 г. на Върховния административен съд, по идентичен спор, касационната инстанция се е произнесла в смисъл, че правата на лицата, които разполагат с данни, че лице, заемащо публична длъжност е нарушило разпоредба на този закон или с данни за нарушение на разпоредбите на чл. 21 или 22, са определени в чл. 24, ал. 1 и 2 и те се свеждат единствено до възможността те да подадат сигнал за това до органа по ал. 3. В закона, който е специален по своя характер, не е предвидена възможност тези лица да участват в производството, включително и като заинтересовани по смисъла на чл. 153, ал. 1 от АПК, независимо от това какъв е техният правен статут и свързаните с него цели и задачи. Поради това, подателя на сигнал, какъвто е Сдружение "Център на неправителствените организации" в Разград е извън кръга на лицата по чл. 27а, ал. 3 от ЗПРКИ и че за него липсва конкретен, пряк, личен интерес от изхода на делото. Освен разпоредбите на чл. 27а и на чл. 29 (отм.) от закона, следва да се имат предвид и разпоредбите на чл. 15, ал. 2 и чл. 109 от АПК, които дават право на всеки гражданин и организация, без да имат пряк и личен интерес, да подават сигнали, но това право се ограничава само със сезирането на компетентния административен орган, но не обосновава наличието на правен интерес тези лица и организации да оспорват постановените решения по подадения от тях сигнал. Разпоредбата на чл. 124, ал. 2 от АПК предвижда, че решението, постановено по подаден сигнал, не подлежи на обжалване. С оглед на това правилно АС Разград не е конституирал като заинтересована страна сдружението, подател на сигнала. Второто оплакване също е неоснователно и не намира законова опора. Страни по делото пред АС - Разград са били ПКПРКИ при ОбС град Разград, която е изготвила писмен доклад № 5/18.05.2009 г. и е сезирала с него компетентния съд, и лицето, против което са направени констатации в доклада за наличие на конфликт на интереси. Разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от АПК определя кои са страните в административното производство. В съдебно - административното производство съдът задължително следва да конституира оспорващия, органът, издал административния акт, както и всички заинтересовани лица - арг. от чл. 153, ал. 1 от АПК. Правомощията на прокурора, дадени в чл. 16 от АПК, той може да осъществи в процеса, като упражни правото си на участие като страна в него. Съдът обаче няма правомощие да замества органа, който е издал оспорения административен акт, с прокурора. Прокуратурата сама преценява дали е налице важен обществен или държавен интерес, който налага нейното участие в административното производство. В първоинстанционното производство, уредено в чл. 145 и сл. от АПК, участието на прокурора не е задължително, поради което съдът не разполага със законово правомощие да конституира като страна в процеса прокурора. В случая в административното производство пред АС участието на прокурора е задължително, съгласно чл. 27, ал. 3 от ЗПРКИ, като по делото е участвал прокурор от Окръжна прокуратура град Разград, който е осъществил визираните в чл. 15 и 16 от АПК правомощия на прокуратурата. Касаторът прави оплаквания за допуснати нарушения на материалния закон от първоинстанционния съд, изразяващи се в неправилно тълкуване и прилагане на ЗПРКИ, които касационната инстанция счита за неоснователни. Съгласно правилото на чл. 2, ал. 1 от ЗПРКИ конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо публична длъжност, има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. Следователно, за да възникне конфликт на интереси следва на първо място да е налице частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията или задълженията по служба на публичното лице. Разпоредбите на чл. 2, ал. 2 и 3 от ЗПРКИ дават легални дефиниции на понятията "частен интерес" и "облага", а именно частен интерес е всяка облага от материален или нематериален характер за лице, заемащо публична длъжност, или за свързани с него лица, включително всяко поето задължение, а облага е всеки доход в пари или в имущество, включително придобиване на дялове или акции, както и предоставяне, прехвърляне или отказ от права, получаване на привилегия или почести, получаване на стоки или услуги безплатно или на цени, по-ниски от пазарните, помощ, глас, подкрепа или влияние, предимство, получаване на или обещание за работа, дар, награда или обещание за избягване на загуба, отговорност, санкция или друго неблагоприятно събитие. От изложеното следва, че освен наличие на частен интерес по смисъла на чл. 2, ал. 2, за осъществяване на хипотезата на чл. 2, ал. 1 от закона трябва да е налице и облага по смисъла на чл. 2, ал. 3. Посочените обстоятелства следва да са установени по надлежния ред и с предвидените за това в закона доказателства. В този смисъл по отношение на общинския съветник Георги Димитров Георгиев следва да бъде установено наличие на частен интерес и съпътстваща го облага. Правилни са изводите на АС, че е необходимо частният интерес да е повлиял върху обективното и безпристрастно изпълнение на задълженията на общинския съветник. Обстоятелството, че Георгиев развива частна охранителна дейност и е получил възнаграждение за извършените услуги, не е достатъчно, за да се приеме, че е налице конфликт на интереси, а следва да има възможност частният интерес, породен от конкретната търговска дейност да повлияе върху обективното и безпристрастно изпълнение на задълженията на лицето, заемащо публична длъжност. В тази връзка правилно АС Разград е тълкувал разпоредбата на чл. 21 от ЗМСМА, определяща правомощията на ОбС, в които не са включени вземане на решения за сключване на договори за охрана, както и по делото не са представени доказателства за конкретно взети такива решения от ОбС град Разград. Обсъдена е и хипотезата, в която частният интерес на Георгиев би могъл да окаже влияние върху вземане на такова решение от ОбС, като е прието, че този общински съветник не е участвал при гласуването на бюджета на община Разград, именно поради деклариране на частен интерес. Обосновано АС се е позовал на разпоредбата на чл. 19, ал. 4 от ЗПРКИ, която предвижда, че "когато държавен орган, орган на местно самоуправление или друг орган обсъжда и решава въпрос, по който негов член е декларирал частен интерес, последният не участва в обсъждането и гласуването. В тези случай решенията се приемат с предвиденото мнозинство от членовете на органа, като се изключи лицето, за което е налице конфликт на интереси". При наличието на доказателства, че общинския съветник Георгиев не е участвал в осъждането и гласуването на бюджета на община Разград за 2008 г., като декларирал наличие на "частен интерес", е осъществена целта на закона, който е предвидил посочената разпоредба за осъществяване на възможност всяко заинтересовано лице да извърши проверка (предвид публичността на декларациите) дали при вземането на определено решение на съответния колективен орган лицето, декларирало наличие на частен интерес е спазило задължението си да не участва в гласуването на конкретното решение, свързано с негови частни интереси. Неоснователни са и доводите на касатора за необоснованост на решението, поради неправилно тълкуване и прилагане на разпоредбите на чл. 2 и чл. 14, ал. 1, т. 1 от ЗПРКИ, с оглед невъзприемане на констатираното от комисията нарушение по посочените текстове - тъй като в едномесечен срок от декларирането на частен интерес, Георгиев не е предприел мерки за отстраняване конфликта на интереси. Изложените от АС мотиви по тълкуването на цитираните разпоредби съответстват на законовите норми. Правилно е прието, че едномесечният срок за отстраняване на конфликта на интереси касае само наличието на несъвместимост по смисъла на чл. 5 от ЗПРКИ, който въвежда забрана за лице, заемащо публична длъжност, да заема друга длъжност или да извършва друга дейност, която съгласно Конституцията или специален закон е несъвместима с неговото положение. При условията на чл. 5 от закона лицето следва да отстрани възникналия конфликт в определения едномесечен срок. Наличието на конфликт на интереси по смисъла на чл. 2 от закона обаче има други законови последици - нарушението в този случай е свързано с предвидените в закона санкции. В конкретния случай общинския съветник Георгиев е декларирал в определения законов срок наличие на частен интерес, поради сключени договори за охрана, което правилно е квалифицирано от съда като обстоятелство по чл. 14, ал. 1, т. 3 от ЗПРКИ - договори с лица, които извършват дейност в области, свързани с вземаните от лицето, заемащо публична длъжност, решения в кръга на неговите правомощия или задължения по служба. В този случай отстраняването на конфликта на интереси се извършва по реда на чл. 19 от ЗПРКИ. При неспазване на посочената норма се прилагат глава осма и глава девета от закона. Предвид на изложеното, оспореното решение като обосновано, постановено при спазване разпоредбите на материалния закон и при липса на съществени нарушения на съдопроизводствените правила, следва да бъде оставено в сила. Разноски от ответника не са претендирани, поради което не следва да бъдат присъждани Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение.