Решение № 10275 от 12.07.2012 г. на ВАС по адм. д. № 16073/2011 г.

Решение № 10275 от 12.07.2012 г. на ВАС по адм. д. № 16073/2011 г., VI о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 145 и сл. АПК. Образувано е по жалба от Янка Георгиева Глушкова от гр. Смолян против мълчалив отказ на министъра на здравеопазването по искане вх. № 95-00-163/01.09.2011 г. за отпускане на финансови средства за лечение в чужбина. В жалбата се излага, че министърът е сезиран с посоченото искане за отпускане на финансови средства в размер на 17500 евро за лечение с кибернож в клиника в Мюнхен, Германия, като към искането са приложени необходимите документи - оценка на разходите и две епикризи. Жалбоподателката счита, че отказът за отпускане на средствата е незаконосъобразен и моли да бъде отменен. Жалбата се поддържа чрез пълномощник на жалбоподателката адв. Димитър Кисьов в писмена молба от 21.03.2012 г. Ответникът по жалбата - министърът на здравеопазването, не е изразил становище. Върховният административен съд, като взе предвид наведените в жалбата доводи и доказателствата по делото, приема следното: Административното производство е образувано по заявление вх. № 95-00-163/01.09.2011 г., подадено от Янка Георгиева Глушкова до председателя на Комисията за лечение в чужбина /КЛЧ/ при Министерство на здравеопазването, с което е поискала да й бъдат отпуснати необходимите финансови средства в размер на 17500 евро за провеждане на "кибернож" в "Еuropean Cyberknife Center Munich" в Германия. В заявлението е посочено, че след извършени на 02.08.2011 г. и 12.08.2011 г. хирургически операции /отстраняване на тумор/ на главата и последващо експертно становище на специалистите по неврохирургия при УМБАЛ "Н. Пирогов" - София е необходимо да се проведе допълнително лечение с "кибернож" за отстраняване на остатъците от тумора. Изложено е, че в България не се провежда такова лечение, което налага провеждане на лечението в друга държава. Посочено е също, че след направени проучвания в няколко клиники в Европа е получен отговор от клиниката "Еuropean Cyberknife Center Munich" в Германия, за провеждане на посоченото лечение срещу сумата от 17500 евро. Към заявлението са представени две етапни епикризи - от 09.08.2011 г. и от 29.08.2011 г., издадени от УМБАЛ "Н. Пирогов" - София, Клиника по неврохирургия, в първата от които е посочена окончателна диагноза "Ту /малигнен менингиом/ форамен магнум ет форамен югуларе декстра", а във втората - "Ту /малигнен менингиом/ краниоспиналис", като в същата е направена препоръка за последваща рехабилитация и консултация с оглед лечение с кибернож. Представена е също оферта за третиране с кибернож в "Еuropean Cyberknife Center Munich" /оценка на разходите/, в която е посочено, че сумата 17500 евро включва клиничен преглед, преценка на образното изследване /КТ, ЯРМ/, стереотактична КТ с контраст, компютърна доза - планиране, радиохирургия с кибернож, проследяване на пациента - преценка. Заявлението е разгледано на заседание на Комисията за лечение в чужбина на 01.09.2011 г., на което е взето решение, че е необходим протокол от пр. комисия /вероятно се има предвид профилна комисия/ по неврохирургия и по лъчелечение /национален консултант/. Въз основа на това решение е изпратено писмо от 21.09.2011 г. до проф. Кирил Романски, председател на профилната комисия по неврохирургия и до доц. Веселина Първанова - председател на комисията по лъчелечение за изготвяне на експертни становища във връзка със заявлението на Янка Глушкова. На заседание на КЛЧ на 07.10.2011 г. е взето решение да се изпратят напомнителни писма до проф. Романски и доц. Първанова за представяне на становища. Представен е протокол за лечение в чужбина от заседание на профилната комисия по лъчелечение, заведен с вх. № 95-00-163/11.10.11 г., в който е дадено заключение, че тъй като болната двукратно е провеждала гама нож лечение в клиника в Истанбул, е уместно след предстоящата операция за бъде насочена отново там за лечение, поради област с висок риск за облъчване и необходимост от наслагване на дозовото разпределение от предишните облъчвания. На 13.10.2011 г. на заседание на КЛЧ е взето решение, че лицето следва да представи в КЛЧ цялата налична медицинска документация, с която очевидно е запозната профилната комисия по лъчелечение, но отсъства от досието й в КЛЧ. Във връзка с това решение е изпратено уведомително писмо от 20.10.2011 г. до Янка Глушкова, че следва да представи на КЛЧ цялата налична медицинска документация. Получено е становище, заведено с вх. № 95-00-163/01.11.2011 г. от проф. Кирил Романски - председател на профилната комисия по неврохирургия, до председателя на КЛЧ, в което е посочено, че Янка Глушкова е оперирана и реоперирана по повод краниоспинален малигнен менингиом, провела е по данни от епикризата и лечение с гама нож. Посочено е също, че предвид хистологичната характеристика на процеса, локализацията в съседство с началните сегменти на каудалната група Ч. М. Н. и рисковете от прогресия независимо от радикалната хирургична интервенция, както и младата възраст на пациентката, не възразява да се проведе терапия с сyberknife /кибернож/. На 01.11.2011 г. на заседание на КЛЧ е взето решение, с което се дава по принцип съгласие за лечение с кибернож, като е посочено, че за определяне на размера на финансовите средства следва да се представят две оферти; мотив - становище от профилна комисия по неврохирургия от 01.11.11 г. До Янка Глушкова е изпратено писмо изх. № 95-00-163/15.12.2011 г. /без данни дали е връчено/, в което е посочено, че становището на профилната комисия по неврохирургия и на КЛЧ е, че са налице основания за изпращането й за лечение с кибернож в чужбина със средства от бюджета на МЗ; съгласно Правилата за дейност на КЛЧ е необходимо да бъдат представени и разгледани две оферти за лечение с кибернож от клиники в Европа. По делото са приложени копие от електронно писмо от сестрата на жалбоподателката /по данни от писмото/ до Пламка Нинковска, на електронен адрес в Министерство на здравеопазването, от дата 05.10.2011 г., с което са препратени оферти за лечение в чужбина с кибернож /освен тази от клиниката в Мюнхен, която е представена със заявлението/. Представени са епикриза от болничен престой от 23.11.2011 г. до 31.01.2012 г. в болница "Питие-Салпетриер" - Париж, както и епикриза изх. № 64/07.02.2012 г. от Клиника за интензивно лечение на нервни болести при МБАЛ "Свети Наум" - София. От правна страна, в чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето /ЗЗ/ е предвидено, че извън обхвата на задължителното здравно осигуряване на българските граждани се предоставят медицински услуги, които са свързани със заплащане на лечение за заболявания по ред, определен от министъра на здравеопазването. Съгласно чл. 74 от Правилника за прилагане на Закона за народното здраве /ППЗНЗ/, който е приложим нормативен акт съгласно § 38 ПЗР на Закона за здравето, български граждани, за лечението на които в страната няма достатъчно ефикасни средства, апаратура, методи за лечение и специалисти, може да се изпращат на лечение в чужбина със заповед на министъра на здравеопазването по предложение на Централната комисия за лечение в чужбина /ЦКЛЧ/, назначена от него, а съгласно чл. 75 ППЗНЗ предложение за лечение в чужбина до ЦКЛЧ правят профилни комисии, определени от министъра на здравеопазването. Със заповед № РД-15-100/21.01.2008 г., издадена от министъра на здравеопазването, са приети Правила на комисията за лечение в чужбина, които са действали към момента на подаване на заявлението от Янка Глушкова. В тази правила са регламентирани организацията и дейността на комисията за лечение в чужбина, както и реда на заплащане на лечение на заболявания от Министерството на здравеопазването на български граждани в чужбина, за които в България няма достатъчно ефикасни средства, апарати, методи за лечение и специалисти, регламентирана е също дейността на профилните комисии. На основание чл. 82, ал. 1, т. 8 и ал. 5 от Закона за здравето министърът на здравеопазването е приел Наредба № 12/22.12.2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето /обн., ДВ, бр. 182012 г./, в сила от 06.01.2012 г. Тази наредба не е била приета и съответно не е действала към датата на подаване на заявлението на Янка Глушкова, но съгласно § 7 ПЗР от същата, подадените към момента на влизане в сила на наредбата заявления до КЛЧ се считат за подадени по новия ред и производствата по тях се довършват по новия ред, като бъде съобразен етапът, до който е стигнало съответното производство, без да е необходимо да бъдат представени от заявителите всички документи по чл. 21 и да бъдат спазени изискванията за форма на същите. Предвид съдържанието на чл. 74 ППЗНЗ, възпроизведено по-горе, се налага извода, че компетентният орган, който се произнася по искането за изпращане на лечение в чужбина е министърът на здравеопазването, а КЛЧ има функциите на подпомагащ орган, който дава експертно заключение. Действително, в разпоредбата е посочено изрично, че министъра са произнася по предложение на комисията за изпращане на лечение в чужбина, което означава, че министърът се произнася със заповед в случаите на положително становище на комисията. Въпреки липсата на изрична регламентация на обратната хипотезата - за случаите, при които КЛЧ даде отрицателно становище, не може да се приеме, че компетентният орган да издаде отказ за изпращане на лечение е различен и по-конкретно, че компетентният орган да постанови отказа е Комисията за лечение в чужбина. Поради това че са касае за компетентност по един и същ въпрос - произнасяне по искане за изпращане на лечение в чужбина, не може по тълкувателен път да се стигне до извода, че компетентният орган да се произнесе по заявлението е различен в зависимост от резултата по заявлението. Комисията за лечение в чужбина, както и профилните комисия са помощни органи, които имат експертни функции в административното производството, образувано по заявлението за изпращане на лечение в чужбина. Актовете, които тези комисии издават имат подготвителен характер, те представляват предложения до други органи /становищата на профилните комисии са предложения до КЛЧ, а становищата на КЛЧ са предложения до министъра на здравеопазването/, поради което актовете на КЛЧ и на профилните комисии са част от процедурата по издаване на административния акт, с който се удовлетворява или се отказва да се уважи искането на лицето. Актът, с който завършва административното производство по искането за изпращане на лечение в чужбина е заповед на министъра на здравеопазването, с която той изпраща на лечение нуждаещото се лице, което е подало заявлението, съответно разрешава отпускането на средства за това лечение или отказва да го изпрати на такова лечение, съответно - да предостави средства за лечение. Министърът на здравеопазването е длъжен да се произнесе по подаденото заявление, независимо дали постановява заповед за изпращане на лечение или отказ за изпращане на лечение. Тази заповед представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК и подлежи на съдебен контрол. Непроизнасянето на министъра на здравеопазването в срок представлява мълчалив отказ по смисъла на чл. 58, ал. 1 АПК и подлежи на съдебен контрол по реда на чл. 145 и сл. АПК. В конкретния случай заявлението на Янка Глушкова е подадено на 01.09.2011 г. Доколкото липсва специална нормативна регламентация на срока, в който следва компетентният орган да се произнесе по подаденото заявление за лечение в чужбина, то относно срока за издаване на индивидуален административен акт в случая следва да се приемат за приложими разпоредбите на чл. 57, ал. 7 АПК, поради необходимостта от мнение на друг орган, както и на чл. 57, ал. 5 АПК, поради необходимостта да се съберат доказателства за съществени обстоятелства. Предвид това, при най-дългия възможен срок - този по ал. 5, който е един месец от започване на производството, компетентният административен орган - министърът на здравеопазването, е следвало да се произнесе до 01.10.2011 г. В този срок липсва произнасяне на министъра на здравеопазването, поради което е налице мълчалив отказ по смисъла на чл. 58, ал. 1 АПК, който съгласно чл. 149, ал. 2 АПК може да се обжалва в едномесечен срок от изтичане на срока, в който органът е следвало да се произнесе. Жалбата до съда против мълчаливия отказ на министъра на здравеопазването по заявление вх. № 95-00-163/01.09.2011 г. е подадена на 17.10.2011 г., поради което е подадена в срок, от легитимирано лице и при наличие на правен интерес, следователно е допустима. Жалбата против мълчаливия отказ е и основателна. От изложението на фактическата обстановка е видно, че подаденото заявление от Янка Глушкова за изпращане на лечение в чужбина е разгледано на заседания на Комисията за лечение в чужбина, поискани са и съответно са дадени становища на профилните комисии по неврохирургия и по лъчелечение, като това на комисията по неврохирургия е в подкрепа на искането за лечение с кибернож. Въз основа на тези становища, както и предвид представената медицинска документация, Комисията за лечение в чужбина е взела решение на заседанието си на 01.11.2011 г., че дава съгласие за лечение на Янка Глушкова с кибернож. На същото заседание е взето решение средствата за лечение да се отпуснат след представяне на две оферти за лечение в чужбина. В протокола от заседанието или в друг документ по преписката не е посочено поради какви причини не е взета предвид офертата за лечение с кибернож в "Еuropean Cyberknife Center Munich", която е представена още с подаване на заявлението от Янка Глушкова, както и защо не са взети предвид двете други оферти, които се сдържат в електронното писмо, изпратено на електронния адрес на Министерството на здравеопазването още на 05.10.2011 г. /от клиники в Цюрих и Лион/. Наред с това няма данни защо уведомлението до Янка Глушкова за необходимостта от представяне на две оферти за лечение с кибернож, съгласно решението на КЛЧ от 01.11.2011 г., е изпратено едва на 15.12.2011 г., при това без данни да е връчено. При тези обстоятелства, както и предвид безспорно установения факт, че лечение с кибернож не се е прилагало в България, мълчаливият отказ на министъра на здравеопазването се явява незаконосъобразен. Отказът е постановен в нарушение на материалния закон, тъй като са били налице предвидените предпоставки за изпращане на лечение в чужбина със средства от бюджета на Министерство на здравеопазването съгласно чл. 82, ал. 1, т. 8 ЗЗ. Предвид естеството на заболяването, бързото му развитие, за което са били налице данни в медицинската документация, както и приетата, включително от профилната комисия по неврохирургия и от Комисията за лечение в чужбина, необходимост от провеждане на лечение с кибернож, забавянето в произнасянето на административния орган, както и мълчаливия му отказ по същество противоречат и на целта на закона. По изложените съображения, оспорения пред съда мълчалив отказ следва да бъде отменен, а преписката върната на административния орган за ново произнасяне по заявление с вх. № 95-00-163/01.09.2011 г., подадено от Янка Георгиева Глушкова. Разноски по делото не са претендирани, поради което съдът не се произнася по дължимостта им. Водим от горното и на основание чл. 173, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение