Решение № 13044 от 13.10.2011 г. на ВАС по адм. д. № 14446/2010 г.

Решение № 13044 от 13.10.2011 г. на ВАС по адм. д. № 14446/2010 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Сашо Цветанов Цветков от гр. Монтана, ул. "Васил Левски" № 9, ап. 3, срещу решение от 8.10.2010 г., постановено по адм. д. № 451/2010 г. по описа на Административен съд - Монтана. В касационната жалба се поддържат оплаквания за неправилност на обжалваното решение като необосновано и постановено в нарушение на материалния закон - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3, предл. първо и трето АПК. Ответникът - Директорът на Областна дирекция на МВР (ОДМВР) - Монтана, не ангажира становище. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна с правен интерес от касационно обжалване. Като извърши служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на обжалваното решение с материалния закон, съдът намира същата за основателна. С оспореното решение състав на Административен съд - Монтана е отхвърлил жалбата на Сашо Цветанов Цветков против мълчалив отказ на директора на ОДМВР - Монтана, да се произнесе по негово искане за отмяна на наложена с влязла в сила заповед № з-1405/21.04.2008 г. принудителна административна мярка (ПАМ) по чл. 75, т. 5, във връзка с чл. 79, ал. 1 от Закона за българските документи за самоличност (редакция, ДВ, бр. 105 от 2006 г.; понастоящем Закон за българските лични документи (ЗБЛД). За да мотивира този правен резултат, съдът е приел, че не са отпаднали материалноправните предпоставки за наложеното ограничение, поради което мълчаливият отказ по неоснователното искане за отмяната му е законосъобразен. Решението е неправилно. Между страните няма спор, че по отношение жалбоподателя Цветков със заповед на директора на ОДМВР - Монтана е наложена ПАМ "Забрана за напускане на страната и издаване на паспорти и заместващи ги документи". Заповедта е влязла във формална законна сила. Следователно правото на касатора на свободно придвижване по чл. 35, ал. 1 от Конституцията и чл. 33, ал. 1 ЗБЛД е ограничено въз основа на индивидуален административен акт, издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма - Арг.: чл. 79, вр. с чл. 78, ал. 1 ЗБЛД. В рамките на настоящото производство е недопустимо да се обсъжда законосъобразността на този административен акт с оглед изискванията на общностното право и по-специално чл. 27 от Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и пребивават свободно на територията на държавите-членки. Обратната теза би довела до подмяна на предмета на съдебен контрол с осъществяване на косвена преценка за законосъобразност на влязъл в законна сила административен акт, както и до преквалифициране на приключени правоотношения, което е правен non sens. ПАМ са форма на изпълнителна дейност, чрез която се дава легален израз на държавната принуда, упражнявана в предвидените от закона случаи. По своята правна същност те са актове на държавно управление от категорията на индивидуалните административни актове и следва да бъдат подчинени на принципа на законност, както по отношение на издаването им, така и по отношение на изпълнението им. Спазването на изискванията за законност при издаване на акта е гаранция за законосъобразността на самата мярка. Принудителните мерки трябва да бъдат прилагани само в изрично и точно изброени в закон или указ случаи, компетентният орган не може да ги налага произволно; те трябва да са точно посочени в правната норма и да се прилагат по реда и начина, предвидени там; като издаването им трябва да е в съответствие с целта на закона, по който са предвидени (Арг.: чл. 22 и чл. 23 ЗАНН). Самите материалноправни норми, с които се предвиждат такива мерки, подлежат на стриктно и ограничително тълкуване, доколкото визираните в хипотезиса им предпоставки са с изключителен характер и прилагането им засяга директно и безусловно правната сфера на адресата. В този аспект е недопустимо прилагането на ПАМ на основание, което не е изрично уредено в закона, респ. при липса на всички нормативноустановени за това условия. На плоскостта на изложеното, по отношение касатора на основание чл. 75, т. 5 ЗБЛД е приложена преустановителна ПАМ, чиято цел е да осуети продължаването на започнало и продължаващо правонарушение. Преустановителните административни мерки се прилагат в случаите на неправомерни деяния, чието извършване е започнало, но не е било приключено в момента на вземане на мярката. Целта е да се пресече продължаването на конкретното закононарушение - в случая неизпълнение на публично държавно вземане от юридическо лице, чиито управител и законен представител е бил Цветков. Съгласно чл. 78а, ал. 1 ЗБЛД, органът, издал акта, от който произтича основанието за прилагане на ПАМ, изпраща този акт по служебен път на органа, който е компетентен да я приложи или отмени. С ал. 2 на чл. 78а ЗБЛД е предвидено, че ПАМ се прилага или отменя след получаването на акта по ал. 1. При тази законова рамка, адресатът на ограничителната мярка е поискал с нарочна молба от 2.07.2010 г. до публичния изпълнител при ТД на НАП - Монтана да направи искане за отмяна на наложената ПАМ поради отпадане на предпоставките на нейното налагане. Изложил е доводи, че е освободен като управител на търговското дружество - длъжник, чиято дейност е прекратена и същото е заличено от Търговския регистър на основание чл. 632, ал. 4 от Търговския закон. Молбата на Цветанов, ведно със становището на публичния изпълнител по чиято инициатива е приложена мярката е постъпило в ОДМВР - Монтана с вх. № 17023 от 13.07.2010 г. Сезиран с искането за отмяна на мярката и становище на иницииралия производството по налагането й орган, издателят е следвало да прецени релевантните към основателността на искането юридически факти. При всички случаи и във всеки един момент компетентеността на административния орган да преразгледа мярката при промяна на обстоятелствата съществува, като преценката подлежи на съдебна проверка по реда на АПК. При липсата на изрично произнасяне по молбата в срока по чл. 57, ал. 7, вр. с ал. 1 АПК, с жалба вх. № 20066/16.08.2010 г. Сашо Цветанов е оспорил мълчаливия отказ на директора на ОДМВР - Монтана да отмени наложената ПАМ поради отпадане на основанията за прилагането й. С решение № 2 от 31.03.2011 г. на Конституционния съд (КС) по к. д. № 2/2011 г. (обн. ДВ, бр. 32/2011 г.), разпоредбата на чл. 75, т. 6 ЗБЛД е обявена за противоконституционна. Според чл. 151, ал. 2 от Конституцията, законът, обявен за противоконституционен не се прилага от деня на влизане на решението на КС в сила. По аргумент от противното от ал. 3 на същия текст, частта от закона, която противоречи на Конституцията се обезсилва и загубва действието си, т. е. престава да действа занапред. На основание чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционния съд (ЗКС) решенията на този съд са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани, т. е. важат спрямо всички. При преценка на въздействието на решението спрямо правните последици, възникнали от държавни актове, правни сделки и други юридически факти, основани на противоконституционния закон през периода на неговото действие, следва да се има предвид, че влезлият в сила държавен акт (в случая индивидуален административен акт), запазва своето правно действие. Макар и издаден въз основа на такъв закон, актът остава в сила. Същевременно неговите правни последици произтичат от правна норма, обявена за противоконституционна, т. е. издаден е на отпаднало основание. Този новонастъпил юридически факт, по аргумент от чл. 142, ал. 2 АПК, следва да се отчете като правопрекратяващ досежно възможноста за в бъдеще адресатът да търпи ограничение, произтичащо от обезсилена законова норма. След влизане в сила на решението на Конституционния съд и доколкото ПАМ е наложена под прекратително условие (до отпадане на основанието), обезсилването на законовата норма съставлява основание за прекратяване на действието й, което може да бъде разпоредено единствено от органа, издател на заповедта за прилагането й. По изложените съображения съдът намира, че обжалваното съдебно решение е постановено в нарушение на материалния закон, поради което следва да бъде отменено като неправилно. От установените фактически обстоятелства и направения правен анализ следва извод, че оспореният мълчалив отказ е бил формиран в противоречие с материалноправните разпоредби и не съответства на целта на закона. Така констатираните пороци обуславят извод за незаконосъобразност на административния акт, който подлежи на отмяна на основание чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК, и т. к. въпросът е предоставен на преценката на административния орган - преписката следва да му се върне по реда на чл. 228, вр. с чл. 175, ал. 1 АПК за ново произнасяне. Водим от горното, на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2-ро, във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,