Решение № 4937 от 17.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1723/2018 г.

Решение № 4937 от 17.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1723/2018 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 83, ал. 8 от Закона за висшето образование (ЗВО). Образувано е по касационна жалба на Постоянната комисия по здравеопазване и спорт (ПКЗС/Комисията) при Националната агенция за оценяване и акредитация (НАОА), подадена чрез адв. Б. от САК, срещу решение № 7285/1.12.2017 г., постановено по адм. дело № 12728/2016 г. на Административен съд - София-град (АССГ), с което по жалба на [ЮЛ] – [населено място], са отменени нейни решения по Протокол № 31/18.10.2016 г. за програмна акредитация на професионално направление 7. 4. "Обществено здраве" в [ЮЛ] - [населено място], на основание обща оценка 7. 89, и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне. В касационната жалба са изложени съображения за неправилност на обжалвания съдебен акт, поради допуснати нарушения на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът възразява срещу решаващия извод на съда за незаконосъобразност на оспорения административен акт като твърди, че посредством съдебни експертизи не може да се контролира оценката на колективния орган по акредитационната процедура. Иска се отмяна на решението и постановяването на друго, с което жалбата против оспорения административен акт бъде отхвърлена като неоснователна. Претендират се разноски за двете съдебни инстанци. Ответната страна – [ЮЛ] – [населено място], чрез адв. Т., в писмен отговор оспорва касационната жалба и моли първоинстанционното решение да бъде оставено в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът намира същата за основателна, по следните съображения: С атакувания съдебен акт са отменени решения на ПКЗС при НАОА, обективирани в Протокол № 31 от заседание на Комисията, проведено на 18.10.2016 г., с които на основание обща оценка по критериите за оценяване - 7. 89, е дадена програмна акредитация на професионално направление 7. 4 "Обществено здраве" в [ЮЛ] – [населено място], за образователно-квалификационна степен (ОКС) "Бакалавър", специалност "Здравен мениджмънт" (редовна форма на обучение), за ОКС "Магистър", специалности: "Здравен мениджмънт" (редовна и задочна форма на обучение); "Фармацевтичен мениджмънт" (редовна форма на обучение); "Обществено здравеопазване (редовна форма на обучение); "Обществено здравеопазване и здравен мениджмънт" (редовна форма на обучение). С т. 2 е определен срокът на валидност на акредитацията – 5 (пет) години, съгласно чл. 79, ал. 4 ЗВО. Определен е капацитет на професионално направление 7. 4 "Обществено здраве" в [ЮЛ] – [населено място] за ОКС "бакалавър" – 100 студенти (редовна форма на обучение), за ОКС "магистър" – 200 студенти (редовна и задочна форма на обучение), или общо за професионалното направление – 300 студенти. С решението е формулирана и препоръка към висшето учебно заведение да се приведат в съответствие с изискванията за редовна форма на обучение учебните планове на специалностите "Обществено здравеопазване" и "Обществено здравеопазване и здравен мениджмънт", като е определен срок за изпълнение: месец декември 2016 г. С цел установяване на действителното съответствие на оценяваните показатели с нормативните изисквания, в хода на съдебното производство са назначени две съдебни експертизи (първоначална и допълнителна), изготвени от хабилитирани преподаватели в [ЮЛ]- [населено място], заключенията по които са кредитирани от съда като обективни и компетентно изготвени. За да отмени обжалвания административен акт (съвкупност от горепосочените решения), АССГ изцяло е възприел констатациите на вещите лица и дадените от тях оценки по изпълнението на критериалната система в трите сфери на дейност – "Образователна дейност", "Научно-изследователска дейност" и "Управление на образователния процес", вследствие на което е приел, че оценката относно спорната програмна акредитация би следвало да е по-висока от определената от ПКЗС, т. к. Университетът покрива изискуемите от закона предпоставки за това. Счел е, че определената от органа оценка 7. 89 не е в съответствие със законовите изисквания за даване на акредитация и не отговаря на действително представените показатели. Наред с това АССГ е констатирал липса на конкретизиран по съдържанието си критерий и методика за оценяване на заявителите, което е поставило жалбоподателя в неравнопоставено положение и е дало възможност за свободни, субективни интерпретации на доклада - самооценка, в нарушение на принципите на равенство, достъпност, публичност, прозрачност, последователност и предвидимост. С тези мотиви първоинстанционният съд е отменил оспорения административен акт и е върнал преписката на ПКЗС за произнасяне, съобразно мотивната част на съдебния акт. Решението е валидно и допустимо, но неправилно, поради неправилно приложение на материалния закон, което е пряко обусловено от допуснатите от съда съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Съгласно разпоредбата на чл. 168, ал. 1 АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства, да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК. Крайният си извод първоинстанционният съд е постановил, без да извърши анализ на доказателствения материал по спора, да установи релевантната фактическа обстановка, като формира изводите си от правна страна съобразно фактическите установявания въз основа на доказателствата. Съдът е обосновал заключение за незаконосъобразност на оспорените решения на ПКЗС приоритетно с констатациите на вещите лица по приетите съдебни експертизи, които не са обсъдени при условията на чл. 202 ГПК, вр. чл. 144 АПК, още повече, че изрично са били оспорени от процесуалния представител на ответника в о. з. В нарушение на цитираното процесуално правило съдът безкритично се е доверил на заключението на експертите и в мотивите на решението си го е преповторил. Следва да се сподели и възражението на касатора, че назначените по делото вещи лица не са извършили посещение на място и не са осъществили непосредствен контакт с оценяваната институция, каквото е изискването към членовете на Експертната група (ЕГ) съобразно Методическите насоки за работа на ЕГ по акредитационните процедури на НАОА, не са участвали в срещи и дискусии с различни представители на институцията, със студенти, с представители на потребителите на кадри и обществеността във връзка с получаването на доказателства и достатъчна и актуална информация, необходима за установяване на действителното състояние на учебното заведение, респ. за осъществяване на обективен сравнителен анализ с информацията от доклада - самооценка и неговите силни и слаби страни. Наред с това, от съществено значение по делото е, че поставените задачи към експертите са недопустими. Действително по силата на чл. 195, ал. 1 ГПК, вр. чл. 144 АПК съдът назначава съдебна експертиза, когато са необходими специални знания от различни сфери на науката, изкуството, занаятите и др., за да бъдат установени факти и изяснени въпроси от значение за разрешаването на спора по делото. В настоящия случай на експертизата са възложени задачи, свързани с проверка на експертно-оценъчната дейност на друг помощен орган - ЕГ по чл. 33, ал. 4, вр. ал. 2 и чл. 34 от Правилника за дейността на Националната агенция за оценяване и акредитация (ПДНАОА), чиято оценка не е обвързваща за произнасянето на ПКСЗ. С това са надхвърлени външните граници и рамки на допустимия съдебен контрол, свеждащ се до проверка на изискването за компетентност, форма, производство, и най-вече съответствие на административния акт с целта на закона. Предвид статута им на помощни органи, решението на административния орган не зависи и не е обусловено от оценката, дадена в докладите на ЕГ. Постоянната комисия прави самостоятелна оценка на изпълнението на обявените критерии. При вземане на окончателното решение органът е длъжен да спази утвърдената процедура за акредитация, в т. ч. и по системата на оценяване, но по въпроса за величината на тези оценки административният орган действа при условията на оперативна самостоятелност и може да възприеме (както е в случая) или да се отклони от оценките, дадени от помощния орган, което не противоречи на материалноправните норми. Основателни са доводите в касационната жалба за постановяване на съдебния акт при неправилно тълкуване и приложение на материалния закон, т. к. решението на ПКЗС е взето при упражняване на предоставените му от закона правомощия, в рамките на притежаваната оперативна самостоятелност и съдът не може да подлага на контрол целесъобразността на акта. Последният е резултат на разнообразно и гъвкаво съобразяване с всеки отделен случай, при което ПКЗС се ръководи от националните цели за развитието и повишаването на качеството на висшето образование, развитието на науката, културата и иновационната дейност. Несъответна на данните по делото е и констатацията на съда за липса на конкретизиран по съдържанието си критерий и методика за оценяване на заявителите, респ. за нарушение на принципите на равенство, достъпност, публичност, последователност и предвидимост. Съгласно чл. 85, ал. 1 ЗВО НАОА е оправомощена да утвърждава критерии за оценяване и акредитация в съответствие с този закон и държавните изисквания. Този принцип е залегнал и в чл. 4, т. 1 ПДНАОА. При тази нормативна регламентация и в съответствие с изискването на чл. 23, ал. 2 ПДНАОА на интернет страницата на агенцията[ел. адрес] са публикувани действащите към датата на постановените от ПКЗС решения: Критериална система за програмна акредитация на професионални направления и специалности от регулираните професии, (която ще бъде коментирана по-нататък); Процедури за програмна акредитация на професионални направления и специалности от регулираните професии, съдържаща подробна информация относно отделните етапи, действията на заявителя и изпълнителя, както и документацията по изпълнението им; Методически насоки за изготвяне на доклада - самооценка, съдържащи подробни указания относно същността, предназначението, обхвата, структурата и изискванията към неговото съдържание; Методически насоки за работата на ЕГ по акредитационни процедури на НАОА, които указват функциите правата и задълженията на членовете на ЕГ, както и механизма за извършване на тяхната дейност – от посещението им в институцията - заявител до изготвянето на доклад за извършената проверка по съответната процедура. От тях е видно, че цялостната дейност на НАОА се изгражда и провежда при съблюдаване на принципите на предварително формулиране, яснота, публичност и достъпност на изискванията към кандидатите за получаване на акредитация, прозрачност на процедурите, непосредствено предкредитационно наблюдение и контрол от страна на агенцията по спазване на дадените препоръки. В тази връзка изводът на АССГ досежно неясното съдържание на критериите за оценяване е направен въз основа на приложената на стр. 204 от делото Критериална система на НАОА, която обаче към датата на подаване на заявлението за осъществяване на процедура за програмна акредитация (30.01.2015 г.) не е била действаща. Същата е приета с решение на Акредитационния съвет на 20.10.2016 г. Към датата на искането на [ЮЛ] - [населено място], действаща е била, и съответно докладът-самооценка е изготвен на база отменените Критерии за програмна акредитация, приета с решение на Акредитационния съвет от 10.11.2011 г, в сила от 01.12.2011 г., която е достъпна и понастоящем в сайта на НАОА [ел. адрес] В съдържанието й ясно и конкретно са посочени показателите за оценяване на програмата акредитация за ОКС "Бакалавър" и "Магистър", а именно четири сфери на дейност (образователна и научноизследователска, управление на образователния процес и конкурентоспособност на обучението в професионалното направление). Посочени са критериите за оценяване, както и разяснения във връзка с тяхното съдържание и характеристики, измерители и информационни източници за прилагането им, както и цифрово изражение на измерения резултат (брой точки). Докладът - самооценка, представен от [ЮЛ] - [населено място] е съобразен с изискванията на НАОА относно обхвата, структурата и неговото съдържание, поради което не би могло да се приеме, че са нарушени посочените от съда принципи на прозрачност, публичност, последователност и предвидимост. Макар и първоинстанционният съд да не е изложил мотиви в тази насока, следва да се посочи, процесната процедура е такава по чл. 81, ал. 1, т. 2, б. "б" ЗВО, поради което ПКЗС при НАОА е оправомощена да разгледа и да се произнесе по подаденото от [ЮЛ] - [населено място] заявление, респ. проверяваният административен акт е издаден от компетентен орган. Решението е съответно на предвидената от закона форма, съгласно чл. 83, ал. 3 ЗВО, като съдържа срок на акредитацията, капацитет на професионалното направление или специалността от регулираните професии, както и препоръки и срок за изпълнението им. Настоящият съдебен състав приема, че административният орган е изложил достатъчно релевантни мотиви, основани на установените след проверка факти на ЕГ и е съобразил оценката си с приетите критерии според нормативно установените правила на НАОА, като същите са правилно приложени в административното производство. Всеки отделен критерий е обяснен, както по същество и съдържание, така и по отношение на неговите измерителни показатели. Дадените оценки по всеки един от критериите в процесното решение са достатъчно мотивирани. Административният орган е посочил какви параметри и показатели следва да бъдат достигнати, за да бъде дадена по-висока оценка. Следователно спазено е изискването на чл. 83, ал. 1 ЗВО и т. 7 от Постановление № 4 от 22.09.1976 г. на Пленума на ВС, в която се посочва, че задължението за мотивиране съществува за административния орган и тогава, когато е овластен да реши въпроса по свободна преценка. В тези случаи правата на административния орган са ограничени в рамките на оперативната му самостоятелност и с оглед на целите, за които същата му е предоставена. Въпрос на законосъобразност е дали административният орган не е нарушил тези рамки и дали не е упражнил превратно правото си на свободна преценка, каквито данни по делото не се установяват. Спазена е и процедурата, разписана в Глава десета "Акредитация на висшите училища" от ЗВО, Раздел І и ІІ от Глава трета "Организация на процедурите на акредитация и оценяване на проекти" от ПДНАОА, както и методическите документи на НАОА. Не се констатират нарушения на условията и реда за гласуване на програмната акредитация на [ЮЛ] - [населено място]: решението е взето при необходимия кворум след гласуване съобразно оценките по критериите, в съответствие с чл. 79, ал. 1 ЗВО. По изложените съображения съдът намира, че обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено, като вместо него бъде постановено друго, с което жалбата против оспорения административен акт бъде отхвърлена като неоснователна. С оглед изхода на спора в касационната му фаза и предвид своевременно заявеното искане за присъждане на разноски за двете съдебни инстанции, на основание чл. 143, ал. 4 АПК, в полза на НАОА, в която структура се числи издателят на оспорения административен акт, следва да бъде присъдена сумата от 800 лв., съгласно представените списъци на разноските по чл. 80 ГПК, представляващи адвокатско възнаграждение за процесуално представителство на адв. Б. пред АССГ и ВАС. Що се отнася до разноските от 200 лв. – платен от бюджета на НАОА депозит за назначената допълнителна съдебна експертиза, тази сума не следва да се присъжда на органа, т. к. не е претендирана (виж списъка, приложен на л. 273 от първоинстанционното дело). Съгласно мотивите към т. 2 от Тълкувателно решение № 6 от 6.11.2013 г. на ВКС по т. д. № 6/2012 г., ОСГТК, списъкът на разноските съдържа изброяване на всички разходи, които страната е направила и които счита, че следва да й бъдат присъдени. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2-о, вр. чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение