Решение № 2113 от 4.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11992/2024 г.

Производството е по реда на чл. 216, ал. 1 от Закона за обществените поръчки /ЗОП/, във връзка с чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на Камарата на архитектите в България /КАБ/, със седалище в гр. София, [улица], представлявана от председателя на управителния съвет В. М., подадена чрез процесуалния представител юрисконсулт Е. Ушакова, срещу решение 1244/21.11.2024 г. на Комисията за защита на конкуренцията /КЗК, Комисията/ по преписка КЗК-895/2024 г. Релевирани са доводи, че атакуваното решение на Комисията е неправилно, като необосновано и постановено в противоречие с приложимия материален закон - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По развитите от процесуалния представител на касатора, в жалбата и в открито съдебно заседание, подробни съображения, се претендира отмяната на атакувания акт и постановяване на ново решение по съществото на спора пред КЗК, с което да бъде прогласено за нищожно, а в отношение на евентуалност - отменено като незаконосъобразно, решение F567287/11.09.2024 г. на заместник кмета при Община Пловдив, упълномощен при условията на чл. 7, ал. 1 ЗОП за откриване на "открита" по вид процедура за възлагане на обществена поръчка, с предмет "Инженеринг /проектиране, авторски надзор и СМР/ за изпълнение на обект: Изграждане на нова сграда на МГ "Академик Кирил Попов" - гр. Пловдив, в УПИ V-541.20, кв. 2 по плана на "ИИЗ" - Ш част, гр. Пловдив, ПИ 56784.541.20 по КККР на гр. Пловдив", по програма "Изграждане, пристрояване, надстрояване и реконструкция на детски ясли, детски градини и училища 2024-2027, Модул 2 "Държавни и общински училища - изграждане на нови сгради за училища, финансирана от МОН". Претендира се присъждане на разноски за настоящото производство. Ответникът - заместник кмет на Община Пловдив, чрез процесуалния си представител юрисконсулт М. Кулева в писмен отговор и отделно писмено становище твърди неоснователност на касационната жалба и прави искане за оставяне в сила на акта на КЗК, ведно с присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът от Върховна касационна прокуратура, взел участие в производството, дава мотивирано заключение за основателност на жалбата. Върховният административен съд, в настоящия състав на четвърто отделение приема, че касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 216, ал. 1 ЗОП, поради което е допустима, а разгледана по същество - неоснователна, по следните съображения: Видно от приобщените по делото документи, решение F567287/11.09.2024 г. е издадено от заместник кмет при Община Пловдив, въз основа упълномощаването му при условията на чл. 7, ал. 1 ЗОП, съгласно заповед 24ОА-749/02.04.2024 г. на кмета на община Пловдив, изменена с последваща заповед 24ОА-1776/1/16.07.2024 г. /в частта й относно първоначално указаната от кмета на Община Плавдив, прогнозна стойност на поръчката и техническата спецификация, утвърдена като част от документацията за провеждането й/, за откриване на "открита" по вид процедура за възлагане на обществена поръчка, с предмет "Инженеринг /проектиране, авторски надзор и СМР/ за изпълнение на обект: Изграждане на нова сграда на МГ "Академик Кирил Попов" - гр. Пловдив, в УПИ V-541.20, кв. 2 по плана на "ИИЗ" - Ш част, гр. Пловдив, ПИ 56784.541.20 по КККР на гр. Пловдив" по програма "Изграждане, пристрояване, надстрояване и реконструкция на детски ясли, детски градини и училища 2024-2027, Модул 2 "Държавни и общински училища - изграждане на нови сгради за училища", финансирана от МОН", и са одобрени обявлението и документацията за участие. Изключително подробно КЗК е изяснила релевантните за спора обстоятелства, законосъобразно приемайки за неоснователни всички оплаквания на жалбоподателя, релевирани с жалбата, подадена пред КЗК в срока по чл. 197 ЗОП от КАБ, като легитимирано лице по смисъла на чл. 198, ал 2 ЗОП. В тази връзка следва да се подчертае, че предмет на касационния контрол е правилността на обжалваното решение по доводите, разгледани в производството по преразглеждане. Съгласно чл. 207 ЗОП, Комисията извършва проучване и се произнася само относно обстоятелствата, посочени в жалбата, подадена в законоустановения срок /в случая - в жалба вх. ВХР-1919/07.10.2024 г./, а разпоредбата на чл. 220 АПК, приложима на основание чл. 216, ал. 7 от сега действащия ЗОП, налага Върховният административен съд да преценява прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени в първоинстанционното производство. Анализът на тези законови правила налага извода, че нито в производството пред КЗК, нито в настоящото производство се дължи обсъждане на доводите на касационния жалбоподател, обективирани в молба вх. КЗК-895/20.11.2024 г., внесена едва в хода на производството пред КЗК, с твърдения за нищожността на постановения от възложителя акт за откриване на процедурата, обосновани с липсата на овластяване за издаването му. Независимо от това, за пълнота следва да се отбележи, че съдържанието на заповедите, издадени от кмета на община Пловдив при условията на чл. 7, ал. 1 ЗОП / 24ОА-749/02.04.2024 г. и 24ОА-1776/1/16.07.2024 г./, изключват възможността да бъдат приети за основателни оплакванията на касатора за липсата на правомощия на упълномощения заместник кмет на община Пловдив да издаде атакувания пред КЗК акт. С оглед изричната забрана на чл. 220 АПК за нови фактически установявания в касационното производство и изрично очертания по-горе предмет на производството пред КЗК, респективно - на това в настоящата инстанция, неотносими към спора са твърдения на касатора, релевирани за първи път в съдебното производство, а оттам - и документите, представени с касационната жалба на КАБ за установяването им. Отделно стои въпросът, че извод за основателността на направените във връзка с тях оплаквания, не се налага от депозираните в касационното производство доказателства, сочещи на поискано от Община Пловдив външно финансиране за изпълнението на обекта на поръчката съгласно подадено проектно предложение, в размер, идентичен с отразения в утвърдените с решението за при откриване на процедурата документи. Във връзка с допустимите касационни доводи, поддържани с жалбата на КАБ пред съда, по съществото си възпроизвеждащи по-голямата част от оплакванията, обективирани в първоначалната й жалба, преформулирани като твърдения за наличието на касационни основания за отмяна на решението на Комисията, настоящият състав възприема изложените от КЗК подробни и правилни съображения, към които препраща с оглед възможността за това по чл. 221, ал. 2, предложение последно АПК, приложим съгласно препращащата норма на чл. 216, ал. 7 ЗОП. В синтезиран вид, по тези оплаквания съдът приема следното: С оглед установеното от фактическа страна и приложимата правна уредба, законосъобразно Комисията приема, че не е налице нормативноустановена пречка за включването в предмета на процесната процедура на прединвестиционно проектно проучване за комплекса, по-конкретно - на възлаганото в случая, обемно-пространствено проучване/решение за целия комплекс, предхождащо останалото проектиране и изпълнение на строителството. Правилно е отбелязано, че както чл. 138 ЗУТ, така и цитираните от оспорващия части от Наредба 4/2001 г. за съдържанието и обхвата на инвестиционните проекти, противно на твърденията на КАБ, не налагат извод за незаконосъобразността на т. 5.1. от Техническата спецификация на поръчката или за неправилно планиране на последната, доколкото в рамките на оперативната самостоятелност на възложителя е преценката да възложи ли обемно-устройствено проучване, преследвайки някоя от посочените от законодателя цели - в т.ч. и визираното в случая, определяне на разположението на обектите, конкретизиране на заданието за изработване на инвестиционен проект и събиране на необходимите за изготвянето му информация и документи. Обосновано КЗК приема, че след като в утвърдената техническа спецификация са посочени общия брой корпуси и предназначението на бъдещите сгради, то възложеното прединвестиционно проектиране е насочено към конкретното им разполагане на терена и приобщеността им към градската среда. В този смисъл, законосъобразно е прието, че приложимото право не налага непременно възлагането на прединвестиционно обемно-устройствено проучване, но и не препятства осъществяването му в рамките на процедурата, по която се възлага същинското проектиране. Още повече при наличието на подробна техническа спецификация, ясно дефинираща параметрите на възлаганото проектиране и строителство, при която включеното в обхвата на поръчката обемно-пространствено решение за комплекса, в съответствие с чл. 138 ЗУТ цели определяне на разположението на обектите при спазване на параметрите на застрояване съгласно действащия ПУП и издадената виза за проучване и проектиране. Обосновано е прието, че не се установява и твърдяния от касатора порок в предмета на поръчката, свързан с възлагането на проектиране "на етапи", предвид разработването на идеен и технически проект само за етап 1 от целия комплекс - корпуси 1, 2 и 3. Правилно е съобразено, че според техническата спецификация, инвестиционното намерение обхваща предпроектно проучване за целия комплекс, разположен в поземления имот, в т.ч. ситуационно решение за параметрите на застрояване, обективирани във визата за проектиране и разработването на идеен и технически проект за етап 1 - корпуси 1, 2 и 3, като обособени подобекти в бъдещия комплекс със самостоятелно функционално предназначение, заедно с тяхното строителство, съответно - упражняването на авторски надзор по време на строителството на този първи етап. Визираните от оспорващия чл. 152, ал. ЗУТ, чл. 130 и чл. 131 от Наредба 4/2001 г. не налагат извод за незаконосъобразността на така възлаганото проектиране, още по-малко - да е налице забрана за изпълнението му. Между страните липсва спор, че в предмета на поръчката са включени три основни дейности - прединвестиционно-проектно проучване, състоящо се в обемно-пространствено решение за целия комплекс, разработването на идеен проект за етап 1 /корпуси 1, 2 и 3 съответно "Учебен блок", "Администрация, сектор "Здравеопазване", "Библиотечно-информационен център" и "сектор "Спорт"/, и технически проект за този етап строителство; авторски надзор при изпълнението на СМР за етап 1 по реализацията на строеж: "Изграждане на нова сграда на МГ "Академик Кирил Попов" - гр. Пловдив, в УПИ V - 541. 20, кв. 2 по плана на "ИИЗ"-Ш част, гр. Пловдив, ПИ 56784.541.20 по КККР на гр. Пловдив" и накрая - строителство/изпълнение на СМР за етап 1 /корпуси 1, 2 и 3/. Предвид така установеното, правилно са счетени за неоснователни оплакванията на касатора за незаконосъобразността и на т. 5.2. от техническата спецификация, съгласно която идейният проект за етап 1 - корпуси 1, 2 и 3 и прилежащи дворни площи следва да бъде разработен в две фази: етап 1 от идейния проект - за сградите на корпуси 1, 2 и 3 и етап 2 - дворните пространства на математическа гимназия, при определения в таблица 1 по т. 6.2. от техническата спецификация, обхват на проектиране за етап 1, а именно - корпус 1 - Учебен блок - 7 648кв.м; корпус 2 - Администрация, сектор Здравеопазване, Библиотечно-информационен център - 1 878кв. м. и корпус 3 - сектор Спорт - 1 291кв.м, и съответно - прилежащите открити дворни площи от 4 536кв.м, от общо определената за целия комплекс открита площ от 11 899кв.м. Правилно КЗК констатира, че не са налице и твърдените от касатора противоречия в обхвата на поръчката, предвид ясно дефинирания й предмет и липсата на въведени от възложителя условия в нарушение на принципите по чл. 2, ал. 1 ЗОП. Нееднократно в практиката си ВАС е застъпвал схващането за липсата на правно основание да се приеме, че обединяването на проектиране с изпълнение на строителство, съставлява недопустимо ограничение на лицата, заинтересовани от участие в процедура по възлагане на обществена поръчка /в този смисъл са например решения на ВАС, четвърто отделение по адм. дела 12024/2019 г. и 10175/2024 г./, още повече, че чл. 3, ал. 1, т. 1 ЗОП изрично урежда, като обект на обществена поръчка за строителство, инженеринга, включващ проектиране и строителство. В аналогичен смисъл са и разрешенията в горепосочената съдебна практика, във връзка с твърдения за неразделяне на поръчка на обособени позиции в нарушение на чл. 21, ал. 17, във връзка с чл. 2 и чл. 46, ал. 1, изр. второ ЗОП в случаи, сходни с процесния. Следва да се има предвид, че първата от визираните законови разпоредби забранява включването на доставки и услуги, които не са необходими за строителството при определяне на стойността за изпълнение на договора. Тази забрана обаче не е нарушена в случая на открита процедура с предмет инженеринг, обоснован от възложителя в рамките на оперативната му самостоятелност, със специфичните му потребности и постигането на своевременно и качествено изпълнение, при съобразяване с принципите по чл. 2, ал. 1 и ограниченията по чл. 2, ал. 2 ЗОП. На свой ред чл. 46, ал. 1, изр. първо ЗОП изрично сочи, че при преценка на възможността за разделяне на обществената поръчка на обособени позиции възложителят може да реши, че това разделяне е нецелесъобразно, стига в решението за откриване на процедурата да изложи причините за това, а чл. 196, ал. 2, т. 2 ЗОП - изключва обжалването на частта от решение за откриване на обществена поръчка, обективираща мотивите на възложителя за невъзможността да раздели предмета на поръчката на обособени позиции. Процесното решение за откриване на процедурата съдържа причините за неразделяне на предмета на поръчката на отделни обособени позиции, конкретно обосновани с идеята за цялостна организация на работния процес и неговото качествено изпълнение, а оттам - с необходимостта всички дейности по проектиране, изпълнение на строителството и упражняване на авторски надзор, които са взаимосвързани, да бъдат осъществявани от един изпълнител за да се елимира прехвърлянето на отговорности между проектант и строител. Възложителят е изложил ясни мотиви в подкрепа на преценката си за неразделяне на поръчката на обособени позиции с цел изпълнение на обекта при концентриране на отговорности, съкратени срокове и икономии в окончателната стойност за изпълнение на проекта, поради което КЗК законосъобразно приема, че не е налице твърдяното от оспорващия нарушение. На последно място, правилно са приети за неоснователни и всички останали, поддържани в касационното производство оплаквания на оспорващия, в т.ч. свързаните със заложените спрямо бъдещите участници, критерии за подбор, изискването за представяне на прогнозен линеен график и утвърдената методика за оценка. В тази връзка обосновано е прието, че противно на твърденията в жалбата, възложителят не е допуснал несъответствие в критериите за възлагане в обявлението и документацията на поръчката. Нормите на чл. 63, ал. 1 ЗОП и чл. 59 ЗОП овластяват възложителите да определят критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, въз основа на които да установят, че участниците разполагат с необходимите човешки и технически ресурси, както и с опит за изпълнение на поръчката при спазване на подходящ стандарт за качество. Законодателят поставя в оперативната самостоятелност на възложителите възможността да заложат изисквания към участниците, които да гарантират изпълнението по предмета на обществената поръчка и постигането на целта и потребностите, налагащи откриване на процедурата, с единственото условие критериите да са съобразени с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката. За да прецени, че това изискване е спазено КЗК е направила детайлна съпоставка на оспорваните от КАБ критерии за подбор с предмета и обема на поръчката съобразно одобрената документация, а изложените в тази връзка изключително подробни мотиви на органа по преразглеждането, изцяло възприети от настоящият състав, е ненужно да бъдат излагани повторно в съдебното решение. Не намират основание и твърденията на КАБ, че при липсата на утвърден проект за строежа е невъзможно изготвянето на изисквания от участниците прогнозен линеен график. Според т. 2.2.1. 2 от документацията, този график цели да онагледи предложената от всеки участник Програма за организация и изпълнение на поръчката, като прецизира включените в нея дейности, тяхната последователност, продължителност и разпределение във времето, за всеки етап от договора и обекта. Правилно КЗК отчита предоставената на участниците свобода при изготвянето му, според конкретното им виждане за организацията и изпълнението на поръчката, както и че графикът дава възможност на възложителя да прецени способността им да реализират възлаганите дейности в оферираните срокове. Установеното от фактическа страна налага извода, че в случая, както правилно приема и КЗК, възложителят е посочил относителната тежест на всички показатели за определяне на оценките на участниците. Видно от обявлението и утвърдената документация, поръчката се възлага въз основа на "икономически най-изгодната оферта", по следните показатели: срок за проектиране, срок за изпълнение на строителството, техническо предложение за изпълнение на предмета на поръчката и ценово предложение, с конкретно посочена за всеки от тях относителна тежест в крайното оценяване, съгласно изискванията на чл. 70, ал. 6 ЗОП. Според утвърдената методика за оценка, по показателя "Срок за проектиране" се поставят максимален брой точки 100, при относителна тежест в комплексната оценка - 5%, за "Срок за изпълнение на строителството" - максимум 100 точки при относителна тежест в комплексната оценка 10%, за "Техническо предложение за изпълнение на предмета на поръчката" - максимум 35 точки и за "Ценово предложение" - максимум 100 точки при относителна тежест в комплексната оценка - 50%. В тази връзка още веднъж следва да се отбележи, че съдът възприема и препраща към изложените от КЗК подробни доводи за неоснователността на оплакванията на касатора за незаконосъобразността на методиката за оценка, в т.ч. и относно въведените от възложителя, надграждащи обстоятелства, обосноваващи определянето на броя точки по визираната в методиката скала, съответно от 5 /за предложенията, отговарящи на всички минимални изисквания на възложителя/, през 10 точки и 25 точки, до максималните 35 точки, по качествения показател "Техническо предложение...." /за предложения, относно които са налице съответно един, два или три надграждащи елемента по утвърдената с документацията скала/, по който се оценяват подадените от участниците технически предложения за изпълнение на поръчката. Независимо, че оценката по този показател отчита качествените и екологични характеристики на техническите предложения, правилно КЗК приема, че утвърдената скала ясно дефинира условията, на които трябва да отговарят предложенията за да получат съответния брой точки по този показател, а оттам - че не е налице твърдяното нарушение при въвеждането му. Обоснована е и преценката на органа по преразглеждането, че всеки от надграждащите елементи е пряко свързан с предмета на поръчката, предпоставен от конкретно възлаганите дейности и относим към постигането на качествени крайни резултати, както и че разписаните от възложителя правила осигуряват на участниците ясна и подробна информация за начина на оценяване по този показател, в съответствие с чл. 70, ал. 2, т. 3, ал. 5 и ал. 7 ЗОП, а на възложителя - възможност да прецени, чрез техническото предложение и оценяването на надграждащите обстоятелства, включващи мерки за опазване на околната среда и осигуряване на качеството, нивото на предложеното в офертите им изпълнение в съответствие с предмета на поръчката и утвърдената техническа спецификация. Правилно е съобразено ясното посочване на минималните изисквания на възложителя към техническите предложения, съответно - на надграждащите обстоятелства, с дефинирана скала за оценяването им, даваща подробна информация при наличие на кои надграждащи компоненти с ясно определен обхват, офертата ще получи съответния брой точки. При тези данни, обосновано КЗК приема, че методиката за оценка осигурява на участниците достатъчна информация за начина на определяне на оценките по отделните показатели, позволяващ обективното съпоставяне на офертите и нивото на изпълнение по всяка от тях, както и че отделните стъпки дефинират ясно правилата за определяне на съответния брой точки и не са налице предпоставки за различното им тълкуване от участниците и оценителната комисия. Наред с горното, в съответствие с данните от документацията, утвърдена с процесното решение, правилно КЗК приема условията, залегнали в образците на техническо и ценово предложение, като относими единствено към ясно определения с техническата спецификация, предмет на поръчката. Най-общо, допустимите за разглеждане в настоящото производство доводи в касационната жалба, аналогични с тези, релевирани пред КЗК, от която са обосновано и правилно обсъдени и отхвърлени, без понастоящем да са подкрепени от нови доказателства или допълнителни съображения, като неоснователни следва да бъдат отхвърлени. Предвид изложеното, изводът на КЗК, че възложителят е установил валидността и законосъобразността на акта за откриване на процедурата е правилен, поради което и решението й като правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора, неоснователна е претенцията на касационния жалбоподател за присъждане на разноски и основателна - тази, заявена от процесуалния представител на ответника - възложител в процедурата. Поради това, на Община Пловдив следва да бъде присъдена сумата от 200лв, представляваща определен от съда размер на юрисконсултско възнаграждение по това дело. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, приложим на основание чл. 216, ал. 7 ЗОП, Върховният административен съд, четвърто отделение