Решение № 102 от 6.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6992/2013 г.

от 18.01.2008 г. до директора на РИОСВ - Варна до жалбоподателите, същите са били уведомени от необходимостта от извършване на екологична оценка и оценка за съвместимост. С писмо изх. № 26-00-241 (б) от 28.012008 г. директора на РИОСВ - Варна е уведомил жалбоподателите, че е дадена положителна оценка за качеството на доклада за оценка на степента на въздействие. С решение № ВА-35-ЕО/2008 г. РИОСВ - Варна е приела, че не следва да се извършва екологична оценка ПУП и ПЗ за посочените имоти, като в мотивите в т. 10 е посочено, че за ИП има изготвен доклад за ОС, в хода на процедурата, в РИОСВ - Варна, не са постъпили възражения и становища по реализацията на плановете. Посочено е също така, че решението не освобождава възложителя на ИП от задължението му за извършване на оценка въздействието върху околната среда, за дейности включени в Приложения № 1 и 2 към чл. 81, ал. 1, т. 2 на ЗООС. Съдът е установил, че при издаване на заповедта административният орган е направил оценка на относимите в случая факти, при което правилно е приел, че в случая са налице предпоставките на чл. 121 ЗБР - наличие на непосредствена опасност от унищожаване и/или увреждане на предмета на опазване в защитени зони. Съдът се е позовал на цитираната като основание за издаването в обжалвана заповед разпоредба на чл. 122, ал. 1, т. 2 ЗБР, която оправомощава министъра на околната среда и водите да налага като принудителна административна мярка (ПАМ) спиране реализацията на планове и проекти, започнати или утвърдени в нарушение на ЗБР, като в случая мярката е била наложена до провеждане на изискуемата се по действащото екологично законодателство оценка за съвместимост на плановете с предмета и целите по опазване на защитени зони - "Камчия" и "Плаж Шкорпиловци", определени за опазване на природни местообитания и на дивата флора и фауна и "Комплекс Камчия" определен за опазване на дивите птици. Следователно доводът в жалбата, че с обжалваната заповед е налице отмяна на влязъл в сила административен акт, издаден от друг орган, е неоснователен, доколкото същият не е отменен, а е спряно изпълнението на ПУП и на ПЗ до изпълнение на изискванията по ЗБР. Неоснователен е и доводът за допуснато нарушение на разпоредбата на чл. 121, ал. 1 от ЗБР, която изрично определя задължителните предпоставки, които следва да бъдат налице - констатирани нарушения на ЗБР и предотвратяване на вредните последици. Правилно, тричленният състав на ВАС е приел, че процесната заповед е издадена в рамките на компетентността по закон на министъра на околната среда и водите да налага мярката спиране реализацията на планове и проекти, започнали и утвърдени в нарушение на ЗБР, както е в конкретния случай. Заповедта е мотивирана съгласно изискването на чл. 123 от същия закон. Видно от мотивите на оспорената заповед на министъра на околната среда и водите и приложената преписка ПУП и ПЗ са одобрени на база Решение за преценяване на необходимостта от извършване на екологична оценка № ВА-35-ЕО/2008 г., издадено от директора на РИОСВ - Варна, с което се одобрява реализираното на ПУП и ПЗ в описаните подробно имоти с цел изграждане на "Иновативен комплекс за смесено обитаване и обслужващи дейности "Камчия парк". По силата на разпоредбата на чл. 31, ал. 4 от ЗБР и Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимост на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения освен екологичната оценка следва да се извърши и оценка за съвместимост. Липсата на оценка за съвместимост на посочените планове с предмета и целите на опазване на защитените зони от мрежа "Натура 2000", в границите на които попадат, предполагат наличие на опасност от увреждане или унищожаване на засегнати защитени зони или части от тях, затова основателно е спряна реализацията на плановете до провеждане на изискуемата се от закона процедура по оценка за съвместимост. Видно от приложения по делото Доклад в т. 9 от него - Заключения за вида и степента на отрицателното въздействие, такова се допуска макар и незначително за орнитофауната в защитената зона "Камчия", както се и допуска известно отрицателно въздействие върху 3 типа природни местообитания - "облесени дюни", "неподвижни крайбрежни дюни с тревна растителност" и "подвижни дюни" в защитени зони" Плаж "Шкорпиловци" и "Камчия", т. е. съществува опасност от увреждане и унищожаване на защитени зони или части от тях, за предотвратяване на което е издадена и процесната заповед. Съгласно разпоредбата на чл. 121, ал. 2 ЗБР, предвидените в чл. 122 ЗБР ПАМ се налагат в случаите на възникване на непосредствена опасност от увреждане или унищожаване на защитени зони или на части от тях. Неоснователни са и оплакванията на жалбоподателите, че се ограничава и нарушава правото им на собственост. С издадената заповед е ограничено временно (до провеждане на изискуемата се процедура по оценка за съвместимост) правото на извършване на определени дейности в имотите собственост на жалбоподателите, което не нарушава правото им на собственост. Решението е правилно. Постановено е при наличие на положителните и при липса на отрицателните процесуални предпоставки за разглеждане на жалбата, по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд. Оспореното решение е обосновано и е постановено при правилно прилагане на материалния закон. В съответствие с фактическите обстоятелства и релевантната правна уредба решаващият съд е направил обоснован извод за законосъобразност на оспорения акт. Първоинстанционният съд е установил точно и съобразно доказателствата релевантните за предмета на спора факти, които не се оспорват от страните и настоящата инстанция ги възприема така, както са изложени в обжалваното решение без необходимост да ги преповтаря. Правилен е изводът на тричленния състав за неизпълнение на нормативни изисквания в хода на административното производство, които са от значение за материалната законосъобразност и за съответствието на издадената заповед с целта на закона. Околната среда е съществен фактор за качеството на живота и здравето на хората, поради което нейното опазване, разбирано като комплекс от дейности, насочени към предотвратяване на деградацията на околната среда, към нейното възстановяване, запазване и подобряване, е едно от основните (конституционно установени) задължения на българската държава (чл. 15 от Конституцията), която в изпълнение на това свое задължение изгражда и осигурява функционирането и съхраняването на система от защитени зони и защитени територии като част от регионалната и световната мрежи от такива зони и територии в съответствие с международните договори по опазване на околната среда и биологичното разнообразие, по които Република България е страна - чл. 3, ал. 1 от Закона за биологичното разнообразие и чл. 3 от Закона за защитените територии. Опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа, са немислими без едно разумно, екологосъобразно използване на природните богатства и ресурсите на страната. Според чл. 31, ал. 1, 4 и 5 от Закона за биологичното разнообразие планове, програми, проекти и инвестиционни предложения, които не са непосредствено свързани или необходими за управлението на защитените зони и които поотделно или във взаимодействие с други планове, програми, проекти или инвестиционни предложения могат да окажат значително отрицателно въздействие върху защитените зони, се подлагат на оценка за съвместимостта им с предмета и целите на опазване на съответната защитена зона, която при планове, програми и инвестиционни предложения, попадащи в обхвата на Закона за опазване на околната среда се извършва чрез процедурата по екологична оценка, съответно чрез процедурата по оценка на въздействието върху околната среда по реда на Закона за опазване на околната среда, а в останалите случаи - чрез процедура, определена в Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони. Отчетено е, че процесното инвестиционно предложение подлежи на оценка за съвместимост по чл. 31 от Закона за биологичното разнообразие /ЗБР/ и чл. 2, ал. 1, т. 1 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони, приета с ПМС № 201/31.08.2007 г. Съобразно чл. 82, ал. 1 и ал. 4 ЗООС /в приложимата редакция по ДВ бр. 77/2005 г./, екологичната оценка по чл. 81, ал. 1, т. 1 следва да се съвмести изцяло с процедурата за изготвяне и одобряване на плана/програмата, и завършва със становище на министъра на околната среда и водите или на директора на съответната РИОСВ, чиято форма и съдържание се определят с Наредбата по чл. 90, и с което органите, отговорни за одобряване на плана или програмата се съобразяват. Като е взел предвид приложените по делото писмени доказателства, първоинстанционният съд правилно е отхвърлил жалбите на "Бета форест" ЕООД, "Мирта инжинеринг" ЕООД, "Рийс Интернешънъл" ЕАД и "Мет Риъл Истейт" ЕАД срещу Заповед № РД-668/23.08.2012 гoд. на министъра на околната среда и водите като неоснователни. След като правилно е установил фактическата обстановка, съдът изчерпателно е обосновал тезата си, че Заповед № РД-668/23.08.2012 г. на министъра на околната среда и водите е правилен и законосъобразен административен акт. Съдът подробно е разгледал процедурата по издаване на горепосочения административен акт, като правилно е стигнал до извода, че административният орган не е допуснал съществени нарушения на процесуалните правила и материалния закон. Правилно първоинстанционният съд е приел, че министърът на околната среда и водите е изложил мотиви съгласно изискването на чл. 123 от ЗБР за издаване на процесната заповед и че в конкретния случай са налице предпоставките на чл. 121, ал. 2 от ЗБР за налагане на ПАМ, а именно наличие на непосредствена опасност от унищожаване и/или увреждане на предмета на опазване в защитени зони. Доводите на касационните жалбоподатели по отношение на нарушение на чл. 121 от ЗБР и относно непосочването от страна на административния орган и съда на конкретни нарушения на ЗБР са неоснователни поради следното: Заповед № РД-668/23.08.2012 г. на министъра на околната среда и водите е издадена на основание чл. 123 във връзка с чл. 122, ал. 1, т. 2 от ЗБР. Разпоредбата на чл. 122, ал. 1, т. 2 ЗБР изрично възлага на министъра на околната среда и водите да налага мярката спиране реализацията на планове и проекти, започнали или утвърдени в нарушение на ЗБР. Прилагането на принудителната административна мярка е извършено с мотивирана заповед в съответствие с чл. 123, ал. 1 от ЗБР, в която е посочено основанието за налагане, видът и начинът на прилагане на съответната принудителна административна мярка. Видно от мотивите на Заповед № РД-668/23.08.2012 г. на министъра на околната среда и водите и представената по делото административна преписка, ПУП-ПЗ са одобрени на база Решение за преценяване на необходимостта от извършване на екологична оценка № ВА-35-Е0/2008 г., издадено от директора на РИОСВ - Варна, с което се одобрява реализирането на ПУП-ПЗ в имотите на жалбоподателите с цел изграждане на "Иновативен комплекс за смесено обитаване и обслужващи дейности "Камчия парк", с възложител "Мет Риъл Истейт" ЕАД, като едноличен собственик и пълномощник на "Бета Форест" ЕООД, "Рийс Интернешънъл" ЕАД и "Мирта Инженеринг" ЕООД. От гледна точка на действащия правен режим, когато планът попада в границите на защитена зона от мрежата "Натура 2000", освен процедура по екологична оценка, за него следва да се извърши и процедура по оценка за съвместимост. Хипотезата на приложимост на двете процедури едновременно (съвместяване) е уредена в чл. 31, ал. 4 от ЗБР и глава трета, раздели I и II от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони (Наредбата за ОС). Описаният правен режим не е спазен при издаване на Решение № ВА- 35-Е0/2008 г. от директора на РИОСВ - Варна, тъй като нито в правното основание на Решението, нито в разпоредителната част на същото се съдържа позоваване на ЗБР и Наредбата за ОС. Следователно, описаните в т. 1 и 2 от процесната заповед планове са одобрени в нарушение на ЗБР и Наредбата за ОС. Липсата на оценка за съвместимост на посочените планове с предмета и целите на опазване на защитените зони от мрежата "Натура 2000", в границите на които попадат, предполага наличието на опасност от увреждане или унищожаване на засегнатите защитени зони или на части от тях. Целта на процедурите по оценка за съвместимостта е дефинирана в чл. 6

на Директива 92/43/ЕИО и съответно в чл. 31, ал. 1 от ЗБР. Визираните текстове в Директивата посочват важен аспект във връзка с този процес, а именно, че компетентните органи следва да пристъпят към одобряване на даден проект (план), само след като те са се убедили, че целостта на защитените зони няма да бъде увредена. Основен принцип при прилагането на тези процедури е принципа на предпазливостта, произтичащ както от текстовете на чл. 6

на Директива 92/43/ЕИО, така и от тълкуванията на Директивата от Съда на ЕО: "Следователно е очевидно, че даден план или проект може да бъде окончателно одобрен само при условие, че компетентните национални органи са убедени, че той не вреди на целостта на съответната територия. Така че, когато остава съмнение за неблагоприятни въздействия върху целостта на територията, свързани с плана или проекта се счита, че компетентният орган трябва да откаже разрешение. " Критерият за разрешението, предвиден във второто изречение на чл. 6, § 3 на Директивата за местообитанията, която интегрира принципа на предпазливостта и прави възможно най-ефективно предотвратяване на неблагоприятните въздействия върху целостта на защитените територии, в резултат на прилагането на планове и проекти. По-малко строги критерии за разрешение от този, не могат да гарантират ефективно изпълнение на целта за защита на територията, предназначени съгласно тази разпоредба. " По силата на чл. 6

на Директива 92/43/ЕИО и съгласно тълкуванията на Директивата от Съда на ЕО вероятността за значително отрицателно въздействие се пораждаща от момента, в който възложителя извърши уведомление към компетентния орган за своите намерения за извършване на дейности засягащи защитени зони по силата на Директива 92/43/ЕИО и Директива 2009/147/ЕИО: "В съответствие с първото изречение на чл. 6, § 3 на Директивата за местообитанията, даден план или проект, който не е пряко свързан с или необходим за управлението на дадена територия, е вероятно да попречи на консервационните й цели и трябва да се предвиди вероятността той да окаже значително въздействие върху тази територия. " Ето защо, задействането на механизма за опазването на околната среда предвиден в чл. 6, § 3 на Директивата за местообитанията, не предполага, но ясно от насоките за тълкуването на този член, изготвени от Комисията - "Управление на обектите от "Натура 2000": Ръководство за тълкуване на чл. 6 от Директивата за хабитатите 92/43/ЕЕС" се счита, че плана или проекта определено има значително въздействие върху съответната територия, следвайки вероятността, че такъв ефект се придава от този план или проект." Компетентният орган провеждащ процедура по чл. 31 от ЗБР, при спазване на принципа на предпазливостта, независимо дали процедурата е съвместена по чл. 31, ал. 4 или самостоятелна по чл. 31, ал. 5, издава решение само ако е убеден в липсата на значително отрицателно въздействие на проекта върху предмет на опазване в защитена зона или зони. При липса на яснота относно степента на въздействие компетентният орган прекратява процедурата на основание чл. 31, ал. 13 от ЗБР. С оглед посочената презумпция за предпазливост и приемането на всеки проект като такъв с възможно значително отрицателно въздействие, още при стартирането на процедурата, компетентният орган не спира само онези проекти, за които е категорично доказано значително отрицателно въздействие, а разрешава само онези проекти, за които категорично, без оставащо съмнение е доказана липсата на значително отрицателно въздействие. Разбирането на този подход при провеждане на процедури по ОС е от съществено значение за правилното прилагане и тълкуване на закона. С издаването на процесната заповед, министърът на околната среда и водите е спазил принципа на предпазливостта, според който в случай дори на минимално съмнение за наличието на опасност от увреждане или унищожаване на защитени зони, целите на "Натура 2000" имат превес. Според същия принцип реализацията на планове и проекти може да се разрешава само при абсолютна сигурност, че няма да бъде нарушена цялостта на защитената зона. Заповед № РД-668/23.08.2012 г. е била издадена с цел предотвратяване на опасността от увреждане и/или унищожаване на представителни за България и Европейския съюз типове природни местообитания и местообитания на застрашени, редки и ендемични видове, включени в рамките на Националната екологична мрежа, част от Европейската екологична мрежа "Натура 2000", и предвид наличието на планове и инвестиционни предложения за строителство на обекти в териториите на защитените зони, чието реализирани би могло да доведе до сериозно отрицателно въздействие върху предмета на опазването им и до тяхното безвъзвратно увреждане. Именно, спазвайки принципа на предпазливостта, министърът на околната среда и водите е спрял реализацията на описаните в т. 1 и 2 от процесната заповед планове до провеждане на изискуемата по закон процедура по оценка за съвместимост, единствено чрез която би могло да се прецени дали реализацията на плановете може да доведе до увреждане или унищожаване на засегнатите защитени зони или на части от тях. Въпреки липсата на подробни мотиви в текста на обжалваната заповед, наличието на опасност от увреждане на природни местообитания и местообитания на видове и диви птици, предмет на опазване в защитени зони "Камчия", "Плаж Шкорпиловци" и "Комплекс Камчия", е обективирана и в текста на Решение № ВН-34-ПР-ОС/2008 г. на Директора на РИОСВ-Варна. Видно от същото, в преценката си компетентният орган е допуснал вероятност от значително отрицателно въздействие от реализацията на ПУП- ГТЗ, във връзка с което е постановил да се изготви доклад за оценка на съвместимостта му с предмета и целите на опазване на защитените зони, включително въпросните защитени зони. В резултат, съгласно етапите от процедурата по ОС, описани в чл. 7 от Наредбата за ОС, възложителят е внесъл в РИОСВ - Варна Доклад за степента на отрицателна въздействие на ПУП-ПЗ. В т. 9 - Заключения за вида и степента на отрицателно въздействие от Доклада, авторът му дава заключение за липса на значително отрицателно въздействие, но върху орнитофауната, която не е предмет на опазване в защитена зона "Камчия", както и същевременно за наличие на известно отрицателно въздействие върху 3 типа природни местообитания, предмет на опазване в две защитени зони, вкл. BG0000116 "Камчия". На следващо място трябва да се вземе предвид и обстоятелството, че по започналата процедура по ОС не е постановен краен акт на компетентния орган, издаден по реда на чл. 28, ал. 1 от Наредбата за ОС. Цитираното Решение № ВН-34-ПР-ОС/2008 г. на Директора на РИОСВ-Варна указва на възложителя да изготви Доклад по ОС, като след внасянето му, компетентният орган е следвало да оцени качеството на доклада и при положителна оценка да проведе едномесечно обществено обсъждане. Едва тогава е следвало да се пристъпи към издаване на Решение по оценка за съвместимост по смисъла на чл. 28 от Наредбата за ОС. Вероятността от значително увреждане/унищожаване дори на едно от опазваните в засегнатите защитени зони местообитания, още повече на приоритетно, е достатъчно основание за налагане на превантивни мерки, каквито са предвидени в националното екологично законодателство, респ. в ЗБР. Фактът, че местообитанието е приоритетно, задължава МОСВ да прилага мерки за опазване, по-стриктни от мерките за други местообитания. Унищожаване на приоритетно местообитание може да бъде допустимо само след доказване на наличие на следните условия за реализация на дадено ИП: наложителни причини от първостепенен обществен интерес, липса на друго алтернативно решение и получаване на положително становище от Европейската комисия. В конкретния случай изграждането на курортния комплекс представлява частна инициатива, с ползи за конкретен инвеститор, която може да бъде реализирана не само на предложеното от възложителя място в границите на защитена зона. Предвид гореизложеното се налага изводът, че в конкретния случай предпоставките за налагане на ПАМ са налице. С оглед систематичното тълкуване на разпоредбите на Глава седма, Раздел I, министърът на околната среда и водите е наложил ПАМ поради наличието на непосредствена опасност от увреждане или унищожаване на защитени зони или на части от тях, съгласно разпоредбата на чл. 121, ал. 2 от ЗБР. Във връзка с гореизложеното, първоинстанционният съд правилно и обосновано е преценил, че съществува опасност от увреждане/унищожаване на защитените зони, и в случая са налице предпоставките на чл. 121, ал. 2 от ЗБР за налагане на ПАМ. Настоящият петчленен състав на ВАС счита, че първоинстанционният съд е намерил за неоснователни доводите на жалбоподателите, че се ограничава и нарушава правото им на собственост. С издадената заповед е ограничено временно (до провеждане на изискуемата процедура по оценка за съвместимост) правото на извършване на определени дейности в имотите, собственост на жалбоподателите, като е предпочетен обществения интерес, свързан с правото на околна среда на населението. В тази връзка именно опазването на природата с нейната разнообразна флора и фауна е от по-голям обществен интерес от този на няколко заинтересовани лица. Доводите на касационните жалбоподатели, че няма как да започнат производство по оценка за съвместимост с оглед факта, че за имотите им има влязъл в сила ПУП са неоснователни. В конкретния случай оценката за съвместимост на устройствените планове следва да се извърши по реда на глава втора от Наредбата за ОС. Жалбоподателите следва да подадат ново уведомление по смисъла на чл. 10 от Наредбата за ОС пред директорът на РИОСВ-Варна към което да приложат и процесната заповед на министъра на околната среда и водите. По изложените съображения Върховният административен съд, петчленен състав, счита, че не са налице визираните в касационната жалба отменителни основания, поради което оспореното решение следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода от спора и предвид претенцията на процесуалния представител за заплащане на разноски, представляващи заплатена държавна такса, настоящата инстанция не присъжда такива, тъй като от страна на ответника държавна такса не е била внасяна. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,