Решение № 10795 от 20.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10533/2010 г.

Решение № 10795 от 20.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10533/2010 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба на директора на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Стара Загора срещу решение № 122 от 02.07.2010 г. на Административен съд, гр. Стара Загора, постановено по административно дело № 305/2010 г., в частта, в която е отменена негова заповед № 09004509 от 25.06.2009 г.

С обжалваното решение съдът отменил заповед № 09004509 от 25.06.2009 г. на касатора, в частта с която на Милен Митков Митев, на основание чл. 76, т. 3 (отм.) от Закона за българските лични документи е наложена принудителна административна мярка "забрана за напускане на страната" по отношение на държавите-членки на Европейския съюз, отхвърлил като неоснователна жалбата на Митев в останалата част и осъдил областната дирекция да заплати на Митев направените по делото разноски в размер на 110 лева.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно приложил материалния закон. Не отчел, че Директива 2004/38 е надлежно транспонирана в националното законодателство - чл. 22, 23 и 28 от Закона за влизането, пребиваването и напускането на Република България на гражданите на Европейския съюз и членовете на техните семейства. Неправилно приел също, че Директива 2004/38 е приложима за напускането на страната по произход като не отчел, че тя регламентира само свободното движение и пребиваване в държави-членки, различни от страната по произход. Сочи, че ограниченията, въведени с националното законодателство, свързани с напускането на страната по произход не влизат в приложното поле на директивата. Моли съда да отмени решението в обжалваната част. Претендира намаляване на размера на дължимите разноски с оглед отмяната само в една част на оспорения акт.

Ответникът по касационната жалба - Милен Митков Митев, не взема становище.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът правилно приложил материалния закон като отчел, че разпоредбата на чл. 76, т. 3 (отм.) от Закона за българските лични документи (ЗБЛД) противоречи на чл. 27 от Директива 2004/38. В този контекст сочи и Решение № 2 от 31.03.2011 г. на Конституционния съд, по конституционно дело № 2/2011 г.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт.

Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че ответникът по касационната жалба е задължено лице за частни задължения в големи размери по смисъла на § 1, т. 5 от допълните разпоредби на ЗБЛД. Приел, че заради това задължение частният съдебен изпълнител отправил до компетентния орган искане за налагане на принудителна административна мярка. Приел също, че задължението не е надлежно обезпечено. Въз основа на това приел от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, но в частта досежно наложеното ограничение по отношение на държавите-членки на Европейския съюз е постановена в нарушение на материалния закон. Приел, че е налице колизия между чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД и чл. 27 от Директива 2004/38 на Европейския съюз, тъй като нормата на директивата касае свободата на движение, която включва както влизането и излизането от Съюза, така и свободното движение в рамките на държавите-членки. Приел, че Митев е гражданин на Европейския съюз и като такъв притежава всички, дадени му от учредителните договори права. Въз основа на това направил извод за незаконосъобразност на оспорената заповед в частта досежно забраната за държавите-членки на Европейския съюз, поради което в тази част я отменил.

Този извод на съда е правилен.

По делото няма спор за факти. Съдът правилно установил фактическата обстановка, касаторът не я оспорва и настоящата инстанция я възприема изцяло. Безспорно по делото е, че ответникът по касационната жалба има парично задължение към физическо лице в размер над 5 000 лв. С оглед разпоредбата на чл. 404, т. 1 ГПК е безспорно също, че задължението, като установено по съдебен ред, подлежи на принудително изпълнение. Не се спори, че за това задължение е образувано изпълнително дело, както и че административният орган бил сезиран от частен съдебен изпълнител за молбата на взискателя за налагане на принудителната административна мярка. Не се спори, че личното имущество на Митев не покрива задължението и не е представено надлежно обезпечение. Безспорно е също, че в хода на административното производство органът уведомил касатора за започналото производство и не допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

Спорът по делото е досежно приложението на материалния закон, като основното възражение на касатора е за неправилно приложение на Директива 2004/38. Съдът правилно приложил материалния закон и подробно обосновал решението си. Настоящата инстанция изцяло приема за правилни мотивите на съда и прави следващото изложение с оглед възраженията на касатора, както и с поради факта, че оспорваната заповед е незаконосъобразна и с оглед на международните актове, по които България е страна, както и с оглед на Решение № 2 от 31.03.2011 г. на Конституционния съд по конституционно дело № 2/2011 г.

1. При проверка законосъобразността на оспорваната заповед, съдът правилно преценил съответствието й не само с разпоредбата на чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД, но и с разпоредбите на релевантните актове на правото на Европейския съюз. Както правилно сочи в мотивите си съдът ответникът по касационната жалба е български гражданин и като такъв е и гражданин на Европейския съюз - чл. 20, § 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Всеки гражданин на Европейския съюз има право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите-членки - чл. 20, § 2, б. "а" и чл. 21, § 1 ДФЕС, както и чл. 45 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Правото на свободно движение, което е и основна свобода на европейските граждани, се осъществява при спазване на ограниченията и условията предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. Това свое право гражданите на Европейския съюз черпят пряко от ясно и точно формулираната разпоредба на чл. 21, § 1 ДФЕС (решение от 17.09.2002 г. по делото Baumbast and R, § 84).

1. Българските граждани могат да се позоват на присъщите на статуса на гражданин на Европейския съюз основни права и по отношение на собствената си държава (решение от 26.10.2006 г., K. Tas-Hagen and R. D. Tas, дело C-192/05, Recueil I-10451, § 19; решение от 23.10.2007 г., R. Morgan v B. Koln Irish Bucher v. Duren, съединени дела С-11/06 и С-12/06, § 22). Правото на излизане, заедно с правото на влизане и пребиваване на територията на друга държава-членка, е основно проявление на правото на свободно движение. Съдът на Европейския съюз многократно е подчертавал, че основните свободи, гарантирани от Договорите, "биха били лишени от съдържание, ако държавата-членка по произход можеше без валидно основание да забранява на собствените си граждани да напускат нейната територия" (решение от 10.07.2008 г., Jipa, дело С-33/07, т. 17 и 18 и цитираните там решения).

1. Релевантният производен общностен акт, който регламентира реда за упражняване на правото на свободно движение, както правилно приел съда, е Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/34/ЕИО, 75/148/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (Директива 2004/38). Единственото ограничение, което директивата допуща на свободата на движение е визирано в чл. 27, § 1 и е от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве.

1. Мярката по чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД осигурява защита на финансов интерес на частно лице - кредитор по парично вземане, поради което би могла, по принцип, да попадне в изчерпателно изброените в директивата основания за ограничаване на свободата на движение, но само ако надлежно е обосновано, че нарушеният в конкретния случай финансов интерес представлява императивен интерес на обществото и ограничението е наложено при зачитане всички правила на общностното право. В случая това не е направено, поради което не може да се приеме, че принудителната административна мярка е продиктувана от съображения за защита на обществения ред.

1. Съгласно чл. 27 от Директива 2004/38 мерките, предприети от съображения за обществен ред или обществена сигурност трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалността и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. Следователно нормата въвежда три важни изисквания досежно дерогацията от основния принцип за свободно движение на лицата. Първото е свързано със съдържанието на понятията обществен ред и обществена сигурност. Второто - с фактите, въз основа на които, компетентните държавни органи извършват преценка за налагане на мерки, които ограничат свободата на движение на гражданина. И третото - с принципа, в съответствие с който, мерките могат да се налагат. (виж Решение № 985 от 19.01.2011 г. по административно дело № 2431/2010 г. на Върховния административен съд, т. 10, 11, 12).

1. Горните изисквания не съществуват като такива в нормата на чл. 76, т. 3 (отм.) от ЗБЛД, поради което административният орган не ги е обсъждал. Макар законът да предоставя на компетентния орган правото на преценка дали да наложи или не принудителната мярка, той не визира в правната норма критерии, а и органът не е изложил каквито и да било мотиви, за да може съдът да извърши контрол за законосъобразност на релевантните обстоятелства - личното поведение на лицето и заплахата, която то представлява за обществения ред или обществената сигурност, съответно за някой от основните интереси на обществото.

1. Нормата на чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД, редакция към процесния период, като не задължава органа да извърши исканата от общностния акт преценка, противоречи на норма на общностното право. С оглед на това и в съответствие с принципа на примата на правото на Европейския съюз съдът е длъжен да остави неприложена националната правна норма. Нормите на чл. 27, § 2 и 3 от Директива 2004/38 са достатъчно точни и безусловни, поради което имат директен ефект и съдът е длъжен да ги приложи като по този начин осигури защита на правата на гражданите произтичащи от общностното право (решение от 05.02.1963 г. по делото van Gend & Loos, решение от 19.11.1991 г. по делото Andrea Francovich, обединени дела С-6/90 и С-9/90).

1. Прилагайки общностното право съдът правилно констатирал, че оспорената заповед № 09004509 от 25.06.2009 г. на директора на областната дирекция на МВР, гр. Стара Загора, в частта, в която забранява на Митев да напуска страната по отношение на държавите-членки на Европейския съюз е незаконосъобразна. Тя налага ограничение на свободата на движение на основание, непредвидено в Договора за функциониране на Европейския съюз и в актовете по прилагането му.

1. Оспорваната заповед противоречи и на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, която е в сила за България от 07.09.1992 г., поради което и с оглед разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията има предимство пред норми на вътрешното право, които й противоречат. Протокол 4 на Конвенцията е ратифициран от Народното събрание със закон, обнародван в Държавен вестник бр. 87/24.10.2000 г., но самият протокол не е обнародван. Би било в противоречие с общия принцип на международното право - pacta sunt servanda, чл. 26 от Виенската конвенция за правото на договорите, държавата да подпише и ратифицира един международен договор, а след това да не осигури добросъвестното му прилагане във вътрешното право, още повече, след като е била осъждана за неспазване именно на тази норма на Конвенцията от Съда по правата на човека (Решение от 23.05.2006 г. по делото Ринер срещу България). С оглед на това съдът счита, че Протокол 4 не само е част от вътрешното ни право, но и има предимство пред нормите на вътрешното законодателство, които му противоречат.

1. Съгласно чл. 2, т. 3 от Протокол 4 упражняването на правото на свободно напускане на пределите на собствената държава не подлежи на никакви ограничения, освен тези, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществена сигурност, за поддържане на обществения ред, за предотвратяване на престъпления, за защита здравето и морала или на правата и свободите на другите. Разпоредбата на чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД макар да дава възможност за преценка на компетентния орган не визира критерии за допустимостта й. По този начин мярката не се съобразява с релевантните обстоятелства досежно конкретното лице, не отчита тежестта на случая и въздействието, което той би имал върху националната или обществената сигурност, съответно върху поддържането на обществения ред, т. е. не е ясно тя преследва ли една от законните цели, посочени в т. 3 на чл. 2.

1. Неотчитането на горните обстоятелства не дава възможност съдът да прецени съобразена ли е тя и с принципа на пропорционалност, както и не е ясно необходима ли е в едно демократично общество. Т. е. съдът не може да извърши проверка с наложената принудителна мярка намерен ли е справедливия баланс между обществения интерес и правата на жалбоподателката, а това съобразно разпоредбата на чл. 6 АПК, е условие за законосъобразност на административния акт. Това прави съдебния контрол неефективен и с оглед на това води до нарушение на чл. 13 от Конвенцията - право на ефективни правни средства за защита.

1. С оглед на изложеното съдът счита, че наложената принудителна административна мярка е постановена и в нарушение на изискванията на чл. 2, т. 3 от Протокол 4 и чл. 13 от Конвенцията, които с оглед разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията имат предимство пред нормите на вътрешното право, в случая пред разпоредбата на чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД, която й противоречи.

1. Наред с изложеното следва да се посочи, че с Решение № 2 от 31.03.2011 г. Конституционният съд на Република България обяви за противоконституционна разпоредбата на чл. 75, т. 6 от ЗБЛД. Конституционното решение има действие занапред (ex nunc), чл. 151, ал. 2 от Конституцията. По своето съдържание, нормата на чл. 75, т. 6 ЗБЛД е идентична с тази на чл. 76, т. 3 (отм.). Разликата е единствено във факта, че в единия случай органът действа в условията на обвързана компетентност, а в другия - на оперативна самостоятелност. Приетото обаче от Конституционния съд досежно материалноправните предпоставки за налагане на мярката е относимо, като мотиви, и досежно нормата на чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД. С оглед на изложеното, макар да е неприложимо за разпоредбата на чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД конституционното решение е индиция за тълкуването, което съдът следва да направи на нормата. А то е в контекста на по-горе изложеното.

Видно от изложеното твърденията на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът правилно установил фактите и приложил материалния закон. При неоснователност на касационните основания и след извършена служебна проверка на валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съгласно чл. 218, ал. 2 АПК съдът счита, че обжалваното решение следва да бъде оставено в сила.

Без правно значение за правилността на съдебното решение, тъй като съдът не е сезиран с жалба от адресата на оспорената заповед, само за пълнота на изложението следва да се посочи, че съдът с решението си отменил само едната наложена на Митев принудителна административна мярка - "забраната за напускане на страната". С оспорената заповед органът наложил на Митев две мерки - "забрана за напускане на страната" и "отказ за издаване на паспорт" - редакцията на закона е "паспорти или заместващи документи не се издават". Изложеното досежно мярката "забрана за напускане на страната" е относимо и за мярката "забрана за издаване на паспорт", но съдът не е отменил тази мярка. Наред с това, противоречието на заповедта с Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи прави незаконосъобразна мярката и в частта досежно държавите нечленки на Европейския съюз. Настоящата инстанция обаче не може да се произнася по тази част на съдебното решение, тъй като то не е обжалвано и е влязло в сила.

Що се отнася до искането на касатора за намаляване размера на дължимите разноски същото е основателно. Доколкото с обжалваното решение съдът частично уважил жалбата на адресата на оспорения административен акт, то няма основание административният орган да бъде осъден да заплати пълния размер на направените от Митев разноски. Съгласно разпоредбата на чл. 78, ал. 1 ГПК във вр. с чл. 144 АПК разноските са дължими съразмерно уважената част на жалбата. С оглед на това съдът следва да измени решението в частта за разноските като отмени същото за разликата над 80, 00 лв. Този размер съдът счита, че съответства на уважената част от жалбата. Справедливостта на така приетото с оглед изложеното по-горе за необжалваната част на съдебното решение е ирелевантна за спазване на разпоредбата на чл. 78, ал. 1 във вр. с чл. 144 АПК.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд