Решение № 10321 от 2.08.2018 г. на ВАС по адм. д. № 2584/2018 г.

Решение № 10321 от 2.08.2018 г. на ВАС по адм. д. № 2584/2018 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на директора на Дирекция "Миграция" в Министерството на вътрешните работи, гр. С., бул. "К. М. Л." №... срещу Решение № 2094 от 23.11.2017 г. на Административен съд, гр. В., постановено по административно дело № 2797/2017 г.

С обжалваното решение съдът отменя мълчаливия отказ на директора на Дирекция "Миграция" за издаване на документ "разрешение за пребиваване" на И. Ю. по заявление, рег. № 14583 от 05.07.2017 г. на сектор "Миграция" в Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. В..

I. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - директорът на Дирекция "Миграция" в Министерството на вътрешните работи, счита обжалваното решение за недопустимо, алтернативно за неправилно, поради нарушение на материалния закон и необоснованост.

Касаторът счита обжалваното решение за недопустимо поради липса на местна подсъдност на съда, постановил решението. Сочи, че изрично е направил възражение за местна подсъдност на основание чл. 134, ал. 2 АПК, но съдът се е произнесъл въпреки възражението. Излага подробно фактите по организационната структура на Дирекция "Миграция" и липсата на териториални звена и компетентност по отношение на звената "Миграция" в областните дирекции на Министерството на вътрешните работи.

Алтернативно счита обжалваното решение за неправилно, тъй като не е налице нито мълчалив, нито изричен отказ за издаване на документ "разрешение за пребиваване" на постоянно пребиваващ в страната чужд гражданин. Излага подробно фактите по делото и сочи, че с г-жа Ю. е водена кореспонденция във връзка със заявлението за издаване на документ като са й указани причините, поради които не може при представените документи да бъде издаден искания документ. Сочи, че установеното несъответствие в имената на г-жа Ю. по национален паспорт и данните от регистъра на населението изисква отстраняване на несъответствието преди издаването на документа. Счита документа, с който на г-жа Ю. се изисква да представи национален документ за самоличност с имена, които отразяват промяната на фамилното й име, за акт по чл. 21, ал. 5 АПК.

Моли съда да обезсили обжалваното решение, алтернативно да го отмени като неправилно и да постанови друго, с което да отхвърли жалбата. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от юрисконсулт В. Ч..

1. Ответникът по касационната жалба - И. Ю., счита същата за неоснователна. Сочи, че съдът правилно не е приел възражението за местна подсъдност, тъй като сектор "Миграция" е административна структура на Министерството на вътрешните работи за административен контрол на чужденците, съгласно § 1 от Правилника за прилагане на Закона за чужденците в Р. Б. (ППЗЧРБ). Позовава се на чл. 7, ал. 1, т. 10 и чл. 40, ал. 1, т. 2 от Правилника за издаване на българските лични документи.

Неоснователни счита и доводите за неправилност на съдебното решение. Излага подробно фактите по делото и релевантната нормативна уредба и сочи, че по подаденото заявление органът следва да се произнесе с нарочен акт, което не е сторил. Счита за правилни фактическите и правни изводи на съда. Позовава се на чл. 55, ал. 3 от Закона за българските лични документи (ЗБЛД). Счита неиздаването на български личен документ на чужденец, на когото е разрешено право на постоянно пребиваване, поради несъответствие на фамилното име в националния документ за самоличност с приетото след сключване на граждански брак с български гражданин на територията на страната фамилно име, за съществено нарушение на административнопроизводствените правила.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Г. Ж., Адвокатска колегия, гр. В., и адв. В. Т., Адвокатска колегия, гр. П..

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Неоснователен е доводът на касатора за недопустимост на съдебното решение. Териториалната структура на Министерството на вътрешните работи по постоянен адрес на жалбоподателя е областната дирекция на Министерството на вътрешните работи. Изискването на органа за промяна в документите за самоличност излиза извън неговите правомощия.

II. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

III. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът приема от фактическа страна, че:

1. И. Г. Ю., родена на 17.03.1962 г., е гражданин на Украйна, с право на постоянно пребиваване в страната от 1995 г., сключен на 15.03.1995 г. граждански брак с българския гражданин В. Д. Т.. Съгласно удостоверение за граждански брак № 250 фамилното име на И. Ю. след брака е Ю.-Т.. Вписана е в регистъра на населението с имената И. Г. Ю.-Т..

1. На 05.07.2017 г. г-жа Ю.-Т. подава в сектор "Миграция" на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. В., заявление, рег. № 14853, за издаване на документ "разрешение за пребиваване". Към заявлението са приложени международен паспорт, издаден от Украйна, със срок на валидност 20.07.2022 г. с имена И. Г. Ю.; карта на постоянно пребиваващ в страната чужденец валидна до 21.08.2017 г. с имена И. Г. Ю., удостоверение за граждански брак № 250 от 15.03.1995 г.; удостоверение за вписване в регистъра на населението от 29.03.2001 г. с имена И. Г. Ю.-Т.; удостоверение за постоянен и настоящ адрес.

1. На 07.07.2017 г. заявление № 14853 е изпратено в Дирекция "Миграция" в Министерството на вътрешните работи.

1. На 14.07.2017 г. в сектор "Миграция" в Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. В., е получено становище на началника на отдел "Законна миграция и българско гражданство" в дирекция "Миграция", който уведомява началника на сектор "Миграция", че връща документите на г-жа Ю., тъй като с оглед на чл. 21, ал. 1 ЗБЛД имената на чужденеца се изписват в българските лични документи с българска транслитерация само когато фигурират на латиница в документа за задгранично пътуване, с който е влязъл на територията на страната и е получил право на пребиваване. Посочено е, че при отказ на общината да представи документ е необходимо да се предостави отказа.

1. На 26.07.2017 г. г-жа Ю. е уведомена от началника на сектор "Миграция" за становището на началника на отдел "Законна миграция и българско гражданство" в дирекция "Миграция".

1. На 09.08.2017 г. г-жа Ю. подава молба до О. В. за издаване на нов документ за вписване в регистъра, за постоянен и настоящ адрес, в който да бъде вписана с фамилно име Ю., а не Ю.-Т..

1. На 11.08.2017 г. директора на дирекция "Информационно и административно обслужване" в О. В. уведомява сектор "Миграция" в Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. В., за невъзможността да извърши промяна на фамилното име на г-жа Ю.-Т..

1. На 14.08.2017 . документите на г-жа Ю.-Т. са повторно изпратени от сектор "Миграция" в дирекция "Миграция".

1. На 24.08.2017 г. документите на г-жа Ю. са върнати в сектор "Миграция" от началника на отдел "Законна миграция и българско гражданство" в дирекция "Миграция", с мотива, че е необходимо лицето да представи национален документ за самоличност, в който е отразена промяната на фамилното име след брака.

1. На 05.09.2017 г. г-жа Ю. подава жалба срещу мълчаливия отказ на директора на Дирекция "Миграция" да издаде документ за пребиваване.

1. На 07.09.2017 г. до г-жа Ю. е изпратено съобщение за необходимостта от представяне на национален документ за самоличност, в който е отразена промяната на фамилното име след брака.

IV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че с оглед на чл. 76, ал. 1, т. 1 от Правилника за устройството и дейността на Министерството на вътрешните работи (ПУДМВР) и с оглед на принципа за достъп до правосъдие и защита на правата на жалбоподателя делото следва да бъде разгледано в района, в който е адресно регистриран жалбоподателят.

По съществото на спора съдът приема, че е налице мълчалив отказ от директора на дирекция "Миграция", който е материално незаконосъобразен, защото несъответствието в имената по национален паспорт и лична карта с изтекъл срок с данните от регистъра на населението следва да бъде преодоляно чрез удостоверение за идентичност, издадено по реда на чл. 18 от Наредба № Р № -02-20-06 от 24.04.2012 г. за издаване на удостоверения въз основа на регистъра на населението.

Въз основа на това прави извод за незаконосъобразност на обжалвания мълчалив отказ и го отменя.

Решението е недопустимо.

V. По съществото на спора:

Касаторът твърди, че обжалваното решение е недопустимо, алтернативно - неправилно.

1. По довода за недопустимост на обжалваното решение:

Предмет на оспорване в първоинстанционното съдебно производство е мълчалив отказ на директора на дирекция "Миграция" в Министерството на вътрешните работи. Съгласно чл. 132, ал. 1 АПК на административните съдилища са подсъдни всички административни дела, които не са подсъдни на Върховния административен съд. Мълчаливият отказ на директора на дирекция "Миграция" не е акт, предвиден по силата на чл. 132, ал. 2 АПК в подсъдността на Върховния административен съд. С оглед на това актът безспорно е подсъден като първа инстанция на административния съд.

Основното правило, което определя кой съд между многото равни по степен в страната административни съдилища е компетентен да се произнесе по една жалба срещу индивидуален административен акт е в чл. 133, ал. 1 АПК. Съгласно разпоредбата делата по оспорване на индивидуални административни актове се разглеждат от административния съд по седалището на териториалната структура на администрацията на органа, издал оспорения акт, в чийто район се намира постоянният или настоящият адрес на жалбоподателя.

Съгласно § 1, т. 1а АПК териториална структура на администрацията е създадено с нормативен акт териториално организационно звено на администрацията, независимо дали е обособено като юридическо лице, което подпомага административния орган при осъществяване на правомощията му.

Какво показват фактите по делото?

Безспорно е, че заявлението г-жа Ю. е подала в сектор "Миграция" в Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. В..

Съгласно чл. 40, ал. 1, т. 2 от Правилника за издаване на български лични документи документите на чужденец с право на постоянно пребиваване за издаване на разрешение за пребиваване се подават чрез дирекция "Миграция" или звената "Миграция" в областните дирекции на министерството по постоянен адрес, но издаването на документа се извършва от дирекция "Миграция". Съгласно чл. 76, ал. 1, т. 5 ПУДМВР дирекция "Миграция" издава удостоверителни документи, които по силата на нормативен акт имат отношение по процедурата за издаване и отнемане на разрешение за пребиване в страната.

Нито в Правилника за издаване на български лични документи, нито в друг нормативен акт е регламентирано изрично кой орган от дирекция "Миграция" издава документа. Тогава, когато в нормативния акт е определена административната структура, която извършва съответната дейност, но не е посочен конкретен административен орган, който осъществява правомощията във връзка с дейността, те се осъществяват от ръководителя на структурата.

Следователно, компетентен административен орган за издаване на разрешение за пребиваване е директорът на дирекция "Миграция" независимо, че документите могат да се подават и чрез сектор "Миграция" в областните дирекции.

Към датата на подаване на заявлението - 05.07.2017 г., дирекция "Миграция" и областните дирекции са основни структури в Министерството на вътрешните работи - чл. 37, ал. 1, т. 1 и 5 ЗМВР. Съгласно чл. 42, ал. 1 и 3 ЗМВР областните дирекции се създават на териториален принцип за осъществяване на дейностите по чл. 6, ал. 1, т. 1 - 3, 6 - 9 ЗМВР. Съгласно чл. 43а, ал. 2 ЗМВР дирекция "Миграция" е структура на министерството за регулиране на миграционните процеси и административния контрол върху пребиваването на чужденците в страната.

Н. З. за Министерството на вътрешните работи, нито Правилникът за устройството и дейността му регламентират наличието на териториални структури на дирекция "Миграция". Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи не е териториална структура на дирекция "Миграция". Такава не е и създаденият в нея, на основание чл. 42, ал. 3 ЗМВР, сектор "Миграция". Секторите в областните дирекции са пряко подчинени на областните директори, които с оглед на чл. 43, ал. 1, т. 1 ЗМВР осъществява общото им и непосредствено ръководство. Директорът на дирекция "Миграция" няма правомощия по отношение на служителите в секторите "Миграция" в областните дирекции.

Съгласно чл. 12, ал. 1 ПУДМВР в дирекциите могат да се създават териториални звена, отдели и сектори, които се ръководят от съответния директор и не се включват в структурата на областната администрация. Структурата и наименованието на териториалните звена се определят с щата на съответната дирекция. Видно от щата на дирекция "Миграция" с него не са утвърдени териториални звена.

От факта, че съгласно § 1 ППЗЧРБ дирекция "Миграция" и секторите "Миграция" в областните дирекции на Министерството на вътрешните работи са определени като "служби за административен контрол на чужденците" не може да се обоснове извод, че сектор "Миграция" в областната дирекция е териториално звено на дирекция "Миграция" по смисъла на чл. 133, ал. 1 във вр. с § 1, т. 1а АПК. За целите на правилника двете структури са обединени с едно общо наименование, но тази допълнителна разпоредба не регламентира техния устройствен статус.

Следователно, с оглед на съществуващата нормативна регламентация на дирекция "Миграция" тя няма териториална структура по смисъла на § 1, т. 1а АПК. Това прави неправилен извода на съда за наличие на хипотезата на чл. 133, ал. 1 АПК.

В случа, видно от нормативната регламентация, е налице хипотезата на чл. 133, ал. 2, т. 2 АПК, съгласно която делото се разглежда от административния съд, в района на който е седалището на органа, издал оспорения индивидуален административен акт, когато администрацията на органа, издал оспорения акт, няма териториална структура. Това значи, че компетентен да разгледа жалбата на г-жа Ю. срещу мълчаливия отказ на директора на дирекция "Миграция" е Административен съд, С. град.

Подсъдността е процесуална предпоставка за надлежното упражняване на правото на жалба, но местната подсъдност е относителна, а не абсолютна процесуална предпоставка. Възражение за нея може да се прави най-късно в първото по делото заседание, след което тя се стабилизира. В случая касаторът е направил в първото по делото заседание възражение за местна неподсъдност на делото, но съдът е приел възражението за неоснователно.

Тогава, когато страната се е позовала на липсата на относителна процесуална предпоставка за надлежно упражняване на правото на жалба и такава липса действително е налице, съдът не е следвало да разгледа жалбата. Като е разгледал жалбата и се произнесъл по същество първоинстанционният съд е постановил едно недопустимо решение.

Що се отнася до мотива на съда, свързан с "принципа за достъп до правосъдие" и принципа за "защита на правата на жалбоподателя", които обосновавали подсъдност по район, в който е "адресно регистриран", следва да се посочи, че принципа за достъп до съд значи съществуването на правна възможност за отнасяне на една претенция до съдия и забраната за отказ от правосъдие - виж решение от 21 февруари 1975, Golder v U. K., app. 4451/70, § 36.

Разбира се, правото на достъп до съд трябва да е ефективно, а ефективността може да е свързана с подсъдността, но в случая правото на достъп до съд е гарантирано, а подсъдността е законово определена и не може да бъде предмет на преценка на съда още по-малко обусловена от неясно каква "адресна регистрация". Съгласно чл. 93, ал. 3 от Закона за гражданската регистрация постоянният адрес е адрес за кореспонденция с органите на държавната власт, т. е. той би имал значение, ако не е указано друго. Но в случая законодателят не е обвързал местната подсъдност с постоянния адрес на жалбоподателя, нито е дал възможност на съда да променя законово определената местна подсъдност.

1. По неправилността на съдебното решение:

Тъй като съдебното решение е недопустимо съдът не се произнася по правилността му.

С оглед на горното съдът следва да обезсили обжалваното съдебно решение и да изпрати делото по подсъдност на местно компетентния съд - Административен съд, С. град.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 3 АПК Върховният административен съд