Решение № 5526 от 5.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2544/2021 г.

Решение № 5526 от 5.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2544/2021 г., VI о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Главен държавен здравен инспектор чрез юрисконсулт Н. Ц. против Решение № 1859/9.12.2020 г. на Административен съд Варна, постановено по адм. дело № 1982/2020 г., с което е прогласена нищожността на Заповед № РД-01-456/6.08.2020 г. на Главния държавен здравен инспектор, с която е отменено Разрешение № 0560-1/16.10.2007 г. за пускане на пазара на биоциден препарат– "Дезинфект В", издадено от заместник министъра на здравеопазването по жалбата на "Йод" АД и Министерството на здравеопазването е осъдено да заплати на "Йод" АД разноски 950 лева. Изложени са съображения, че административният съд неправилно приел, че заповедта била нищожен индивидуален административен акт, респ. за нея не били налице основанията по чл. 146 АПК, сочещи на незаконосъобразността й. По подробно релевирани оплаквания за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, се иска неговата отмяна, отхвърляне на първоинстанционната жалба и присъждане на разноските по делото. Ответникът – "Йод" АД в писмено становище по делото и в открито съдебно заседание оспорва касационната жалба, счита същата за неоснователна и моли да бъде отхвърлена, а решението като правилно да бъде оставено в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Излага доводи, че решението на съда е неправилно, поради което следва да се отмени. Върховният административен съд, шесто отделение, като взе предвид наведените доводи в жалбата и доказателствата по делото, намира следното: Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно и срещу акт подлежащ на съдебен контрол. С Решение № 1859/9.12.2020 г. на Административен съд Варна, постановено по адм. дело № 1982/2020 г. е прогласена нищожността на Заповед № РД-01-456/6.08.2020 г. на Главния държавен здравен инспектор, с която е отменено Разрешение № 0560-1/16.10.2007 г. за пускане на пазара на биоциден препарат - "Дезинфект В", издадено от заместник министъра на здравеопазването по жалбата на "Йод" АД. Констатирано е в съдебното административно производство, че "Йод" АД е произвеждал посочения по – горе препарат, класифициран и етикиран по реда на Наредбата за реда и начина на класифициране, опаковане и етикиране на химични вещества и смеси, приета с Постановление на Министерски съвет № 182/2010 година (отм.);. Дружеството не е подало заявление за изменение на разрешението, което е безсрочно, в срок до 1.06.2017 г. съобразно предвиденото в § ЗЗ, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС. От данните по делото е видно, че жалбоподателят е бил уведомен с писмо от 15.07.2020 г. за образуваното срещу него административно производство, във връзка с отнемане на издаденото разрешение на основание § ЗЗ, ал. 4 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС и поради неизпълнение на задължението по § ЗЗ, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС. С писмо от 24.07.2020 г. на "Йод" АД до компетентния орган, дружеството е заявило готовност да изпълни указанията му във връзка със законовите изисквания относно действието на притежаваното от него разрешение, след надлежни указания на административния орган. Видно от приетото като писмено доказателство по делото – протокол № 22/24.07.2020 г. от Експертен съвет по биоцида, действащ на основание Заповед № РД-02-142/17.07.2018 г. на министъра на здравеопазването, същият е приел решение за отмяна на даденото на дружеството разрешение. След анализа на правнорелевантните факти, подведени под приложимите правни норми, административният съд е достигнал до извод, че оспореният административен акт е нищожен, защото е постановен от некомпетентен административен орган. Доводите му в тази насока са, че министърът на здравеопазването няма право да делегира правомощието си по отнемане на разрешението в хипотезата на § ЗЗ, ал. 4 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС. Същите са изведени от констатираното противоречие на § ЗЗ, ал. 4 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС и § 3 от ПЗР на ЗЗВВХВС, тъй като приложимата правна уредба на § ЗЗ, ал. 4 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС (обн. ДВ, бр. 102 от 2015 година) е по-нова от § 3 от ПЗР на ЗЗВВХВС (изм. С ДВ, бр. 114 от 2003 г. ) и специална. Първоинстанционният съд счита, че според специалната норма министърът на здравеопазването няма право да делегира правомощието си по отнемане на разрешението за пускане на пазара на биоциден препарат. В допълнение административният съд мотивира решението си и с аргументи за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, както и противоречие на оспорената заповед с приложимите материалноправни норми към момента на издаването й, съобразно правилото на чл. 142, ал. 2 АПК. При подробно изложени съображения в съдебния акт, съдът прогласява нищожността на оспорената заповед на Главен държавен здравен инспектор. Решението на Административен съд Варна е валидно, допустимо, но неправилно. Основателен е касационният довод, че издаденият индивидуален административен акт не е нищожен поради липса на компетентност на органа, който го е издал. Дружество "Йод" АД притежава безсрочно Разрешение с № 0560-1/29.10.2007 г. за пускане на пазара на биоциден препарат "Дезинфект В", под формата на течност. Разрешението е издадено на основание чл. 19о от ЗЗВВХВП, по подадено заявление № 13-БП-145/9.12.2005 г. от заместник министъра на здравеопазването. Пред първоинстанционния съд е установено, че произвежданото вещество представлява смес по смисъла на Регламент (ЕО) № 1272/2008 на Европейския парламент и на съвета от 16 декември 2008 г. относно класифицирането, етикирането и опаковането на вещества и смеси. Относно същността на биоцидния препарат и употребата му, като доказателство по делото е прието Техническо досие от 2007 г., изготвено съгласно изискванията на Приложение № 1 към чл. 2, ал. 2 от Наредба № 44/9.12.2004 г. за условията и реда за пускане на пазара на биоцидни препарати (обн., ДВ, бр. 113 от 2004 г., отм. ДВ, бр. 41 от 2009 г.). Наредбата е действала към датата на издаване на разрешението за пускане на пазара на химическия продукт. Със Заповед № РД–01–287/8.08.2017 г. министърът на здравеопазването е оправомощил Главния държавен здравен инспектор да осъществява функциите, правата и задълженията на министъра на здравеопазването по Закона за защита на вредното въздействие на химическите вещества и смеси. За да отмени Разрешение № 0560-1/16.10.2007 г. издадено на "Йод" АД, Главният държавен здравен инспектор е изтъкнал като фактическо основание неподаване от страна на дружеството, на заявление за изменение на разрешението до Министерство на здравеопазването, с цел привеждането му в съответствие с Регламент № 1272/2008 г. на ЕО. Дружеството до този срок е следвало да представи и необходимите документи за тази цел, в съответствие с чл. § 33, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВП (обн. ДВ, бр. 102 от 2015 г.). Като правно основание за издаване на процесната заповед е посочена разпоредбата на § ЗЗ, ал. 1 от Закона за изменение и допълнение на Закона за защита от вредното въздействие на химичните вещества и смеси (обн., ДВ, бр. 102 от 2015 г.). Съгласно законовата й редакция в срок до 1.06.2017 г. лицата, които притежават разрешения за пускане на пазара на биоциди, представляващи смеси по смисъла на Регламент (ЕО) № 1272/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 16.12.2008 г. относно класифицирането, етикетирането и опаковането на вещества и смеси, за изменение и за отмяна на Директиви 67/548/ЕИО и 1999/45/ЕО и за изменение на Регламент (ЕО) № 1907/2006 (OB, L 353, 31. 12, 2008 г.) (Регламент (ЕО) № 1272/2008), и класифицирани съгласно изискванията на Наредбата за реда и начина на класифициране, опаковане и етикетиране на химични вещества и смеси, подават в Министерството на здравеопазването заявление за изменение на разрешението, към което прилагат документите по § ЗЗ, ал. 1 от Закона за изменение и допълнение на Закона за защита от вредното въздействие на химичните вещества и смеси (обн., ДВ, бр. 102 от 2015 г.). В случая Експертният съвет по биоциди към МЗ, в изпълнение на разпоредбата на чл. 15, ал. 4 и т. 17 от ЗЗВВХВС и съобразно посочения по-горе протокол, е приел решение, че поради неизпълнение на задължението по § ЗЗ, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС следва да предложи на органа Разрешение № 0560-1/16.10.2007 г. издадено на "Йод" АД от заместник министъра на здравеопазването да бъде отменено. Съобразно предвиденото в § ЗЗ, ал. 4 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС министърът на здравеопазването отменя издадените до влизането в сила на този закон разрешения, за които в срока по ал. 1 не са подадени заявления за изменение. Нормата следователно регламентира материалната компетентност на министъра на здравеопазването да издава определена категория индивидуални административни актове, каквато е процесната заповед. Същата обаче допълва вече установената към момента на приемането й компетентност на министъра на здравеопазването, който има правомощия да отменя разрешения, издадени на основание ЗЗВВХВС и подзаконовите актове във връзка с неговото приложение – напр. чл. 19ф, ал. 1 (Нов - ДВ, бр. 95 от 2006 г., в сила от 24.11.2006 г.)(Изм. - ДВ, бр. 63 от 2010 г., в сила от 13.08.2010 г.) ЗЗВВХВС. Разпоредбата на § 3. (Изм. - ДВ, бр. 114 от 2003 г., в сила от 31.01.2004 г.) от ПЗР на ЗЗВВХВС посочва, че министърът на здравеопазването и министърът на околната среда и водите могат да предоставят свои функции, права и задължения по този закон на заместниците си и на други длъжностни лица в системата на съответните министерства. Същата следователно урежда и възможността на министъра на здравеопазването да делегира и възложените му правомощия по § ЗЗ, ал. 4 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС (ред. ДВ, бр. 102 от 2015 г.). Според Тълкувателно решение № 4/2004 г. по тълкувателно дело № 4/2002 г. на Общото събрание на съдиите от ВАС, делегирането представлява възможност, предвидена в закона, временно - за определен случай или период от време, съгласно конкретната обстановка и преценката на горестоящ административен орган, той да предостави част от правомощията си на някой от подчинените му органи. Подчиненият орган издава административни актове въз основа на това специално овластяване от органа, в чиято компетентност поначало е решаването на съответния въпрос. Това означава, че не всеки административен орган и във всички случаи, може да делегира предоставените му със закон правомощия, като за това е необходимо в съответния закон изрично да е предвидена такава възможност в специалната норма, която в конкретната хипотеза е § 3 от ПЗР на ЗЗВВХВС. По тези съображения касационната инстанция счита, че процесната заповед е издадена от компетентен административен орган, на който са били делегирани правомощия за нейното постановяване, доколкото същата касае приложението на ЗЗВВХВС и в относимата му редакция – ДВ, бр. 102 от 2015 година. Във връзка с единствено изложените доводи на първоинстанционния административен съд за незаконосъобразност на заповедта при наличие на основанията по чл. 146, т. 3 и т. 4 АПК и предвид на това, че спорът е бил изяснен от фактическа страна, касационната инстанция следва да се произнесе по същество, като осъществи контрола за законосъобразност на акта по чл. 168, ал. 1 АПК и на всички основания по чл. 146 АПК. Заповедта на Главния държавен здравен инспектор е издадена от компетентен административен орган, но в нарушение на чл. 146, т. 2 АПК. По делото няма спор, че класификацията на биоцида "Дезинфект В" не е променяна, т. е. тя е такава, каквато е дадена с разрешението от 29.10.2007 г. и съгласно Наредбата по чл. 5, ал. 2 ЗЗВВХВС (сега отм.). Мотивите на Главния държавен здравен инспектор за основанията, на които счита, че дружеството е задължено по § ЗЗ, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС и чието неизпълнение е предпоставка за издаване на процесната заповед се съдържат в негово становище, депозирано по първоинстанционното дело, във връзка с предоставената му възможност в проведено открито съдебно заседание по делото от 27.11.2020 година. Тези конкретни съображения обаче не са били изложени от органа нито в процесната заповед, нито в съпътстващите я документи, съобразно дадените пояснения в Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. на ОСГК на ВС. По – конкретно, административният орган никъде в заповедта не е посочил защо счита, че дружеството е задължено в срока по § ЗЗ, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС. Съдържанието на протокол № 22/24.07.2020 г. от заседанието на Експертния съвет по чл. 15, ал. 4, т. 17 ЗЗВВХВС също не посочва причините, поради които "Йод" АД следва да подаде заявление за изменение на безсрочното си разрешение. Тезата на касатора е, че Разрешение № 0560-1/16.10.2007 г. на заместник министъра на здравеопазването, макар и влязло в сила, не отговаря на изискванията на Регламент (ЕО) № 1272/2008 година. Регламентът е приет на 16.12.2008 г., публикуван е в Официален вестник на Европейския съюз на 31.12.2008 г., а изискванията по отношение на смесите за класифициране на опасностите, предоставяне на информация за опасност посредством етикетиране и за опаковане са в сила от 1.06.2015 година. Както и органът поддържа, с регламента (чл. 61, ал. 4) е определен преходен срок за смесите, които са класифицирани, етикетирани и опаковани съгласно Директива 1999/45/ЕО (въведена в българското законодателство с Наредбата за реда и начина на класифициране, опаковане и етикиране на химични вещества и препарати) и вече са пуснати на пазара преди 1.06.2015 г. - за тези смеси не се изисква преетикетиране и преопаковане в съответствие с Регламент (ЕО) № 1272/2008 преди 1.06.2017 година. На следващо място, при издаване на оспорената заповед на Главния държавен здравен инспектор, в противоречие с изискването на чл. 35 и чл. 36 АПК органът не е изследвал правопораждащия за задължението на дружеството факт по § ЗЗ, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС, а именно дали за процесната смес се изисква или не класифицилане, преетикетиране и преопаковане в съответствие с Регламент (ЕО) № 1272/2008 преди 1.06.2017 година, съответно в кои части разрешението на дружеството следва да бъде изменено. Този извод се налага, защото съгласно § ЗЗ, ал. 4 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС, министърът на здравеопазването има право да отмени издадените до влизането в сила на този закон разрешения, за които в срока по ал. 1 не са подадени заявления за изменение. От прочита обаче на чл. 61, ал. 4 от Регламент (ЕО) № 1272/2008 г. органът е извел извод, че едва след изтичането на преходния период всички смеси следва да се класифицират, етикират и опаковат съгласно него. В мотивната част на оспорената заповед се съдържа констатация, че същата се издава след изясняване на всички факти и обстоятелства от значение за случая. В нея е посочено, че на основание разпоредбата на чл. 15, ал. 4, т. 17 от Закона за защита от вредното въздействие на химичните вещества и смеси, Експертният съвет по биоциди след обсъждане, на свое заседание от 24.07.2020 г. (Протокол № 22) е направил предложение до компетентния орган - Главния държавен здравен инспектор на Република България да бъде отменено Разрешение № 0560-1/16.10.2007 г. за пускане на пазара на биоцида "Дезинфект В". От съдържанието на протоколираното от Експертния съвет е видно, че макар дружеството да е било уведомено за започналото административно производство срещу него, който факт не се оспорва, органът не е изложил съображения относно правнорелевантния факт, че притежаваното разрешение от 2007 г. от "Йод" АД е безсрочно, така, както се сочи в негово писмо вх. № 13-БП-74/24.07.2020 г. по описа на Министерство на здравеопазването. Изясняването на посочениятфакт за казуса е от особено съществено значение, защото административният орган твърди, че с неподаване на заявление за изменение на разрешението в срок до 01.06.2017 г. на практика същото не се привежда в съответствие с изискванията на Регламент (ЕО) № 1272/2008 година. Санкцията, която му вменява законът е отнемане на издаденото и влязло в сила разрешение и на основание § ЗЗ, ал. 4 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС. Съгласно чл. 47 озаглавен "Санкции при неспазване" от Регламент (ЕО) № 1272/2008 г., държавите-членки установяват система от санкции за неспазване на разпоредбите на настоящия регламент и вземат всички необходими мерки за осигуряване на прилагането на настоящия регламент. Санкциите трябва да бъдат ефективни, пропорционални и възпиращи. Държавите-членки нотифицират Комисията за системата от санкции в срок до 20 юни 2010 г. и незабавно я нотифицират за всяко последващо изменение, което засяга тези мерки. След като § ЗЗ, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС препраща към Регламент (ЕО) № 1272/2008 г., то отмяната на безсрочното и законосъобразно разрешение за предоставяне на пазара на биоцида "Дезинфект В" по § ЗЗ, ал. 4 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС по същество се разглежда като вид санкция, която обаче следва да отговаря на изискванията и задълженията, въведени в чл. 47 от същия Регламент. Безсрочността на вече издаденото и влязлото в сила Разрешение № 0560-1/16.10.2007 г. на "Йод" АД е следвало да се прецени от органа, от гледна точка на ефективността, пропорционалността и възпиращия ефект на санкцията по § ЗЗ, ал. 4 от ПЗР към ЗИД на ЗЗВВХВС, обективирана в правомощието на министъра на здравеопазването да отмени влязлото в сила безсрочно разрешение за ползване на продукта и да се съобрази с критериите за значителност на промяната, посочени в чл. 50, т. 3 от Регламент (ЕС) № 528/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2012 година относно предоставянето на пазара и употребата на биоциди текст от значение за ЕИП (OB L 167, 27.6.2012 г., стр. 1—123). Съгласно чл. 50, т. 1 от посочения последно Регламент, изменения в условията на разрешението се внасят единствено от компетентния орган, който е издал разрешението за въпросния биоцид, или, ако става въпрос за разрешение на Съюза — от Комисията. По т. 2 от чл. 50 на Регламента притежател на разрешение, който иска да промени информация, подадена във връзка с първоначалното заявление за разрешение на биоцида, подава заявление до компетентните органи на съответните държави-членки, които са разрешили въпросния биоцид или, ако става въпрос за разрешение на Съюза — до Агенцията. Тези компетентни органи решават, или, ако става въпрос за разрешение на Съюза — Агенцията проверява, а Комисията решава дали условията съгласно член 19 или, когато е приложимо, съгласно член 25, продължават да са спазени и дали условията на разрешението трябва да бъдат изменени. В чл. 50, т. 3 от Регламента е посочено, че изменение на съществуващо разрешение попада в една от следните категории промени: а) административна промяна; б) незначителна промяна; или в) значителна промяна. И в конкретната фактическа обстановка приложение следва да намери член 7, § 3 от Директива 98/8/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 1998 година относно пускането на пазара на биоциди, както и член 48, § 2 от Регламент (ЕС) № 528/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2012 година относно предоставянето на пазара и употребата на биоциди. Член 7 и чл. 48 от цитираните Директива и Регламент са именувани "Отмяна или изменение на разрешение". Те изрично съдържат следните текстовете: член 7, § 3 от Директива 98/8/ЕО – "Когато държава-членка има намерение да отмени разрешение, тя трябва да информира и изслуша титуляря на разрешението." Според член 48, § 2 от Регламент (ЕС) № 528/2012, когато компетентният орган или, ако става въпрос за разрешение на Съюза – Комисията, възнамерява да отмени или измени дадено разрешение, той/тя уведомява притежателя на разрешението за това, като му предоставя възможност да представи бележки или допълнителна информация в рамките на определен срок. При вземане на окончателното си решение оценяващият компетентен орган или, ако става въпрос за разрешение на Съюза – Комисията, надлежно взема предвид тези бележки. Административният орган в конкретната хипотеза не се е съобразил с цитираните изисквания на правото на ЕС и е допуснал нарушение по чл. 34 АПК, като не е информирал надлежно дружеството защо счита, че следва същото да подаде заявлението за изменение на разрешението в срок до 1.06.2017 година. Органът е бил сезиран с такова искане от "Йод "АД към дата 24.07.2020 г., когато е заседавал и Експертният съвет. В допълнение съдът констатира, че допуснатите нарушения по чл. 146, т. 2 и т. 3 АПК от административния орган, препятстват проверката по същество относно материалната законосъобразност на обжалваната заповед. Несъобразявайки цитираните нарушения, водещи до незаконосъобразност на акта на основанията по чл. 146, т. 2, т. 3 АПК, съдът е постановил неправилно решение, като е приел, че заповедта е нищожна, а не незаконосъобразна. Решението на административния съд, при наличие на касационното основание по чл. 209, т. 3, предл. първо АПК, подлежи на отмяна, както и обжалваната заповед. В случая не следва преписката да се изпраща на компетентния административен орган, тъй като "Йод" АД има разрешение. Дали Главният държавен здравен инспектор ще започне ново производство по отмяна на разрешението е въпрос на негова преценка (така и Решение № 8087/24.06.2020 г. на Върховен административен съд, постановено по адм. дело № 12123/2019 година). Предвид изхода по спора, в полза на касатора разноски не се присъждат. Разноски на ответника се присъждат, тъй като са дължими. Същите възлизат на 600 лева за един адвокат по делото. Водим от горното и на основание чл. 222 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,