Решение № 9912 от 7.02.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3378/2013 г.

Решение № 9912 от 7.02.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3378/2013 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Фондация "Институт за модерна политика", седалище и адрес на управление, гр. София, бул. "Княз Дондуков" № 5 срещу заповед № РД-09-122 от 11.02.2013 г. на министъра на образованието, младежта и науката, в частта, с която е отменено утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от Фонд "Научни изследвания" по направления "Педагогика" и "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" досежно проект № FFNNIPO_12_00590, № 14 от приложението.

Жалбоподателят - Фондация "Институт за модерна политика", счита обжалваната заповед за нищожна. Оспорената заповед няма предмет. Отмененото класиране не представлява административен акт, годен да бъде отменен по реда за възобновяване на административното производство. Авторът на акта не е посочил кой именно административен акт отменя. Алтернативно твърди, че оспорената заповед е незаконосъобразна. Не са изложени каквито и да било мотиви за издаване на акта по чл. 99, т. 1 АПК. Счита, че само на това основание заповедта подлежи на отмяна. Сочи, че в заповедта бланкетно е посочено, че са установени нарушения в работата на фонд "Научни изследвания" като не са установени конкретни нарушения. Позовава се на Тълкувателно решение № 4 от 2004 г. на Върховния административен съд, съгласно което липсата на мотиви е основание за отмяна на оспорения административен акт. Счита, че дори да е налице годен за отмяна по реда на възобновяването акт, то той вече е изпълнен, породил е правни последици, изразяващи се в сключването на договор № ДФНМ-МО1/13 от 23.11.2012 г. за финансиране на научноизследователски проект. Счита, че органът е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като не провел самостоятелно производство по реда на чл. 103 АПК, което е самостоятелно основание за неговата отмяна. Моли съда да отмени оспорената заповед. Претендира направените по делото разноски. Жалбоподателят се представлява от адв. Кино Лазаров и адв. Николай Лазаров, Софийска адвокатска колегия.

Ответникът по жалбата - министърът на образованието, младежта и науката, счита същата за неоснователна. Моли съда да остави в сила обжалваната заповед. Сочи, че заповедта е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма и при спазване на материалноправните предпоставки за издаването й. Твърди, че установените с доклад № 02.12-138/12 от 25.01.2013 г. на дирекция "Главен инспекторат" към Министерския съвет съществени нарушения при издаването на отменения акт са основание за производството по чл. 99, т. 1 АПК. Сочи, че дейността на временната научно-експертна комисия "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" е незаконосъобразна и оценените от нея проекти неправилно са предложени за финансиране. По тази причина класирането на проектни предложения за финансиране от фонд "Научни изследвания", предложени от тази комисия, следва да бъде отменено. Сочи също, че проверката установила най-голям брой нарушения в дейността на двете временни научно-експертни комисии - "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" и "Педагогика". Моли съда да остави в сила оспорената заповед. Прави възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК. Ответникът се представлява от юрисконсулт Юлия Топалова.

Върховният административен съд счита жалбата за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване административен акт. Институтът за модерна политика е адресат на оспорената заповед - фигурира като организация - бенефициент на проект № FFNNIPO_12_00590, № 14 от приложението към заповедта, поради което е надлежна страна. По делото няма доказателства нито за визираното в диспозитива на заповедта "обявяване на официалната интернет страница на Фонд "Научни изследвания", нито за свеждането "й до знанието на всички заинтересовани лица". Доказването на съобщаването на акта, с който се създават задължения за неговия адресат, е в тежест на административния орган. Липсата на доказателства за надлежно връчване или съобщаване на заповедта е основание да се приеме, че жалбата е подадена в срок. Въпреки това, при извършена към датата на приключване на устните състезания справка на електронната страница на Фонд "Научни изследвания" -, страница 4 на раздел "Новини", е видно, че заповедта е публикувана на 12.02.2013 г. Жалбата е подадена чрез органа на 25.02.2013 г., което означава, че е в срока по чл. 149, ал. 1 АПК. Заповед № РД-09-122 е подлежащ на оспорване административен акт. Заповедта по чл. 99, т. 1 АПК не е акт, за който законодателят изрично е предвидил изключване на възможността за съдебен контрол, поради което и с оглед на факта, че пряко засяга права на адресатите си подлежи на съдебен контрол.

Разгледана по същество жалбата е неоснователна.

За да се произнесе по същество съдът установи следното от фактическа страна:

1. На 28.07.2011 г. Народното събрание приело решение, с което одобрило Национална стратегия за развитие на научните изследвания 2020. Съгласно стратегията приоритетните направления за развитие на науката са:

а) енергия, енергийна ефективност и транспорт, развитие на зелени и екотехнологии;

б) здраве и качество на живот, биотехнологии и екологично чисти храни;

в) нови материали и технологии;

г) културно-историческо наследство;

д) информационни и комуникационни технологии;

2. На 29.05.2012 г. управителят на Фонд "Научни изследвания" обявил конкурс "Финансиране на фундаментални науки и научно-приложни изследвания в приоритетните области" за 2012 г. и открил конкурсната процедура.

3. На 20.09.2012 г. Изпълнителният съвет на фонд "Научни изследвания" утвърдил съставите на временните научно-експертни комисии по приоритетните направления, утвърдени с Националната стратегия за развитие на научни изследвания (по решението на Народното събрание и Национална стратегия за научни изследвания по чл. 2, ал. 1 ЗННИ), както и временни научно-експертни комисии "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" и "Педагогика" към приоритетна област "Научни изследвания с приложение в педагогическата сфера".

4. Жалбоподателят участвал в конкурса с проект № FFNNIPO_12_00590.

5. Проектът на жалбоподателя бил допуснат и класиран от временната научно-експертна комисия "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" заедно с още 32 проекти предложения.

6. С решение по протокол № 11 от 09.11.2012 г. Изпълнителният съвет на фонд "Научни изследвания" определил проект № FFNNIPO_12_00590 като един от проектите, които ще бъдат финансирани - приложение № 7, № 11. От класираните от временната научно-експертна комисия "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" 33 проекти предложения Изпълнителният съвет определил за финансиране 19 проекта.

7. С доклад № 0409/022 от 12.11.2012 г. председателят на Изпълнителния съвет на фонд "Научни изследвания" предложил на министъра на образованието, младежта и науката да утвърди проектните предложения, които са класирани за финансиране от Изпълнителния съвет, съгласно приложение I. Под № 28 в приложението фигурира проект № FFNNIPO_12_00590.

8. Министърът на образованието, младежта и науката утвърдил представения му списък. По делото няма данни за датата на утвърждаването.

9. Със заповед № Р-313 ат 19.12.2012 г. министър-председателят на Република България назначил междуведомствена работна група, която да извърши проверка по постъпили сигнали за допуснати нарушения при провеждането на конкурс "Финансиране на фундаментални науки и научно-приложни изследвания в приоритетните области" за 2012 г.

10. Междуведомствената работна група констатирала, че:

а) в противоречие на чл. 4 от Правилника на фонд "Научни изследвания" (Правилника) било въведено ново приоритетно направление, различно от определените в Стратегията за развитие на науката в България до 2020 г. - "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление"; същото не било с цел да покрие секторни приоритети като отговор на форсмажорни обстоятелства, бедствия и пандемии;

б) по проверката за административно несъответствие на подадените 1 094 проектни предложения, от които със заповед № РД-01/67 от 01.10.2012 г. на управителя на фонда били отстранени 628 проверката установила:

проектни предложения с входящ регистрационен номер след изтичане на крайния срок за подаване на предложения - 17, 00 часа на 16.07.2012 г.;

проекти предложения, постъпили след 16.07.2012 г., за които липсват обратни разписки, които да удостоверят датата на изпращане на проектите от кандидатите и получаването им във фонда;

неправилно отстранени проектни предложения - 25 броя;

неправилно допуснати до оценка и класиране проектни предложения - 12 броя;

в) по оценяването на проектите:

в заповедите за определяне на временните научно-експертни комисии не било посочено по предложение на кои структури по смисъла на чл. 20, ал. 2 от Правилника на фонда е определен състава;

временната научно-експертна комисия "Педагогика" допуснала нарушение на чл. 27, ал. 1 и 3 от Правилника, както и в таблицата за оценяване били включени три проектни предложения с разлика повече от 10 точки по окончателната оценка на които е следвало да се произнесе Изпълнителният съвет на фонда;

временната научно-експертна комисия "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" допуснала нарушение на чл. 27, ал. 1 и 3 от Правилника, както и по девет проекта втората рецензия не била възлагана на външен рецензент; по два от проектите рецензия не била възлагана на вътрешен експерт; въведен бил суперрецензент като неговата оценка била приета за окончателна;

г) по разглеждане, класиране и определяне на проектни предложения за финансиране от Изпълнителния съвет, отразено в протокол № 11 от 09.11.2012 г., в частта досежно класираните проектни предложения от:

временната научно-експертна комисия "Педагогика" - три от класираните проектни предложения били с разлика от 10 и повече точки между оценките на двамата рецензенти и Изпълнителният съвет приел оценката, предложена от комисията - средно аритметичната стойност на двете оценки;

временната научно-експертна комисия "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" - три от класираните, но нефинансирани предложения имали по-високи оценки от финансирани проекти; на едно предложение имало заличаване на общата стойност и дописване на съответна сума на ръка, без заверка; едно проектно предложение освен незаверени поправки било и на дружество, в предмета на дейност на което не фигурира научноизследователска дейност, което е условие за административно отстраняване;

д) по реда за оценка, класиране, определяне на размера на финансирането и сключването на договорите по направление "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление":

допуснати нарушения на чл. 27, ал. 1 и 2 от Правилника относно сроковете за изготвяне на доклада до изпълнителния съвет и подписването му;

един проект бил одобрен за финансиране, въпреки че бил оценен с 98 точки докато пет проекта, оценени с 99, 5 до 97 точки не били одобрени за финансиране като за един проект не е отразена причината за нефинансиране, а за другите е посочено общо, че "не съответстват на националните научни приоритети, залегнали в насоките за кандидатстване или има финансирани от ФНИ проекти със сходен или идентичен предмет на научното изследване", без да са конкретизирани несъответствията и посочени сходните проекти;

е) по реда за оценка, класиране, определяне на размера на финансирането и сключването на договорите по направление "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера":

допуснати нарушения на чл. 27, ал. 1 и 2 от Правилника относно сроковете за изготвяне на доклада до изпълнителния съвет и подписването му;

две проектни предложения са с повече от 10 точки разлика между двете рецензии, но не бил назначен суперрецензент;

ж) по допускането и утвърждаването за финансиране на търговски дружества било установено, че:

административно са допуснати 11 кандидати, които към датата на подаване на предложенията не отговарят на изискванията на чл. 30 на регламент (ЕО) № 800/2008 на Европейската комисия от 06.08.2008 г. относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на чл. 87 и 88 от Договора;

девет от дружествата са в направление "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление";

за едно дружество е констатиран конфликт на интереси с управителя на фонда;

11. Доклада на междуведомствената работна група за резултатите от проверката бил предоставен на министър-председателя на Република България, вх. № 02.12-138/12 от 25.01.2013 г.

12. На доклада е поставена резолюция: "Министър Игнатов за незабавни действия и доклад, а Вицепрeмиер Дянков за контрол!". Положен е подпис, за който не се оспорва, че е на министър-председателя. Дата на резолюцията няма.

13. Със заповед № РД-09-122 от 11.02.2013 г., издадена на основание чл. 99, т. 1 АПК и доклад № 02.12-138/12 от 25.01.2013 г. на дирекция "Главен инспекторат" към Министерския съвет, поради установени нарушения в работата на фонд "Научи изследвания" при провеждане на национален конкурс "Финансиране на фундаментални науки и научно-приложни изследвания в приоритетните области" - 2012 г., довели до незаконосъобразно класиране на научни проекти, министърът на образованието, младежта и науката отменил утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от фонд "Научни изследвания", предложени от временните научно-експертни комисии по "Педагогика" и по "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", съгласно приложението. В приложението са включени всички одобрени от Изпълнителния съвет за финансиране класирани проекти от временни научно-експертни групи "Педагогика" (3 броя) и по "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" (19 броя).

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна следното:

Всеки индивидуален административен акт, срокът за обжалване на който е изтекъл без адресата му да е упражнил правото си на оспорване, се ползва с формална законна сила. Това означава, че той не може да бъде оспорен пред друг орган - административен или съдебен, но така също, че не може чрез редовни средства да бъде оттеглен, отменен или изменен от издателя си. Т. е. формалната законна сила на индивидуалния административен акт прави невъзможна промяната на задължителната му сила чрез оспорване или по свободната преценка на издалия го административен орган. Формалната законна сила важи еднакво както за законосъобразните, така и за порочните (унищожаеми) административни актове. Ползващият се с формална законна сила, т. е. влезлият в сила, унищожаем административен акт има същата задължителна сила както и законосъобразният влязъл в сила акт. Тъй като административният акт винаги е юридически израз на законово определена дейност на издалия го орган законодателят, за да гарантира законосъобразното регулиране на съответните правоотношения, е създал правна възможност за възобновяване на административното производство. Чрез него формалната законна сила на административния акт може да бъде преодоляна. Като извънреден способ за контрол възобновяването на административното производство е допустимо само от точно определен орган, в рамките на ограничен период от време и при точно определен от закона фактически състав.

Член 99 АПК определя, че компетентен да допусне възобновяване на производството по издаване на индивидуален или общ административен акт е само непосредствено по-горестоящия административен орган на органа, издал акта, или самият орган, който го е издал, ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред. Това изисква в случая първо да се определи кой е акта, по отношение на който органът допуснал производство по възобновяване.

Изключително непрецизния изказ на диспозитива на оспорената заповед налага съда да посочи какво счита, че изразява този диспозитив преди да пристъпи към проверката за неговата законосъобразност. Диспозитивът на оспорената заповед гласи:

"Отменям: утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от фонд "Научни изследвания", предложени от временните научно-експертни комисии по "Педагогика" и по "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", съгласно приложението. "

Държавната политика за насърчаване на научните изследвания се осъществява чрез отпускане на целеви финансови средства въз основа на конкурс, проведен при условията и по реда на Закона за насърчаване на научните изследвания - чл. 24 във вр. с чл. 1 от закона. Конкурсът, като всяко производство, е динамичен фактически състав - обявяване, кандидатстване, допускане, оценяване, класиране, за да се стигне до финансирането. Редакцията на Закона за насърчаване на научните изследвания към датата на определяне на спечелилите конкурса проектни предложения предвижда - чл. 28, оценяването и класирането на представените проекти да се извършва съобразно критериите по чл. 25, методиката по чл. 15, ал. 2 и при условията и по реда, определени с Правилника за фонд "Научни изследвания". Съгласно чл. 29, ал. 2 ЗННИ временните научно-експертни комисии представят на Изпълнителния съвет резултатите от проведените конкурси и класираните проекти съобразно получените оценки. Съгласно чл. 29, ал. 3 ЗННИ въз основа на класирането за всеки конкурс, извършено по реда на чл. 28, Изпълнителният съвет с решение определя проектите, които ще бъдат финансирани, и размера на средствата, които им се предоставят. Въз основа на това решение на Изпълнителния съвет управителят на фонда сключва договор, с който се определят условията за финансиране и изпълнение на проекта - ал. 4 на чл. 29 ЗННИ.

Какво следва от тази законова регламентация?

Първо. Законът за насърчаване на научните изследвания не съдържа изрична разпоредба, която да оправомощава министъра на образованието, младежта и науката да утвърждава решението на Изпълнителния съвет по чл. 29, ал. 3 ЗННИ за определяне на проектите, които ще бъдат финансирани. Такова оправомощаване не може да се изведе нито от разпоредбата на чл. 14 ЗННИ, нито от тази на чл. 28 ЗННИ.

Член 14 ЗННИ оправомощава министъра на образованието, младежта и науката, съгласувано с министъра на финансите, да издаде правилник, с който да се регламентира избора на органите на управление на фонда - изпълнителен съвет, председател на изпълнителния съвет и управител, и осъществяването на дейността на тези органи, т. е. начина на упражняване на правомощията. Член 14 не делегира на министъра на образованието, младежта и науката правомощието да издаде подзаконов акт, с който да определи компетентността на органите на фонда, още по-малко да определи собствената си компетентност и то в противоречие с разпоредбата на чл. 29, ал. 3 ЗННИ. Такова своеобразно разширително тълкуване на обема на компетентността на министъра да издаде нормативен административен акт по чл. 14 ЗННИ е недопустимо и видно, в противоречие с изрично изявената воля на законодателя досежно органа, който е компетентен да определя проектите, за които чрез държавния фонд ще се извършва финансиране. С оглед на това разпоредбата на чл. 12, т. 6 от Правилника, редакция към датата на определяне на проектите, която казва, че Изпълнителният съвет определя проектите, които ще получат финансиране, както и размера на средствата за тяхното финансиране, и ги предлага за утвърждаване от министъра в частта, в която предвижда "утвърждаване на министъра" противоречи на чл. 29, ал. 3 от ЗННИ и е въведена без издателя на нормативния административен акт да е имал законова делегация. Поради това и в съответствие с разпоредбата на чл. 15, ал. 3 от Закона за нормативните актове съдът е длъжен да приложи закона.

И от разпоредбата на чл. 28 ЗННИ не може да се изведе компетентност на министъра да утвърждава решението на Изпълнителния съвет по чл. 29, ал. 3 ЗННИ, тъй като тази норма препраща към Правилника на фонда единствено в частта досежно условията и реда за оценяването и класирането на представените проекти. Условия и ред за извършване на определена дейност е нещо коренно различно от компетентност за утвърждаване на акта на Изпълнителния съвет по чл. 29, ал. 3 ЗННИ.

Второ. Временните научно-експертни комисии класират участвалите проектни предложения, но тяхното решение за класиране не е самостоятелен правопораждащ юридически факт за финансиране на проекта, което е целта на участие в конкурса. Оценката на проектното предложение от временната научно-експертна комисия и извършеното на нейна основа класиране е оценка и степенуване по относимост и значимост на проекта към целите, заложени в Националната стратегия за развитие на научните изследвания. То е необходима предпоставка, условие sine qua none за обсъждане на възможността за финансиране, но то не е гаранция за задължително финансиране. Следователно решението на временната научно-експертна комисия е елемент от сложния фактически състав, чието осъществяване води до исканото целево финансиране. То е акт, който осигурява крайното решение, но който няма самостоятелно правопораждащо значение за финансирането.

Трето. Решението на Изпълнителния съвет по чл. 29, ал. 3 ЗННИ, т. е. решението с което съветът определя кои от класираните проекти ще бъдат финансирани, е правопораждащият юридически факт за правото да се сключи договор за финансиране и въз основа на него да се получи желания финансов ресурс. Това е акта, който прави сложния фактически състав завършен и който поражда права или засяга законни интереси, породени от участието в конкурса.

Какво отменил министъра на образованието, младежта и науката?

Съдът счита, че министърът отменил решението на Изпълнителния съвет за финансиране на класирани проектни предложения - решението по чл. 29, ал. 3 ЗННИ обективирано в приложение 8 на протокол № 11 от 09.11.2012 г. Макар и изключително непрецизно като изказ от езиковия и логически анализ на диспозитива на заповедта е видно, че не извършеното от самия министър утвърждаване на одобрените за финансиране класирани проекти, не и оценените и класирани от експертните комисии проекти е предмет на отмяната.

Така установения предмет на оспорената заповед налага да се установи министърът на образованието, младежта и науката явява ли се горестоящ административен орган на Изпълнителния съвет и подлежи ли това решение на Изпълнителния съвет на оспорване по административен ред?

Съгласно чл. 13 ЗННИ фонд "Научни изследвания" е самостоятелно юридическо лице. Съгласно чл. 13, ал. 5 ЗННИ министърът на образованието, младежта и науката осъществява контрол на дейността на фонда, а съгласно ал. 4, редакция към процесния период, е посочено, че фондът е определен като второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на образованието, младежта и науката. Законът не уточнява обема на контролните правомощия на министъра по отношение на дейността на фонда. Но доколкото фондът е второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на образованието, младежта и науката то безспорно министърът като първостепенен разпоредител с бюджетни кредити най-малкото има компетентността по чл. 28, ал. 1 Закона за устройството на държавния бюджет (ЗУДБ), приложим към процесния период, досежно изпълнението на държавния бюджет. Следва да се посочи, че в Закона за насърчаване на научните изследвания не е определено средствата, с които фонд "Научни изследвания" оперира, само такива с бюджетен произход ли са. В чл. 6 ЗННИ е посочено, че средствата за финансово насърчаване на научните изследвания се осигуряват от субсидия от държавния бюджет и от други източници, като специализирани фондове, обществени поръчки, национални научни програми и проекти на различни ведомства, в съответствие с целите и приоритетите, определени от Националната стратегия за научни изследвания. Но дали фондът борави с всички тези средства законът не казва. В § 1, т. 11 ЗУДБ, в сила към процесния период, фондът е определен като финансово-правна форма, чрез която се регламентират извънбюджетните приходи и разходи на държавните органи и бюджетните организации и отношенията им с държавния бюджет във връзка със задачи от национален характер. Установяването на произхода на средствата, с които фондът борави, е релевантно тъй като би могло да има изисквания за самостоятелен и независим орган, който да гарантира разпределението на финансовия ресурс, когато той е пряко предоставен от например други специализирани фондове (в мотивите на Закона за изменение на Закона за насърчаване на научните изследвания, Държавен вестник, бр. 83 от 22.10.2010 г., е посочено, че основната цел на изменението е да се актуализира нормативната уредба на научната дейност, както и да се гарантира съответствието на националната политика с Европейската визия 2020 за развитие на Европейското изследователско пространство).

Доколкото въпросите за произхода на средствата, които се включват във фонда не са регламентирани в закона освен чрез тези, предоставяни от държавния бюджет, доколкото Регламент (ЕО) № 800/2008 на Комисията от 06.08.2008 г. относно декларирането на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на чл. 87 и 88 от Договора (Общ регламент за групово освобождаване) и Регламент (ЕО) № 1998/2006 на Комисията от 15.12.2006 г. за прилагане на чл. 87 и 88 от договора към минималната помощ не поставят изисквания досежно административната форма на контрол и доколкото министърът на образованието е определения в чл. 7, ал. 1 ЗННИ държавен орган отговорен за осъществяване на националната политика в областта на научните изследвания и в чл. 13, ал. 5 ЗННИ за контролиращ фонда орган следва да се приеме, че той има качеството на горестоящ орган на фонда, следователно и на неговия основен орган - Изпълнителния съвет.

Този извод не може да се промени и от обективния факт на утвърждаване на решението на Изпълнителния съвет по чл. 29, ал. 3 ЗННИ от министъра. Както бе посочено министърът няма компетентност да утвърждава решението на съвета за финансиране на класираните предложения. Поради това извършеното без правно основание утвърждаване не може да доведе до промяна на качеството на органа и да го превърне от горестоящ в решаващ. Правното нищо не може да породи компетентност. Такава създава единствено закона.

Законодателят не е посочил изрично, че решението на Изпълнителния съвет на фонда досежно определянето на класираните проекти, които ще бъдат финансирани, подлежи на оспорване по административен или съдебен ред. С оглед на това и изхождайки от съдържанието на решението - да поражда или да засяга права и законни интереси на кандидатите, то това решение, в съответствие с разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията подлежи на съдебен контрол. В този контекст, и с оглед на разпоредбата на чл. 148 АПК, доколкото няма изрична забрана в закон за оспорване на решението по административен ред, решението би могло да подлежи на оспорване и по административен ред пред министъра на образованието, младежта и науката.

Следователно министърът на образованието, младежта и науката по принцип е компетентен орган по смисъла на чл. 99 АПК, при наличие на законовите предпоставки, да отмени или измени влязъл в сила индивидуален административен акт на Изпълнителния съвет на фонда.

Следващият елемент на фактическия състав на чл. 99 АПК е наличието на неоспорен пред съда влязъл в сила индивидуален или общ административен акт. Решението на Изпълнителния съвет по протокол № 11 от 09.11.2012 г., което съдът приема, че е предмет на заповед № РД-09-122 от 11.02.2013 г., представлява съвкупност от самостоятелни индивидуални административни актове, с които е разрешено финансирането на съответния класиран проект. По делото няма данни как и кога е уведомен жалбоподателят за решението. Няма данни, но и страните не спорят, че решението не е оспорено по съдебен ред. Доколкото решението на Изпълнителния съвет създава права за жалбоподател и доколкото той твърди, че въз основа на решението бил сключен на 23.11.2012 г. и договор за финансиране, то безспорно решението на Изпълнителния съвет от 09.11.2012 г. досежно проектно предложение № FFNNIPO_12_00590 е влязло в сила и организацията-бенефициент по него е Институтът за модерна политика.

Правомощието на горестоящия орган по чл. 99 АПК законодателят е обвързал със срок - чл. 102, ал. 1 АПК. От доказателствата по делото е видно, че решението на Изпълнителния съвет е съобщено на министъра на 12.11.2012 г. - тогава е входирано в министерството. Следователно от тази дата за него тече срока по чл. 102, ал. 1 АПК, което означава, че възобновяването, с оглед на датата на издаване на заповед № РД-99-122 - 11.02.2012 г., е направено в срок.

За да е законосъобразен акта на горестоящия орган по смисъла на чл. 99 АПК е необходимо да е налице някоя от предвидените в чл. 99 АПК предпоставки. Тъй като е извънредно средство за контрол, чрез което се преодолява формалната законна сила на административния акт законодателят е изброил лимитативно предпоставките, при наличието на които е допустима отмяната на влязъл в сила административен акт. Изключителният характер на производството не допуска предпоставките да бъдат тълкувани разширително, а винаги и само strico juris.

Органът в оспорената заповед се позовал на чл. 99, т. 1 АПК. Нормата допуска възобновяване на производството и отмяна на влязъл в сила административен акт, когато се установи, че съществено е нарушено някое от изискванията за неговата законосъобразност. Това означава, че което и изискване по чл. 146 АПК да бъде нарушено съществено е налице основание за отмяна на акта. Два са релевантните за наличието на предпоставката по т. 1 въпроса - кой може да установи нарушението и установеното нарушение ли е на изискванията за законосъобразност съобразно чл. 99, т. 1 АПК.

От доказателствата по делото е видно, че междуведомствена работна група, назначена със заповед на министър-председателя, извършила проверка на провеждането на конкурса "Финансиране на фундаментални науки и научно-приложни изследвания в приоритетните области". Министър-председателят ръководи и координира общата политика на правителството и носи отговорност за нея, съгласно чл. 108, ал. 2 от Конституцията. С оглед на това той е централен едноличен орган на изпълнителната власт с обща компетентност - чл. 23, ал. 1 от Закона за администрацията. Той е единственият едноличен орган на изпълнителната власт с обща компетентност, поради което назначената от него междуведомствена работна група е надлежно оправомощена да извърши проверка. Резултатите от тази проверка служебно са станали известни на министъра на образованието, младежта и науката видно от резолюцията на министър-председателя. Макар по делото да няма доказателства за постъпването на доклада с резолюцията на министър-председателя в Министерството на образованието, младежта и науката и докладването му на министъра, този факт не се оспорва от страните, а позоваването на доклада в оспорената заповед е доказателство, че той е станал служебно известен на министъра. Когато на горестоящия орган служебно му станат известни факти, които счита, че доказват съществено нарушение на изискванията за незаконосъобразност на влязъл в сила индивидуален административен акт той по собствена инициатива може да възобнови административното производство.

Релевантно за законосъобразността на оспорената заповед е какво е установила междуведомствената работна група досежно проект № FFNNIPO_12_00590, защото с позоваването на нейния доклад министърът инкорпорирал установените от групата факти и обстоятелства и ги направил фактически основания за издаване на заповедта си. В доклада на групата проект № FFNNIPO_12_00590 не е споменат по какъвто и да е повод. Той не фигурира сред проектите, за които групата установила нарушение на изискванията за административно съответствие, не фигурира сред проектите, за които групата установила грешки при оценяването, не фигурира и сред проектите, за които групата установила неточности при определяне на проектите за финансиране, не фигурира и сред допуснатите и утвърдени за финансиране търговски дружества. Но той е един от деветнадесетте проекта, които били оценени и класирани от временната научно-експертна комисия "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", които Изпълнителният съвет одобрил за финансиране.

В доклада на междуведомствената работна група изрично е посочено, че тази временна научно-експертна група е създадена в нарушение на чл. 19, ал. 2 от Правилника на фонда. Нормата на чл. 19, ал. 2 от Правилника сочи, че временните научно-експертни комисии се създават по съответните приоритетни научни направления на обявените конкурси. Тази норма следва да бъде разгледана в контекста на останалите разпоредби на правилника и на Закона за насърчаване на научните изследвания. Член 2, ал. 1 ЗННИ сочи, че научноизследователската дейност се насърчава при условията и по реда на този закон и в съответствие с Националната стратегия за научни изследвания. Следователно акта, който определя съдържанието на насърчаването е Националната стратегия. Това е документа, който определя какво се насърчава, а законът определя условията и реда, при които това насърчаване се извършва. Съгласно чл. 13, ал. 2, т. 1 ЗННИ фонд "Научни изследвания" има за цел да подкрепя проекти и дейности за насърчаване на научните изследвания, които са съобразени с Националната стратегия за научни изследвания. А чл. 4 от Правилника определя, че насърчаването на научните изследвания се осъществява по приоритети и направления, определени в Националната стратегия за развитие на научната дейност. "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" не е нито приоритет, нито направление определено в Националната стратегия.

Разбира се, Националната стратегия допуща наред с утвърдените приоритети разработването на тематични програми, които ще покриват секторни приоритети, както и/или ще бъдат отговор на форсмажорни обстоятелства, бедствия и пандемии. Законодателят не е определил кой определя/утвърждава тематичните програми, които покриват секторни политики, както и тези, които са отговор на форсмажорни обстоятелства, бедствия и пандемии. В чл. 12, т. 1 от Правилника на фонда е посочено, че Изпълнителният съвет провежда чрез дейността на фонда политика за развитие на научните изследвания в съответствие с Националната стратегия. Т. е. това не е дейност по формиране на политика, а както изрично е посочено и както следва от чл. 13, ал. 2 ЗННИ във вр. с чл. 3 и 4 от Правилника дейност по подкрепа на политиката.

Следователно нито в закона, нито в правилника на фонда съществува правна норма, която да оправомощава Изпълнителния съвет да определя предмет, различен от този, визиран в Националната стратегия, за финансиране чрез конкурс. В случая Изпълнителният съвет взел точно това управленско решение - определил направления, които са различни от определените в Стратегията - мултидисциплинарното и педагогическата сфера. По този начин той незаконосъобразно разширил предмета на конкурса и с това опорочил целия конкурс досежно двете допълнително определени приоритетни направления. Тази незаконосъобразност на решението на Изпълнителния съвет е съществена, тъй като води до промяна на съдържанието на политиката по насърчаване на научните изследвания.

Видно от изложеното налице е предвиденото в т. 1 на чл. 99 АПК съществено нарушение на изискването за съответствие на индивидуалния административен акт с материалноправните разпоредби на закона. В хода на административното производство органът не е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което да е основание за отмяна. Вярно е, че органът не е информирал жалбоподателя за започналото административно производство по реда на чл. 99 АПК. Но първо, жалбоподателят няма качеството на трето добросъвестно лице, което е придобило права от акта, който органът отменя. Жалбоподателят е пряк адресат на акт. И второ, вярно е, че когато установи основателност на основанието за възобновяване органът процедира по реда на глава пета от Административнопроцесуалния кодекс, което означава и спазване на процедурата по чл. 26, ал. 1 АПК. Формално погледнато неуведомяването на жалбоподателя е нарушение на административнопроизводствените правила, но въпросът е могло ли е то да повлияе на съдържанието на акта. С оглед на характера на нарушението жалбоподателят не би могъл, дори и да е бил уведомен, да допринесе за попълване на административното производство с доказателства, които да са от значение за предмета на производството, какъвто е смисълът на неговото уведомяване. Следователно, макар и да е налице нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК, то в конкретния случай не е съществено, поради което не може да бъде самостоятелно основание за отмяна на заповед № ЛД-99-122.

Видно от изложеното релевираните от жалбоподателя отменителни основания са неоснователни. Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалноправните разпоредби. И макар диспозитива й да не е прецизен в степента, в която един акт на министър и то с такива значими правни последици би следвало да бъде, то волята на органа е ясна, ясни са и фактическите и правни основания за нейното формиране. Поради изложеното съдът следва да отхвърли като неоснователна жалбата на Сдружение "Институт за модерна политика".

С оглед на изхода от спора съдът следва да остави без уважение искането на жалбоподателя за присъждане на направените по делото разноски.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд