Решение № 104 от 4.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 13000/2018 г.

Решение № 104 от 4.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 13000/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Илиана Славовска Производството е по реда на чл. 208 - 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Сдружение "Български съюз на частните предприемачи (БСЧП) "Възраждане" срещу решение № 9839 от 18.07.2018 г., постановено по административно дело № 10966/2016 г. от тричленен състав на Върховния административен съд – Шесто отделение, с което е отхвърлена жалбата му против решение № 663/11.08.2016 г. на Министерски съвет на Република България, с което не е признато за представителна организация на работодателите на национално равнище. В жалбата са изложени съображения за неправилност на решението, като постановено при неправилно приложение на закона и необоснованост относно изводите на съда за мотивираност на акта и неговата законосъобразност, липсата на допуснати нарушения по чл. 36, ал. 3 и ал. 6 от Кодекса на труда (КТ) и относно констатацията за липсата на противоречие с целта на закона. Молят същото да бъде отменено, като бъде постановено ново по съществото на спора, с което оспорения административен акт бъде отменен и делото върнато административния орган със задължителни указания. Ответникът по касационната жалба – Министерски съвет на Република България (МС) чрез процесуален представител и в представена писмена защита оспорва същата и моли съда да постанови решение, с което да я отхвърли като неоснователна. Ответникът – Министърът на труда и социалната политика, чрез процесуален представител и в представени писмени бележки също оспорва жалбата и моли съда да постанови решение, с което да остави в сила обжалвания съдебен акт. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), Петчленен състав, при II-ра колегия, при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 АПК и предвид наведените в касационната жалба доводи, приема за установено следното: Обжалваното решение е валидно и допустимо, като постановено от компетентния съд след надлежното му сезиране с жалба против индивидуален административен акт от лице, чиито законни права и интереси са засегнати с него. Предмет на проверка за законосъобразност пред тричленния състав на ВАС е решение № 663/11.08.2016 г. на МС, с което въз основа на доклад № 104. 10-62/02.08.2016 г. на Министъра на труда и социалната политика по чл. 11, ал. 1 от Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите (Наредбата), както и констатациите на Комисията за установяване наличието на критериите за представителност по чл. 9, ал. 1 от Наредбата, че сдружението има 1478 членове и общо 37 924 работници и служители във всички работодателски организации, както и по-малко от 100 000 работници и служители, наети по трудов договор във всички членове на работодателската организация е прието, че сдружението не покрива критериите по чл. 35, ал. 1, т. 1 КТ и не признава БСЧП "Възраждане" за представителна организация на работодателите на национално равнище. С обжалваното решение първоинстанционният съд, след извършената проверка за законосъобразност приема, че оспореният пред него административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на предвидените в закона административнопроизводствени правила и в съответствие с материалния закон и неговата цел. Решението е неправилно, като необосновано и постановено при неправилно приложение на материалния закон. Страните не спорят, че актът е постановен от компетентния орган. По отношение на изискванията за формата на акта настоящият състав намира, че изводът на тричленния състав за спазване на изискванията към същата е правилен. Без съмнение съгласно цитираното в съдебното решение ТР 16 от 31.03.1975 г. на ВС, ОСГК мотивите към административния акт могат да бъдат изложени и отделно от самия акт. Действително в диспозитива на решението е поставено изискване същите да изхождат от същия административен орган, който е издател на акта. В конкретния случай, при постановяване на акта си МС изрично се е позовал на доклада на Министъра на труда и социалната политика, което предвид действаща нормативна уредба - чл. 8 - 11 от Наредбата, предвиждаща процедурата по извършване на анализ и оценка на съдържащите се в представените от работодателските организации документи пред МС по повод искания за признаването им за представителни такива да се извършва от МТСП, като същата приключва с внасяне от министъра на доклад и проект на решение. С оглед на факта, че към момента на постановяване на решението действащата нормативна уредба предвижда подготвителната част на акта да бъде извършена от друг орган и при изричното позоваване в акта на доклада на министъра на труда и социалната политика, настоящият състав намира, че са спазени изискванията за формата на акта. В тази насока следва да бъде посочен и факта, че в обжалваното решение, макар и накратко са посочени фактическите и правни основания за издаването му, а именно установеното от МТСП членство на 1478 членове с общо 37 924 работници и служители и съответно липсата на предпоставките по чл. 35, ал. 1, т. 1 КТ, с което изискванията за форма по чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК според настоящия състав са спазени. Настоящият състав намира, че изводите на тричленния състав за липсата на съществени нарушения на административнопроизводствените правила при постановяване на акта са неправилни. При откриване на процедурата жалбодателят установявя наличие на предпоставките по чл. 4, ал. 1 от Наредбата, като представя изискуемите се по чл. 6 от Наредбата доказателства, включително пълномощно по чл. 35, ал. 2, т. 1 и т. 2 КТ, съгласно чл. 6, ал. 1, т. 8 от Наредбата. Съгласно разпоредбата на чл. 36, ал. 5 КТ МС определя реда за установяване наличието на критериите на представителност по чл. 34 и чл. 35 от с. к. В изпълнение на тази разпоредба в Глава пета от Наредбата - Органи и ред за установяване и проверка на критериите за представителност по чл. 34 и 35 КТ и по специално в чл. 9 и чл. 10 от същата е предвидено, че за установяване наличието на критериите за представителност министърът на труда и социалната политика назначава комисия, в работата на която имат право да вземат участие като наблюдатели представителите на организациите, които участват в тази процедура и може да изисква представяне на допълнителна информация, свързана с документите по чл. 4 и 6 от Наредбата, като може да организира извършването на проверки на място в предприятията или организациите, когато това се налага. Доколкото по делото тази заповед липсва не може да бъде установено дали в случая жалбодателят е уведомен за правото си да участва като наблюдател в същата и съответно дали е упражнил това си право. При установеното в хода на административното производство наличие на предпоставките по чл. 10, ал. 4 от Наредбата - наличие на организации, които са включени в числения състав на две или повече организации, които искат да бъдат признати за представителни министърът на труда и социалната политика изисква от националните ръководни органи на тези организации заедно с предприятието, браншовата или отрасловата организация да уточнят в 14 дневен срок в числения състав на коя от тя да бъдат включени и да го уведомят за това. В случая с писмо изх. № 9104-95/12.07.2016 г. министърът е поискал единствено от организациите, които искат да бъдат признати за представителни и за които е установено дублиране на членство да представят в писмен вид получените изрични пълномощни относно обстоятелството в числения състав на коя от организациите ще се включат работодателите, за които е установено дублираното членство, като информацията е поискана във формата на електронна справка на хартиен и електронен носител с допълнителна колона "изрично упълномощаване на организация". При това не са изпълнени точно и в пълнота изискванията за това установяване посочени в разпоредбата на чл. 10, ал. 4 от Наредбата, тъй като установяването е без участието на съответните предприятия, браншови или отраслови организации. Жалбодателят е изпълнил дадените указания, като с писмо с вх. № 61-192/20.07.2016 г. исканата информация е предоставена, съобразно критериите, поставени от министъра. От представените с административната преписка доказателства не може да бъде изведен еднозначен извод за релевантните за спора факта – наличие или липса на предпоставките по чл. 35, ал. 1, т. 1 КТ. От същите се установява, че жалбодателят е представил доказателства в подкрепа на твърденията си, че по отношение на него са изпълнени предпоставките по чл. 35, ал. 1, т. 1 КТ, с което е изпълнил дадените му от Министъра на труда и социалната политика указания. Този факт е установен и в хода на съдебното производство от приложените писмени доказателства и от заключенията на вещите лица по назначените и приети от тричленния състав единична, допълнителна и тройна съдебно-технически експертизи. Същевременно доколкото липсват доказателства по преписката тези членове на жалбодателя, за които е установено дублирано членство признати ли са за членове на другите организации, а именно БСК, БТПП, КРИБ и ССИ, за които също е било налице задължение да представят доказателства, съгласно писмо 9104-95/12.07.2016 г. на МТСП за да установи органа действителността на релевантни за спора факти, при спазване на принципите по чл. 36, ал. 5, т. т. 1-4 КТ, а именно: равнопоставеност при преценка на критериите за представителност и на наличието на социален мандат, прозрачност на процедурата по установяване наличието на критериите за представителност по чл. 34 и чл. 35 КТ, гарантиране истинността на първичната информация и взаимен контрол при установяване на критериите за представителност не може да бъде установен по безспорен начин релевантния и решаващ за спора факт – налице ли е оттегляне на дадените пълномощия на жалбодателя и и съответно даване на изрични такива на друга работодателска организация от посочените по-горе от тези работодатели. Доколкото липсват доказателства за това дали посочените по-горе работодателски организации са изпълнили или не дадените указания, не може да бъде установено по безспорен начин в коя организации членуват и коя от тях са упълномощили изрично или са оттеглили направеното вече упълномощаване членовете - работодатели с дублирано членство. Ето защо при тези доказателства на практика не може да бъде проверен реалността и действителността на направения от административния орган извод за конкретния брой членове на жалбодателя и броя на наетите в тях работници и служители. Доказателства в тази насока не са били събрани и от тричленния състав, като изводите му са формирани единствено въз основа на представените с административната преписка доказателства, които както бе посочено по горе са непълни и не позволяват формиране на категоричен и безспорен извод за броя на членовете и наетите в тях работници и служители с дублирано членство при изпълнение на процедурата по чл. 10, ал. 4 от Наредбата. Предвид изложеното настоящият състав намира, че изводът на тричленния състав за постановяване на оспорения пред него административен акт при спазване на административнопроизводствените правила е необоснован и не се подкрепя от събраните по делото доказателства. Неоснователни са наведените доводи в жалбата са допуснато нарушение на административнопроизводствените правила, изразено в по-късно от предвиденото в закона започване на процедурата. Съгласно разпоредбата на чл. 36, ал. 1 КТ организациите на работниците и служителите и на работодателите се признават по тяхно искане за представителни на национално равнище от Министерския съвет за срок 4 години. Правилно в обжалваното решение е прието, че след като в КТ е предвидено съобщаване единствено на постановения от МС отказ да признае определена работодателска организация за представителна, то срокът на мандата на тези, за които това е признато следва да тече от датата на обнародването в ДВ, доколкото това е датата на официалното оповестяване. При това доколкото в случая обявяването на представителните работодателски организации е направено в ДВ бр. 58/31.07.2012 г., а процедурата предходния мандат то началото на процедурата, обявено в ДВ бр. 8/29.01.2016 г. е при спазване на изискванията по чл. 36, ал. 3 КТ. Неправилен като необоснован и незаконосъобразен е и изводът на съда, постановяване на акта в съответствие с материалноправните разпоредби. От представената по делото административна преписка не може да бъде обоснован еднозначен извод за наличие или липсата на предпоставките по чл. 35, ал. 1, т. 1 КТ по отношение на жалбодателя. Същевременно от назначените по делото единична, допълнителна и тройна експертизи се установява обратното. Същите са приети от съда, но не са кредитирани без да са посочени причините за това. Съдът е правил собствени изчисления, за които преди това е намерил, че няма специални знания, което е наложило назначаване на съдебно-технически експертизи, които изчисления са базирани единствено на твърденията на ответниците, но не и при извършен анализ на всички доказателства поотделно и в съвкупност, при което настоящият състав намира, че изведените въз основа на тях изводи са необосновани. Отделно от това съдът приема, че представените допълнително по делото писмени доказателства – 393 броя документи, представляващи молби за членство в БСЧП "Възраждане", с които членовете изрично са упълномощили организацията да ги представлява в тристранния диалог не следва да бъдат кредитирани, като изготвени преди периода на провеждане на процедурата за представителност на организациите на работодателите. При липсата на данни за оттегляне на тези пълномощни и при установената по-горе липса на доказателства за участие в процедурата по чл. 10, ал. 4 от Наредбата на членовете на БСЧП "Възраждане", които са упълномощили изрично сдружението и при липсата на данни за оттегляне на тези упълномощавания неправилно същите не са приети от съда. Обстоятелството, че документът, обективиращ извършеното упълномощаване е с по-ранна дата, от тази на дадените в хода на процедурата указания не води до извод, че това упълномощаване е невалидно към момента на постановяване на акт, доколкото от съдържанието не се установява същите да са ограничени със срок и както бе посочено по-горе при липсата на доказателства за оттеглянето им или за направено ново изрично упълномощаване на друга работодателска организация от посочените в писмото на МТСП. Следва да бъде съобразен и факта, че това са доказателства, които са част от изискуемите за представяне при откриване на процедурата, съгласно чл. 6, ал. 1, т. 8 от Наредбата, при което очевидно същите е следвало да съществуват към момента на откриване на процедурата и изложените в обжалвания съдебен акт съображения са неотносими. С оглед на изложеното настоящият състав намира, че от събраните в хода на административното и съдебно производство се доказателства се установява, че актът е постановен в нарушение на разпоредбата на чл. 35 АПК, доколкото административният орган не е изяснил в пълнота относимите за случая обстоятелства и факти, като са допуснати и нарушения по чл. 36, ал. 5 КТ, чл. 10, ал. 4 от Наредбата, при което посочените нарушения на административнопроизводствените правила са довели и до материална незаконосъобразност на акта, тъй като не са установени по предвидения в цитираните разпоредби ред по безспорен и несъмнен наличието или липсата на предпоставките по чл. 35, ал. 1, т. 1 КТ. При това с акта не са осъществени и целите на закона – представителство на работодателите при осъществяване на регулацията на трудовите и свързаните с тях правоотношение. При това обжалваното решение е неправилно като необосновано и незаконосъобразно и следва да бъде отменено. Следва да бъде постановено ново по съществото на спора, с което обжалваното от БСЧП "Възраждане" решение № 663/11.06.2016 г. на Министерски съвет бъде отменено като незаконосъобразно – постановено при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материално правните разпоредби – отменителни основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК, а делото върнато като преписка на административния орган за ново произнасяне при спазване на изискванията по чл. 36, ал. 5 КТ и чл. 10, ал. 4 от Наредбата съобразно изложените по-горе мотиви. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 във вр. с чл. 173, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав