Решение № 5499 от 26.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4908/2017 г.

Решение № 5499 от 26.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4908/2017 г., VII о., докладчик съдията Иван Раденков Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационната жалба на главния директор на Главна дирекция "Оперативна програма околна среда" и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г." срещу решение № 1168 от 24.02.2017 г. по адм. дело № 6719/2016 г. по описа на Административен съд - С.-град (АССГ), с което е отменено негово писмо изх. № 08-00-1214/14.06.2016 г., в частта с постановен отказ за верификация на разходи на стойност 2 360 420, 96 лева и Главната дирекция "Оперативна програма околна среда" е осъдена да заплати разноски на стойност 16 050 лева, в полза на община М.. Касационният жалбоподател счита оспорваното решение за неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Сочи, че съставът на АССГ не е обсъдил всички събрани по делото доказателства в тяхната съвкупност и взаимна връзка. Неправилно съдът е обсъждал наличието или не на нередности и вреди. Първоинстанционният съд не е отчел обстоятелството, че в констативен протокол-обосновка от 26.08.2015 г. относно изпълнение на СМР по договор № 4 от 22.05.2013 г., във връзка с издадени нареждания за изменения по смисъла на подклауза 13.1 от Общите условия на FIDIC - Ч. книга, с нареждане за изменение № 07, 08, 09, 10, 24, 25, 26, 27 и 28, както и предвид описаната в посочения констативен протокол-обосновка фактическа обстановка е записано, че извършването на рехабилитация на процесния участък по технологиите, предвидени в Техническото предложение на изпълнителя не е възможна. Използваният метод за рехабилитация не се съдържа в Техническото предложение на изпълнителя. Разходът е извършен в нарушение на чл. 41, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (отм.). Нарежданията за изменение, съставляващи предлагане на нов метод за рехабилитация, направени след подписването на договора за обществена поръчка, представляват и изменение на същия. Съдът не е отчел значителната техническа сложност на поставените проблеми и не е указал на страните, че за правилното решаване на правния спор е необходимо назначаване на съдебно-техническа експертиза, при която единствено вещо лице инженер, е компетентно да даде отговор на въпроса, дали приложената технология е идентична с оферираните такива. Иска отмяна на оспорвания съдебен акт и постановяване на ново решение по съществото на спора, алтернативно връщане на делото на първоинстанционния съд за ново разглеждане. Ответникът - община М., в писмен отговор и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира присъждане на разноски съгласно представен списък. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, въз основа на събраните по делото доказателства, след като обсъди доводите и възраженията на страните, намира за установено следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна, която е участвала в първоинстанционното производство и за която съдебният акт е неблагоприятен, при спазване на срока по чл. 211 от АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. С решението на АССГ е отменен отказ на главния директор на Главна дирекция "Оперативна програма околна среда" и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г." за верификация на разходи в размер на 2 360 420, 96 лева, обективиран в писмо изх. № 08-00-1214 от 14.06.2016 г. спрямо община М. Неверифицирането на разходи е във връзка с изпълнението на договор за безвъзмездна финансова помощ (ДБФП) № DIR-51011116-С046 от 12.09.2012 г. за проект № DIR-51011116-54-138 "Разширение и pехабилитация на канализационната и водоснабдителната мрежа на гр. М.", финансиран по Приоритетна ос 1: Подобряване и развитие на инфраструктурата за питейни и отпадъчни води, по Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г." (ОПОС). Страни по договора за безвъзмездна финансова помощ са Министерството на околната среда и водите и община М. (бенефициер). Отказът е мотивиран със съображения, че последната приложена технология за изпълнението на подобект "Рехабилитация на канализационните колектори в централната част на гр. М." с диаметър по-голям от ф 600 мм, а именно "Механизирано нанасяне на специална циментова облицовка/разтвор (т. нар. торкретиране)" не е предвидена в техническото задание на изпълнителя. Отказът за верификация, постановен от административния орган е по искане за средства № 18 на община М. за окончателно плащане по ДБФП № DIR-51011116-С046 от 12.09.2012 г. Съдът е приел, че отказът за верификация следва да бъде отменен като незаконосъобразен поради порок във формата на акта и в частност поради липса на мотиви. Според съда, нито в оспорвания акт, нито в друг съпътстващ издаването му документ ръководителят на УО на ОПОС е посочил правното основание за отказа за верификация. Едва в становището на ответника, депозирано в първото по делото съдебно заседание за първи път се сочат основанията за неверифициране на разходите - чл. 41, ал. 2 във вр. чл. 43, ал. 1 от ЗОП (отм.). По изложените съображения, съставът на АССГ е отменил обжалвания административен акт. В случая, оспореното писмо е издадено безспорно от административен орган по смисъла на § 1, т. 1 от АПК. Ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда 2007 - 2013 г." е административен орган - част от системата на изпълнителната власт, комуто по надлежния ред са възложени властнически правомощия по управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове предназначени за Оперативна програма "Околна среда 2007 - 2013 г." Ръководителят на Управляващия орган е главен директор на Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда" в Министерството на околната среда и водите, което безспорно е част от системата на изпълнителната власт. Главната дирекция, съгласно чл. 33, ал. 2 от Устройствения правилник на Министерството на околната среда и водите, изпълнява функциите на управляващ орган на Оперативна програма "Околна среда" за програмния период 2007 - 2013 г. Съгласно чл. 9, ал. 5 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) ръководител на управляващия орган е ръководителят на администрацията, в чиято структура се намира управляващият орган. В случая, администрацията е Министерството на околната среда и водите, а неин ръководител е министърът на околната среда и водите. С оглед на чл. 9, ал. 5 от ЗУСЕСИФ, редакция към процесния период, правомощията на ръководител на управляващия орган са надлежно предоставени от министъра на главния директор на главната дирекция. Правилен е изводът на АССГ, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в съответствие с разпоредбите на чл. 60, ал. 1 от ЗУСЕСИФ във връзка с чл. 40, ал. 1, т. 12 от Устройствения правилник на Министерство на околната среда и водите (отм. ДВ бр. 80 от 6.10.2017 г., в сила от 1.10.2017 г.). Оспореното писмо, в частта с която се отказва верификация на разходи на стойност 2 360 420, 96 лева обаче не съдържа законово изискуеми съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК реквизити. Обжалваният административен акт съдържа фактически, но не и правни основания за издаването му, което е самостоятелно основание за неговата отмяна. Административният орган е отказал да верифицира сумата в размер на 2 360 420,96 лева, като конкретните фактически основания послужили за това са изложени в оспорваното писмо. В оспорения акт обаче не фигурира правното основание за издаването му, както правилно е посочил първоинстанционният съд. Не е посочена правна норма, която според административния орган служи за основание посоченият разход да не бъде признат за допустим. Липсата на изписана правна квалификация, представляваща основание за отказ от верификация на разходи, е порок който не може да бъде преодолян от съда чрез тълкуване. Отсъствието на ясно по съдържание волеизявление и непосочването на валидно правно основание за формирането му засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебния контрол по съществото на спора, като констатираният процесуален порок безспорно компрометира законосъобразността на акта. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в раздел II "Плащания, верифициране и сертифициране на разходи", глава пета ЗУСЕСИФ. Съгласно тези разпоредби, междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от Управляващия орган. Съгласно чл. 62, ал. 3 от ЗУСЕСИФ, УО извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане и на проверки на място, когато това е приложимо. Общите условия за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 и чл. 58 от ЗУСЕСИФ. Според чл. 59, ал. 1 от ЗУСЕСИФ конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3, ал. 2 от закона се определят с нормативен акт на Министерския съвет. В конкретния случай такива подзаконови нормативни актове са Постановление № 62 на МС от 21.03.2007 г. за приемане на национални правила за допустимост на разходите по оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз, за финансовата рамка 2007 - 2013 г., които съдържат общовалидните правила по отношение на всички оперативни програми (ПМС № 62 от 21.03.2007 г.) и Постановление № 249 на МС от 17.10.2007 г. за приемане на детайлни правила за допустимост на разходите по Оперативна програма "Околна среда" 2007-2013 г., съфинансирана от Кохезионния фонд и Европейския фонд за регионално развитие на Европейския съюз, с което се определят специални правила по отношение единствено на Оперативна програма "Околна среда" за програмен период 2007 - 2013 г. (ПМС № 249 от 17.10.2007 г.). Следователно разпоредбите, които регламентират условията за допустимост, респ. за недопустимост на разходите по ОПОС, респективно представляващи правно основание за верифициране или отказ от верифициране подзаконови нормативни актове, приложими на основание § 8, ал. 2 ПЗР от ЗУСЕСИФ и доколкото не противоречат на същия. Административният орган, при обективиране на волята си да откаже верификация на разходите, е следвало да подведе своите фактически установявания, изложени в оспореното писмо и в предходното писмо от 28.04.2016 г. (л. 80), под хипотезата на някоя от горепосочените правни норми като изложи и съответните мотиви в какво точно се изразява твърдяната от него недопустимост на разхода. Конкретно изброените условия за допустимост са посочени в чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕСИФ общо за всички оперативни програми и в чл. 2 от ПМС № 249 от 17.10.2007 г. конкретно за ОПОС. С оспорения пред АССГ акт УО не е обосновал наличието на нито една от горепосочените хипотези. Тежестта да установи и да докаже, че извършените от бенефициера разходи не са допустими е на Управляващия орган. Той е длъжен също да даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, по събраните доказателства и по избраната от него правна квалификация на установената недопустимост на разхода. Съставът на АССГ не е постановил връщане на преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Административното производство е започнало по искане на община М. за плащане на направените разходи и отмяната на акта налага връщането на преписката на органа за ново произнасяне. Верифицирането е преценката на органа за допустимост на направените от бенифициера разходи въз основа на представени от последния документи (заверени фактури или счетоводни документи с еквивалентна стойност и др.) и чрез проверка на място (чл. 62, ал. 3 от ЗУСЕСИФ). Няма отделен срок за извършване на верификацията, но тя приключва в рамките на срока за извършване на съответното плащане. Срокът, в който поисканото междинно или окончателно плащане следва да бъде направено е 90 дни (чл. 60, ал. 1 от ЗУСЕСИФ), като този максимален срок е установен от закона в съответствие с чл. 132, § 1, ал. 1 от Регламент /ЕС/ № 1303/2013 г. Това е и срокът, в който УО се произнася. С оглед на това съдът следва да постанови диспозитив, с който да върне преписката на органа за ново произнасяне. На основание чл. 174 от АПК съдът следва да определи на органа срок за произнасяне. С оглед на предмета на акта съдът определя 90 дневен срок за произнасяне. Първоинстанционният съд правилно е определил разноските в първоинстанционното производство с оглед изхода на спора, но непрецизно е определил Главна дирекция ОПОС при Министерство на околната среда и водите да ги заплати. Съгласно чл. 143, ал. 1 от АПК, когато съдът отмени обжалвания административен акт или отказа да бъде издаден административен акт, държавните такси, разноските по производството и възнаграждението за един адвокат, ако подателят на жалбата е имал такъв, се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт или отказ. В случая Главна дирекция ОПОС при Министерство на околната среда и водите не е ЮЛ и не разполага със самостоятелен бюджет, а разноските по делото следва да бъдат заплатени от Министерство на околната среда и водите, ЮЛ в чиято структура е Главна дирекция ОПОС. При този изход на спора, заявеното от процесуалния представител на ответника искане за присъждане на разноски е основателно и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК във вр. с чл. 228 от АПК, касационният жалбоподател следва да бъде осъден да заплати в полза на ответника сумата от 19 200 лева платено адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие от 10.04.2017 г. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение