Решение № 3476 от 6.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3850/2019 г.

Решение № 3476 от 6.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3850/2019 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационната жалба на директора на Дирекция "Координация по въпросите на Европейския съюз и международното сътрудничество" /КВЕСМ/ като ръководител на Програмния оператор по Финансовия механизъм/ФМ/ на Европейското икономическо пространство/ЕИП/ 2009 - 2014 при Министерството на околната среда и водите, подадена чрез пълномощник, против решение № 505 от 24.01.2019 г. по адм. д. № 6653/2018 г. на Административен съд София-град, с което съдът е отменил негово писмо изх. № 33-00-79/22.12.2017 г. в частта за отказ от верифициране на разходи по финален отчет за проект "Методологическа подкрепа за оценка на екосистемни услуги и биофизична оценка", финансиран по програма BG03 "Биологично разнообразие и екосистеми" на ФМ на ЕИП. Касаторът навежда доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че изводът на съда за липса на фактически и правни основания за отказ от верификация на направени разходи е неправилен. Касаторът излага подробно мотивите си за законосъобразност на отказа за всеки от посочените в акта разходи. Счита за неправилни и необосновани правните изводи на съда, тъй като именно съдът подробно обсъдил фактическите установявания на органа и въз основа на тях формирал правния си извод, който по същество касаторът оспорва. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора, при което подадената от Института по биоразнообразие и екосистемни изследвания /ИБЕИ/ при Българската академия на науките /БАН/ жалба бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира разноски. Ответникът Институтът по биоразнообразие и екосистемни изследвания при Българската академия на науките, чрез пълномощник, оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Иска присъждане на разноските за настоящата инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери валидността, допустимостта и правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че със заповед № РД-717/27.10.2015 г. на министъра на околната среда и водите директорът на Дирекция "Координация по въпросите на Европейския съюз и международното сътрудничество" е определен за ръководител на Програмния оператор по програмна област "Биоразнообразие и екосистемни услуги". Безспорно е по делото, че Министерството на околната среда и водите, чрез Дирекция "КВЕСМС", е бенефициер по проект BG03. PDP2 "Методологическа подкрепа за оценка на екосистемите услуги и биофизична оценка" по програма BG03 "Биологично разнообразие и екосистеми". Като бенефициер и във връзка с Меморандума за разбирателство относно изпълнение на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009-2014, Програмното споразумение и Споразумение за изпълнение на програмата, със заповед № РД-611/1.09.2015 г. министърът на околната среда и водите е наредил проектът да бъде изпълнен в партньорство с Норвежкия институт за проучвания на околната среда, Института за биологично разнообразие и екосистемни изследвания при БАН и Изпълнителната агенция по горите при МЗХ. Между МОСВ и партньорите на 20.02.2015 г. е подписано партньорско споразумение, представляващо Приложение 2 към Общите условия за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програма BG03 "Биологично разнообразие и екосистеми". В хода на изпълнение на проекта Програмният оператор е извършил проверка и техническа верификация на дейностите на бенефициера и партньорите. Предвид окончателния отчет за напредъка по проекта, с писмо изх. № 33-00-79/22.12.2017 г. ръководителят на Програмния оператор е верифицирал средства и разходи на партньорите по проекта, като е отказал верификация на средства по финален отчет на ИБЕИ-БАН за проект "Методологическа подкрепа за оценка на екосистемни услуги и биофизична оценка", финансиран по програма BG03 "Биологично разнообразие и екосистеми" на ФМ на ЕИП. С него, след извършена техническа верификация на дейностите по проекта и представени разходооправдателни документи за напредъка и приключена финансова корекция, програмният оператор е отказал да верифицира предявени за плащане от ИБЕИ-БАН суми в пет пункта: - 15, 34 лв. по отчетена фактура № 0870091816/27.04.2017; - 2 628, 68 лв. по отчетена фактура № 1000021286/12.04.2017 г.; - 660, 58 лв. непреки разходи, приети за недопустим разход; - 1989, 36 лв. за извършени разходи по бюджетна линия "Разходи, възникнали от други договори"; - 126 312, 92 лв. за извършени разходи по бюджетна линия "Разходи, възникнали от други договори". Първоинстанционният съд е приел подадената от ИБЕИ-БАН жалба за процесуално допустима и по същество за основателна. Приел е, че оспореното писмо като едностранно властническо волеизявление на държавен орган, е издадено от компетентен орган. Актът е постановен в писмена форма, но в отсъствие на фактически и правни основания за издаването. Според съда административният орган, при обективиране на волята за отказ от верификация, не е подвел своите фактически установявания под хипотезата на приложимите правни норми и не е изложил мотиви в какво точно се изразява твърдяната недопустимост на разходи. Съдът е обосновал извод и за материална незаконосъобразност на постановения отказ и го е отменил. Решението е недопустимо. По делото е безспорно, че Министерството на околната среда и водите е бенефициер по проект BG03. PDP2 "Методологическа подкрепа за оценка на екосистемните услуги и биофизична оценка" по програма BG03 "Биологично разнообразие и екосистеми". В изпълнение на проекта, предвид Общите условия за предоставяне на БФП по програмата и на основание заповед № РД-611/1.09.2015 г. министърът на околната среда и водите е сключил споразумение за партньорство /Приложение 2 от Общите условия/ с Норвежкия институт за проучвания на околната среда, Института за биологично разнообразие и екосистемни изследвания при БАН и Изпълнителната агенция по горите при МЗХ. Както е приел и първоинстанционният съд, Институтът по биоразнообразие и екосистемни изследвания при БАН не е бенефициер по договора за безвъзмездна финансова помощ, а партньор на бенефициера. Видно от съдържанието на общите условия за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, бенефициер по договора е само и единствено Министерството на околната среда и водите. Бенефициерът и Програмният оператор са единствените страни по договора /чл. 7, ал. 1 ОУ/. Само бенефициерът е отговорен пред Програмния оператор за изпълнение на проекта /чл. 7, ал. 2 ОУ/; именно бенефициерът се задължава да изпълни всички финансови, човешки и материални ресурси, необходими за цялостното и точно изпълнение на проекта /чл. 2 ОУ/. Съгласно чл. 8 ОУ изискванията към партньорите и отговорностите им при изпълнение на дейностите по проекта се регламентират в Споразумение за партньорство, одобрено от Програмния оператор. В споразумението, предвид чл. 9 ОУ, задължително се включва и одобрен бюджет, съдържащ разходите, предвидени да бъдат извършени от партньора и възстановени от бенефициера във връзка с изпълнението на проекта. Следователно, въз основа на одобрения проект за финансиране и на Общите условия за предоставяне на БФП качеството на бенефициер има единствено Министерството на околната среда и водите. Законът за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове не регламентира правната фигура "партньор" на бенефициера. Проектът е изпълнен по програма BG03 "Биологично разнообразие и екосистеми" на ФМ на ЕИП съгласно т. 1. 3 от Системите за управление и контрол на изпълнението на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009 - 2014. Нито в този документ, нито в Меморандума за разбирателство във връзка с изпълнението на Финансовия механизъм на ЕИП е регламентирана правната фигура на партньора. Също така, съгласно чл. 37, ал. 3 ЗУСЕСИФ административният договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ се сключва между ръководителя на управляващия орган и бенефициера като адресат на помощта. При така съществуващата нормативна регламентация и при липсата на изрично договорени права и задължения на партньорите на бенефициера в договор и в общи условия, качеството на партньор не превръща ИБЕИ-БАН в бенефициер, поради което жалбоподателят пред АССГ няма право да встъпва в правата на бенефициера, нито да упражнява някакви права във връзка с постановения отказ от верификация на средства по проекта. Няма спор, че отказът от верификация на средства, направени от партньора, засяга негови права, защото предвид механизма на предоставяне на безвъзмездната финансова помощ невъзстановяването на средства поради отказ от верификация на даден разход като недопустим и поради финансова корекция, която също е недопустим разход, се засягат средства на партньора, за които той е имал очаквания да бъдат възстановени. Но това субективно право е породено от съществуващите между бенефициера и партньора други правоотношения – постигнатото между бенефициера МОСВ и партньорите споразумение за начина на извършване на дейността по проекта. Правото на партньора, породено от правоотношенията, които има с бенефициера, е гарантирано от споразумението с бенефициера, но не и от договора за БФП и общите условия. Следователно, макар оспореното писмо да има за правна последица засягане на субективни права на ИБЕИ-БАН, последният няма субективно право на оспорване на този акт, защото засягането не е пряко и непосредствено от акта, а е опосредено от съществуващите между бенефициера и партньора правоотношения, установени с друг акт и по друг ред. По силата на чл. 147, ал. 1 от АПК правният интерес като абсолютна положителна процесуална предпоставка за упражняване правото на жалба, е основан на прякото и непосредствено въздействие на атакувания административен акт в правната сфера на съответния субект - негов адресат. Избраният подход от Програмния оператор - на участие на МОСВ в качеството на бенефициер, и на другите участници като партньори, е предпоставил и сключването на споразумение между бенефициера и партньорите, което именно разпределя задълженията между тях. Разпределението на задълженията по проекта между партньорите по силата на споразумението има действие между тях, а по силата на договора и общите условия отговорен за изпълнението на проекта е бенефициера Министерството на околната среда и водите, макар че и партньорите са длъжни да спазва изискванията при изпълнение на проекта. С оглед на това при издаването на акт за отказ от верификация на средства на партньор именно бенефициерът е отговорният за задълженията по договора за безвъзмездна финансова помощ субект, които задължения, по силата на споразумение, одобрено от Програмния оператор, се изпълняват от партньор. В случая е приложима и разпоредбата на чл. 19в АПК, тъй като партньорът е дал съгласие чрез подписването на споразумение да приеме породеното от договора засягане на негови права и законни интереси. Предвид изложеното и с оглед извършената служебна проверка по чл. 218, ал. 2 АПК съдът приема, че обжалваното решение е постановено по недопустима жалба, поради което следва да бъде обезсилено, а производството по делото - прекратено. С оглед изхода на правния спор и своевременно направеното искане от ръководителя на Програмния оператор за присъждане на съдебни разноски за двете инстанции, в полза на Министерството на околната среда и водите следва да бъдат присъдени разноски в размер на 1830 лв., от които 1630 лв. платена държавна такса за касационната инстанция и 200 лв. за защита от юрисконсулт, на основание чл. 78, ал. 4 ГПК, вр. с чл. 144 АПК, чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. с чл. 144 АПК, чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното, Върховният административен съд,