Решение № 3655 от 24.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 14436/2016 г.

Решение № 3655 от 24.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 14436/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Тодор Тодоров Производство по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването, подадена чрез процесуалния му представител юрисконсулт Т. против решение № 11139/24.10.2016 г. по адм. дело № 4335/2016 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на седмо отделение. Поддържат се оплаквания за неправилност поради нарушение на материалния закон във връзка с прилагането на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Ответникът по касационната жалба - "Център за защита правата в здравеопазването" чрез адв. Савова, в писмена защита и в съдебно заседание, изразява становище за неоснователност на същата. Ответниците по касационната жалба - Сдружение "Национално сдружение на частните болници", "Сдружение на общинските болници в България", Сдружение "Българска болнична асоциация" чрез адв. Н., в съдебно заседание молят касационната жалба, като неоснователна и недоказана да бъде оставена без уважение. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационното оспорване. Обосновава неналичност и заявените касационни основания. Посочва, че решението на Върховния административен съд, седмо отделение, е правилно. Направените правни изводи в него съответстват на установените факти по делото. Обсъдени са всички възражения и доводи на страните. С обжалваното решение съдът е отменил оспорената Наредба № 25/29.06.2010 г. на министъра на здравеопазването за утвърждаване на медицински стандарт по "Гастроентерология" (Обн., ДВ, бр. 106 от 23.12.2014 г.), като обосновано е приел, че при приемането й са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, като същата е издадена в разрез с императивните норми на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 от ЗНА. Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия намира касационната жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК е неоснователна. С решение № 11139/24.10.2016 г. по адм. дело № 4335/2016 г. Върховният административен съд, тричленен състав на седмо отделение е отменил по жалба на Сдружение "Национално сдружение на частните болници", Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", "Сдружение на общинските болници в България" и Сдружение "Българска болнична асоциация" Наредба № 25 от 29.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Гастроентерология", издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 56 от 23.07.2010 г., изм. и доп., бр. 91 от 19.11.2010 г., изм., бр. 32 от 8.04.2014 г., в сила от 1.01.2014 г., изм. и доп., бр. 106 от 23.12.2014 г., в сила от 1.01.2015 г.). За да постанови този резултат, съдът е приел, че оспореният нормативен административен акт е издаден при съществени нарушения на административнопроизводствените правила а именно - издадена е в разрез с императивните норми на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 ЗНА (в относимата към спора редакция) - основания за отмяната му по чл. 146, т. 3 АПК. Решението е правилно. По делото е установено, че оспорената наредба е била приета от изрично овластен в закона орган съгласно чл. 76, ал. 1 от АПК. Същата е била издадена по прилагането на Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) и в съответствие с чл. 12 от Закона за нормативните актове (ЗНА) е уреждала само материята, за която в закона е предвидено тя да бъде издадена. При приемането й са били спазени процесуалните правила по чл. 75, ал. 3, чл. 78, ал. 2 и чл. 79 от АПК. Установило се е, че за издаването на процесната наредба в първоначалната й редакция (обн., ДВ, 56/2010 г.) липсват каквито и да било мотиви. Формално към изменящите и допълващите я наредби относно медицинските стандарти "Вътрешни болести", "Кардиология" и "Нуклеарна медицина" са били налични мотиви (вкл. под формата на докладна записка), но по същество те са нямали изискуемото съдържание и не са изпълнявали целта на закона. Видно от докладна записка (представена в неподписан екземпляр) относно проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 28 от 1.07.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Вътрешни болести", с която е била променена и процесната, със същата е бил приет изцяло нов стандарт по гастроентерология. Правилно тричленният състав е приел, че замяната на действащия стандарт с нов следва да бъде надлежно обосновано с конкретни съображения, касаещи съответната специалност, за която се отнася. Посочените най-общо в докладната записка причини, валидни за всички стандарти, без да е отчетена спецификата на специалността "Гастроентерология" и конкретните изисквания за осъществяване на свързаните с нея медицински дейности, както и синтезираното представяне на въвежданите в стандартите промени не представлява годна обосновка за измененията и допълненията на Наредба № 25 от 2010 г. Съгласно чл. 80 от АПК за неуредените въпроси за подзаконовите административни актове се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. В този закон в глава трета е уредена процедурата по изработване на проекти на нормативни актове. Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗНА, изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В чл. 26, ал. 2 от ЗНА е предвидено преди внасяне на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Съгласно чл. 28, ал. 1 от ЗНА проектът за нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, като в ал. 2 са предвидени изисквания към мотивите към доклада. В чл. 28, ал. 3 от ЗНА законодателят изрично е постановил, че проект за нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията на ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган, а с чл. 77 от АПК е въвел задължително обсъждане на проекта, заедно с представените становища, предложения и възражения. Неспазването на тези императивни разпоредби е основание за отмяна на нормативен административен акт поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в какъвто смисъл е константната съдебна практика. В случая тричленният състав на Върховния административен съд обосновано е посочил, че краткият преразказ на предлаганата уредба при последващите изменения на отделни разпоредби на обжалваната наредба (обн., ДВ, бр. 32 и бр. 106 от 2014 г.) не е тъждествен на мотивирането й. В случая съдържанието на мотивировката е изчерпано с бланкетно по своя характер изявление. Отсъства изложение на конкретните причини и цели за утвърждаването и последващата ревизия на медицински стандарт "Гастроентерология", средствата за прилагането му, практическото му отражение в дейността на лечебните заведения, в т. ч. от гледна точка качество на здравната услуга и достъп на пациентите до същата, очакваните резултати и анализ за съответствието с правото на ЕС. Л. декларация, че промените не биха натоварили бюджета на болниците, освен некоректна, не съответства на мотивировката от финансова страна по смисъла на чл. 28, ал. 2, т. 3 и т. 4 ЗНА. Съдържанието на обсъжданите мотиви не може да бъде релевантна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА, т.к. се приема "изцяло нов стандарт". ЗНА придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба при определяне на медицинските стандарти. С утвърждаването им от министъра на здравеопазването той приема не само предложения вариант за уредба, но и се съгласява с мотивите за него. В случая към проекта за медицински стандарти липсва посоченото задължително съдържание на мотивите. Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената наредба осуетяват възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност. Освен че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2, от ЗНА, но и не може да бъде проверено дали оспорваната наредба е приета при зачитане принципа на обоснованост според изискването на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Законовото изискване към съдържанието на мотивите, респ. доклада към проекта за нормативен акт, не е самоцелно, а представлява гаранция за спазване принципите за законност, последователност, предвидимост, пропорционалност, публичност и прозрачност по Г. втора от АПК. Неоснователно е възражението на касатора, че мотивите към наредбата не следвало да съдържат подробни финансовите изчисления, необходими за прилагането на новата уредба /чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА/, тъй като изискванията за медицинските стандарти не били нови. Възражението е неоснователно, тъй като изискването на чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА е императивно. Без да бъде направен съответния анализ не може да се твърди, че от новата уредба няма да са необходими нови финансови и други средства. Също неоснователно е възражението на касатора относно изискването чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА - анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Твърди се, че такъв не е необходим, тъй като нормите от наредбата не са свързани с европейското право и с тази наредба не се транспонират изисквания на директива на ЕС. З. съответствието с правото на Европейския съюз, настоящият състав намира, че следва винаги да се прави анализ и да се имат предвид съответните разпоредби на общностното право. Има се предвид съответствие с общностното право, а не връзката на нормативния акт с актове на ЕС, както се твърди от касатора. Подържаното в касационната жалба становище, че предложеният проект не съдържа разпоредби, транспониращи актове на ЕС не освобождава органа от анализа за съответствието на наредбата с приложимите разпоредби от правото на ЕС. В случая не са представени данни изобщо да са правени такива анализи. Настоящият състав намира за неоснователно възражението на касационния жалбоподател - Министерство на здравеопазването, че допуснатото нарушение е несъществено, понеже не би повлияло на крайния резултат и на волеизявлението на административния орган. Действително, най-често сочената в съдебната практика на Върховния административен съд хипотеза на "съществено" нарушение на съдопроизводствените правила се свързва със степента на въздействие върху волеизявлението на административния орган и вероятността за постановяване на различен правен резултат при липсата на такова нарушение. Съществено процесуално нарушение е налице обаче и винаги, когато нарушаването на определени законоворегламентирани правила е довело до нарушаване на основен принцип на административното производство. В конкретния случай е налице именно тази хипотеза, доколкото е налице процесуално нарушение, което пряко рефлектира върху основни принципи и начала на административното производство - законност, равенство, достъпност, публичност и прозрачност, уредени в чл. 4, чл. 8, чл. 12 и чл. 13 АПК както и принципите въведени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, съгласно който, изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Предвид изложеното, допуснатите съществени нарушения на административнопроизводствените правила налагат цялостна отмяна на оспорената наредба. При тези съображения и след служебна проверка на атакуваното съдебно решение, настоящата инстанция не констатира наличие на пороци, обосноваващи касационни основания по чл. 209 АПК и същото като валидно, допустимо и правилно следва да бъде потвърдено. С оглед изхода на спора основателни са исканията на ответниците по касационната жалба "Център за защита правата в здравеопазването", Сдружение "Национално сдружение на частните болници", Сдружение "Българска болнична асоциация" за присъждане на разноски за настоящото касационно производство, представляващи договорено и платено възнаграждение за един адвокат, съгласно представените списъци за разноски. По делото въпреки представеното упълномощаване на адв. Х. Н. да представлява Сдружение "Сдружение на общинските болници в България", не са представени доказателства за направени разноски и списък за разноските от този ответник, с оглед на което съдът не дължи произнасяне по тях. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, петчленен състав