Решение № 2739 от 20.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12338/2019 г.

Решение № 2739 от 20.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12338/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по касационна жалба на М. Петров, чрез адв. С. Русанова от САК, срещу решение № 8405/05.06.2019 г., постановено по адм. дело № 3957/2018 г. по описа на Върховния административен съд, тричленен състав на пето отделение, с което е отхвърлена жалбата му срещу заповед № ЧР-П-13/28.02.2018 г. на министъра на икономиката. Наведените в жалбата пороци досежно необоснованост на първоинстанционния съдебен акт, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила с оглед липсата на мотиви и необсъждане на събраните доказателствата по отделно и в тяхната съвкупност, довели до неправилно приложение на материалноправната норма, установена в чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл., са относими към касационните основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение и вместо него постановяване на друго по съществото на спора, с което да се отмени заповедта на министъра на икономиката. При условията на алтернативност е формулиран петитум за отмяна на процесното решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд. Претендира се присъждане на сторените в производствата пред двете инстанции съдебно – деловодни разноски, включително и заплатеното възнаграждение за един адвокат. Ответникът – министър на икономиката, чрез процесуален представител гл. юрисконсулт Копчева, оспорва основателността на касационната жалба. В представени писмени бележки развива доводи досежно несъответствие на наведените касационни основания със законоустановените изисквания, регламентирани в чл. 212, ал. 1, т. 4 АПК. Поддържа становище за правилност и законосъобразност на първоинстанционния съдебен акт, поради което се иска оставянето му в сила. Прави се възражение за прекомерност на претендираните от процесуалния представител на касатора разноски за адвокатско възнаграждение. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Счита, че първоинстанционният съд е изяснил фактите по делото и е направил изводи в съответствие с установената фактическа обстановка и приложимото материално право, което обосновава липсата на касационни основания за отмяна. Върховният административен съд – петчленен състав на Втора колегия, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е основателна. При извършване преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от тричленния състав в обжалваното решение, в съответствие с чл. 220 АПК, настоящият петчленен състав приема от правна страна следното: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство е заповед № ЧР-П-13 от 28.02.2018 г. на министъра на икономиката, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. органът по назначаване прекратява служебното правоотношение на М. Петров за длъжността "държавен експерт" с ранг I - ви младши в отдел "Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и договаряне", Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентноспособност", считано от 1 март 2018 г. От фактическа страна в обжалваното решение са възпроизведени, обстоятелствата посочени в оспорената заповед, като е прието, че съгласно доклад на главния секретар на министерството № 93-00-378/09.02.2018 г. и заповед № РД-16-161/09.02.2018 г. на министъра на икономиката е предложена промяна в организационно-управленската структура на част от административните звена в Министерство на икономиката, като са слети следните два отдела: 1. отдел "Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и договаряне" с 33 щатни бройки (4 държавни експерти вместо 5) и 2. отдел "Програмиране, наблюдение и оценка на Оперативната програма" с 14 щатни бройки (5 държавни експерти). Считано от 01.03.2018 г. в организационно-управленската структура на ГД ЕФК се създава нов отдел "Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездна финансова помощ" с 48 щатни бройки. Този отдел е организиран в два сектора: 1. сектор "Оценка на проекти и договаряне" - 33 щатни бройки (4 държавни експерти) и 2. сектор "Програмиране и наблюдение на оперативните програми" - 14 щатни бройки (5 държавни експерти). Със заповед № РД-16-232/28.02.2018 г. на министъра на икономиката, във връзка с доклад № 93-00-573/28.02.2018 г. на главния секретар отново е извършена промяна в организационно-управленската структура на част от административните звена в ГД ЕФК, като считано от 01.03.2018 г., в рамките на нормативно определената численост на дирекцията (222 щ. бр.) числеността на новосъздадения отдел е намаляла от 48 на 45 щатни бройки, като в първия сектор има намаление с една щатна бройка (2 държавни експерти вместо 3 и 13 старши експерти вместо 14), а във втория сектор намаление с една щатна бройка (2 старши експерти вместо 3). Въз основа на заключението на вещото лице, по назначената съдебно – кадрова експертиза, от тричленния състав е прието, че съкратените щатни бройки (1 държавен експерт и 2 старши експерт) са прехвърлени в отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство" чрез създаване на нова длъжност "държавен експерт" с 2 щатни бройки и увеличаване на числеността за длъжността "старши експерт" от 3 на 4 щатни бройки. Въз основа на горното, тричленният състав обосновава извод досежно наличието на реално съкращаване на длъжността "държавен експерт", заемана от жалбоподателя, което е извършено чрез намаляване с една на щатните бройки за изпълнението на тази длъжност в новосъздадения отдел "Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездна финансова помощ", сектор "Оценка на проекти и договаряне". Посочено е, че същевременно са разкрити 2 щатни бройки за "държавен експерт", които са с различни функционални задължения в отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство", както различни са и тези на служителите на отдел "Мониторинг" в рамките на ГД ЕФК. Върховният административен съд – петчленен състав на Втора колегия намира обжалваното решение за валидно и допустимо, но неправилно, като постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Първоинстанционният съд е сезиран с подробна жалба от адресата на административния акт, в която са релевирани множество възражения досежно липсата на материалноправните предпоставки, установени в нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., обусловили издаването на обжалваната заповед за едностранно прекратяване на служебното правоотношение поради съкращаване на длъжността. Хипотезите, в които се приема за изпълнен фактическия състав на нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. и законосъобразно може да се прекрати служебното правоотношение поради съкращаване на длъжността са две. В първия случай, длъжността следва да е отпаднала като нормативно определена позиция, с пълно премахване на функциите, задачите и задълженията и, или тяхното изменение да е толкова значително, че да дава основание да се приеме наличие на качествено ново съдържание на длъжността. Съкращаване на длъжността ще е налице при преустановяване на някои от осъществяваните видове дейност или при намаляване на обема на дейността в съответната администрация, което се изразява в премахване на предвидените в длъжностното разписание щатни бройки. В нарушение на установеното в чл. 172а, ал. 2 АПК съдопроизводствено правило, в първоинстанционното решение не са изложени мотиви, в които да са посочени становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Възраженията на оспорващия не са отхвърлени с конкретни доводи, а е изведено общо заключение за неоснователност на жалбата. По делото са приложени доказателства, за които липсва коментар в постановения съдебен акт. Горното е довело до постановяване на съдебния акт при игнориране на доказателствен материал, неговото необсъждане по отделно и в съвкупност. Основен източник на информация за съдържанието на всяка една длъжност е длъжностната характеристика. В нея са отразени функциите, правата и задълженията за длъжността, изискванията към формалните и личностни качества на служителя, мястото и взаимовръзките в йерархията на структурната единица. В конкретния случай, релевантните към предмета на спора длъжностни характеристики, респективно изпълняваната от оспорващия длъжност с присъщите й характеристики, съгласно легалната дефиниция, съдържаща се в чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията /ПМС № 129 от 26.06.2012 г./, не са били предмет на обсъждане и преценка. Не са анализирани представените от административния орган заповеди за възлагане на задачи на служители от други отдели, поради което изводите за законосъобразност на процесната заповед са необосновани. Възраженията на оспорващия относно наличието на съвпадение във функциите и задълженията по длъжностната му характеристика с тези на останалите след съкращението трима държавни експерти в първия сектор, както и с тези за длъжността "главен експерт" в същия са отхвърлени като ирелевантни за предмета на спора. За изясняване на съществуването и разпределението на функциите, задълженията и изискванията към длъжността, която е заемал жалбоподателя и новосъздадените длъжности, в първоинстанционното производство е назначена съдебно - кадрова експертиза, по която са поставени девет задачи на вещото лице. При липса на мотиви относно заключението, възприема ли се в цялост, като достатъчно пълно и ясно, първоинстанционният съд го цени само в една точка. В нарушение на съдопроизводственото правило по чл. 202 ГПК във вр. чл. 144 АПК, експертното заключение не е обсъдено заедно с другите доказателства по делото. Отсъствието на мотиви в очертаните насоки по същество лишава касационния контрол от предмет. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, пр. 2 от АПК. Отхвърлянето на жалбата, при липса на фактически установявания и правни изводи на съда досежно материалната законосъобразност на оспорения акт, препятства възможността на настоящата инстанция да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по обжалване на процесния акт. Горното налага обжалваното решение да бъде отменено, а делото върнато за ново разглеждане от компетентния първоинстанционен съд, съобразно разпоредбата на чл. 124, ал. 1 ЗДСл. във вр. § 149, ал. 1 от ЗИД АПК. Видно от текста на § 149, ал. 1 от ЗИД АПК законодателят използва понятието "образувани дела", а не по-общото понятие "висящи дела", в предметния обхват на което се включват всички започнали и неприключили с влязъл в сила съдебен акт производства. Понятието "образувано" в контекста на разпоредбата означава само такова дело, което е висящо пред посочения в нея съд и този съд разглежда това дело, за да постанови краен акт по съществото на спорния предмет, съобразно функционалната си компетентност. След като такъв е постановен, на делото е сложен край пред този съд. В конкретния случай с постановяване на настоящото отменително решение петчленният състав осъществява касационната си компетентност и с това завършва разглеждането на делото. Тази част от висящността на производството по делото е приключила и вече не е налице подлежащо на разглеждане "образувано" пред ВАС административно дело, което да следва досегашния процесуален ред. Съгласно чл. 222, ал. 1 от АПК Върховният административен съд връща делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, който от своя страна следва да проведе ново производство и съответно да образува ново дело. Съгласно чл. 226, ал. 1 АПК първоинстанционният съд разглежда новообразуваното дело по общия процесуален ред за водене на производствата пред първата съдебна инстанция, в това число и относно родовата подсъдност на делата. Прилагайки правилата за местната подсъдност, уредени в чл. 133 АПК, предвид постоянния адрес на оспорващия, съответният компетентен първоинстанционен съд е Административен съд – София град. В същия смисъл е практиката ВАС: Решение № 7729/22.05.2019 г. по адм. д. № 1320/2019 г. по описа на ВАС, петчленен състав на Първа колегия; Решение № 8618 от 10.06.2019 г. по адм. д. № 2264/2019 г. по описа на ВАС, петчленен състав на Първа колегия, Решение № 8191 от 3.06.2019 г. по адм. д. № 2905/2019 г. по описа на ВАС, петчленен състав на Първа колегия. На основание чл. 226, ал. 3 АПК, по предявеното акцесорно искане за присъждане на разноски от касационния жалбоподател и възражението за прекомерност на ответника, ще следва да се произнесе административният съд при новото разглеждане на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 и чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд – петчленен състав на Втора колегия,

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдията Весела Андонова: Изразявам несъгласие с решението по адм. дело № 12338/2019 г. по описа на Върховния административен съд в частта, в която делото се връща за ново разглеждане на състав на Административен съд-София град. Намирам, че промяната в подсъдността на споровете относно законосъобразността на акта за прекратяване на служебното правоотношение, според която споровете относно възникването, съдържанието и прекратяването на служебните правоотношения, се разглеждат от съответния административен съд по реда на Административнопроцесуалния кодекс, има отношение към производствата, образувани по жалби, подадени след 01.01.2019 г. В този смисъл Решение № 5147 от 08.04.2019 г. по адм. д. № 1479/2019 г. по описа на ВАС, петчленен състав; Решение № 1176 от 24.01.2020 г. по адм. д. № 11278/2019 г. по описа на ВАС, петчленен състав и др. В разглеждания случай жалбата на М. Петров срещу Заповед № ЧР-П-13 от 28.02.2018 г. на министъра на икономиката, е постъпила във Върховния административен съд на 19.03.2018 г. В съответствие с действащата към този момент редакция на чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ДВ, бр. 30 от 2006 г., в сила от 1.03.2007 г.), жалбата е разгледана на първа инстанция от тричленен състав на Върховния административен съд. След отмяната на решението на първоинстанционния съд, постановено по адм. дело № 3957/2018 г., делото следва да се разгледа от друг тричленен състав на Върховния административен съд в съответствие с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК във връзка с § 149 от Преходните и заключителните разпоредби на Административнопроцесуалния кодекс, според който образуваните преди влизането в сила на този закон административни дела в административните съдилища и във Върховния административен съд се довършват в същите съдилища по досегашния ред. Считам, че под "образуване на дело" следва да се има предвид сезиране на съответния съд чрез упражнено право на обжалване. Именно този момент е от значение за определяне висящността на правния спор, подсъдността му, компетентността на съответния по степен съд, който може да упражни инстанционен контрол и т. н. В този смисъл са определения на смесени състави на ВАС и ВКС във връзка с влизане в сила на АПК, когато законодателят също използва понятието "образувани дела" в § 4 от ПЗР на АПК, обн., ДВ, бр. 30 от 11.04.2006 г. (Определение № 45 от 06.06.2007 г., постановено по адм. дело № 8/2007 г., Определение № 51 от 27.03.2008 г., постановено по адм. дело № 43/2008 г. и Определение № 94 от 07.12.2009 г. по адм. дело № 59/2009 г., всички по описа на ВАС). С решението по настоящото дело не приключва "разглеждането на делото", тъй като делото се връща за ново разглеждане от друг състав на съда. По изложените съображения, подписват решението с особено мнение. Съдия: /Весела Андонова/