Решение № 10672 от 20.10.2021 г. на ВАС по адм. д. № 3733/2021 г.

Производството е касационно. Образувано е по реда на чл.208 и сл. АПК, по касационна жалба от Комисията за енергийно и водно регулиране ( КЕВР) против Решение 454/27.01.2021г., постановено от Административния съд София-град (АССГ) по адм.д. 8655/2019 година.

С обжалваното решение АССГ е отменил по жалба на Топлофикация- Габрово ЕАД решение Ц-18/01.07.2019г. на КЕВР, в частта по т.14, с която по отношение на дружеството се утвърждават пределни цени на топлинната енергия и преференциални цени и премия за електрическата енергия, произведена по високоефективен комбиниран начин от централи с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, при прилагане на метода на ценово регулираненорма на възвръщаемост на капитала, считано от 01.07.2019 година и преписката е върната на КЕВР за ново произнасяне в едномесечен срок от влизане на решението в сила. Със същото решение КЕВР е осъдена да плати на дружеството-жалбоподател деловодни разноски в размер на 3 180 лева.

При постановяване на решението, административният съд е приел, че то е издадено от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила, но при неправилно приложение на материалния закон в обжалваната му част. Приел е, че в нарушение на материалния закон КЕВР не признава в заявения от дружеството размер разходи за закупуване на квоти за въглеродни емисии, което е в резултат на приложен общ подход от Комисията при изчисляване на разходите за закупуване на квоти. Съдът се е позовал и на заключение на съдебно-икономическа-техническа експертиза, според което прилагането на този общ подход води до наличие на некомпенсирани разходи, а именно разходите за първата половина на 2019 година, което притоворечало на чл.31, т.2 Закона за енергетиката ( ЗЕ).

Съдът се е позовал също така на заключението на допуснатата експертиза, приемайки, че приетите от КЕВР средни цени на горивата са икономически необосноавни, което се отразява на ефекта на ценообразуването чрез изчисляване на по-ниски цени.

Позовавайки се на заключението, административният съд е преценил като незаконосъобразно решението на КЕВР и в частта, в която е извършена корекция на технологичните разходи по преноса. Прието е, че тази корекция не е технически обоснована и не отговаря на техническите характеристики на мрежата.

Съдът е преценил като основателно възражението на жалбоподателя за неправилна корекция от страна на КЕВР на разходите за заплати и възнаграждения до размера на одобреното увеличение от Комисията в размер на 10%. Над отчетените за базисната година, съгласно приетия общ подход за допускане на увеличения до 10 %. Съдът е обосновал извода си с този направен в заключението на съдебната експертиза, че процентът увеличение, приет от КЕВР не отчита състоянието на пазара на труда в различните региони на страната и затрудненията при намиране на работници и служители в конкретния отрасъл. Констатацията не експертите, изготвили заключението е, че средната заплата в дружеството-жалбоподател през 2018г. е 1032 лв., през 2019г. 1146 лв. като с одобреното ниво на разходите за заплати и възнаграждения ще достигне до 1340 лева, а средната месечна заплата на наети лица по трудово или служебно правоотношение през 2018 г. в отрасъл Производство и разпределение на електрическа и топлинна енергия и газообразни горива съгласно данни от НСИ, посочени в решението на КЕВР, е 1846 лева. По тези съображения първоинстанционният съд е приел, че утвърдените с Решение Ц-18/01.07.2019г. на КЕВР в частта му по т.14, по отношение на жалбоподателя, считано от 01.07.2018г. пределни цени на топлинната енергия, преференциални цени и премии за електрическа енергия произведена по високоефективен комбиниран начин от централи с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, при прилагане на метода на ценово регулиране норма на възвръщаемост на капитала, са формирани при противоречие с нормативните разпоредби, поради което актът в оспорената му в настоящото производство част, е незаконосъобразен като противоречащ на материалния закон. Административният съд е отменил Решение Ц-18/01.07.2019г. на Комисията за енергийно и водно регулиране, в частта по т.14, с която по отношение на Топлофикация - ГабровоЕАД се утвърждават пределни цени на топлинната енергия и преференциални цени и премия за електрическата енергия, произведена по високоефективен комбиниран начин от централи с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, при прилагане на метода на ценово регулиране норма на възвръщаемост на капитала, считано от 01.07.2019 година и е върнал преписката на КЕВР за ново произнасяне в едномесечен срок, считано от влизане на решението в сила, съобразно дадените указания по тълкуването и прилагането на закона. Със същото решение КЕВР е осъдена да заплати на жалбоподателя деловодни разноски в размер на 3180 лева.

Настоящият съдебен състав преценява следното във връзка с оплакванията в касационната жалба:

1. Касаторът възразява, че съдът е преразгледал целесъобразността на извършените от КЕВР анализи и преценки за икономическа обоснованост, въз основа на изцяло субективно усмотрение.

С това възражение се поставя въпросът, може ли и допустимо ли е съдът да се произнася по анализа и преценката на КЕВР за икономическа обоснованост на ценообразуващите елементи на предложените от енергийните предприятия цени за утвърждаване.

Ответникът в касационното производство не е изразил конкретно становище по това възражение.

Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява възражението като неоснователно. Съображенията за този извод са следните: Съгласно чл.36, ал.1 от Закона за енергетиката ( ЗЕ) цените, които подлежат на регулиране ( каквито безспорно са процесните), се образуват от енергийните предприятия съобразно изискванията на този закон и наредбите по ал.3. Указанията, дадени от комисията относно образуването на цените, са задължителни за енергийните предприятия. В чл.36а, ал.2 ЗЕ законодателят изрично е посочил характера на решенията на КЕВР за утвърждаване на цените като индивидуални административни актове. В качеството им на такива, те подлежат на съдебен контрол за законосъобразност. Извън следваната процедура, въпрос на законосъобразност е също така, доколко с решението за утвърждаване на цените КЕВР е спазила нормативно установените принципи за това и доколко тези решения са в съответствие с целите, посочени в чл.2, ал.1 от Закона за енергетиката. За целите на тази преценка за материалната законосъобразност на решенията на КЕВР за утвърдените цени, съдът следва да прецени верността на фактическите констатации и обосноваността на изводите на комисията, направени в анализа й, мотивирал размера на утвърдените цени.

1. Касаторът възразява, че съдът не е съобразил, че обжалваният акт е отказ да се признае завишен размер на ценообразуващите елементи, поради което жалбоподателят е носител на доказателствената тежест да докаже, че са били налице основания за признаване на този завишен размер, а в случая жалбоподателят не бил провел пълно главно доказване на тезата си.

Ответникът не изразява становище по това възражение.

Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява възражението като неоснователно. С оглед характера на обжалвания акт индивидуален административен акт, доказателствената тежест относно законосъобразността на акта е за издателя му, съобразно правилото на чл.170, ал.1 АПК.

1. Касаторът възразява, че с уважаването на възражението на жалбоподателя по отношение на разходите за закупуване на квоти за емисии парникови газове, съдът не е установил релевантните факти, а именно, че количествата квоти за емисии за закупуване, определени от Комисията са тези предложени от дружеството и цена 48,88 лв./t, която цена е променена от Комисията единствено относно закръгляването преди десетичната запетая, като предложената от дружеството цена е 49,00 лв/t.

Ответникът в касационното производство възразява, че съдебното решение в тази част е правилно, тъй като изслушаната по делото комплексна съдебно техническа-икономическа експертиза установила, че в резултат на приложения от Комисията подход ще се стигне до непризнати разходи за въглеродни емисии за първата половина на 2019 година, които трябва да бъдат предадени до 30.04.2020 година.

Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява следното по това възражение в касационната жалба. Възражението е основателно. От данните в преписката се установи, че предложеното от дружеството количество квоти за изкупуване е одобрено от КЕВР, както и цената, т.е. дружеството няма основание да е недоволно от решението на КЕВР в тази част. Неоснователен е доводът на енергийното дружество, че решението на КЕВР в тази част е незаконосъобразно, тъй като в състава на признатите разходи за закупуване на емисии въглероден диоксид не са включени разходите за закупуване на такива емисии за базисния ценови период. Съображенията за този извод са няколко. На първо място базисния период не е част от периода, за който са утвърдени цените с процесното решение на КЕВР, поради което не представляват разходи за производство на енергията за периода и не могат да участват в ценообразуването на цената на енергията за въпросния период. На второ място, при ценовото регулиране принципът в чл.31, т.2 ЗЕ цените на енергийните предприятия да възстановяват икономически обоснованите разходи за дейността им, не е единственият принцип, от който КЕВР следва да се ръководи при утвърждаването на цената на енергията. Съгласно чл.31, ал.1 ЗЕ при изпълнение на правомощията си за ценово регулиране комисията се ръководи и от принципите по чл.23 и 24 от същия закон. Според чл.23, ал.1, т.4 ЗЕ при изпълнение на регулаторните си правомощия комисията следва да осигури баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите. На трето място, доводът на енергийното предприятие противоречи, както на целта на Закона за ограничаване на изменението на климата, посочена в чл.2 от него да се гарантира намаляването на емисиите на парникови газове, така и на една от целите на Закона за енергетиката, посочена в чл.2, ал.2 от него производството, вносът, износът, преносът, разпределението и търговията с електрическа и топлинна енергия, природен газ, нефт и нефтопродукти да се извършват при гарантиране защитата на живота и здравето на гражданите, собствеността, околната среда, сигурността на доставките, интересите на потребителите и националните интереси.

1. Касаторът възразява, че първоинстанционният съд неправилно приема, че приетите от КЕВР средни цени на горивата са икономически необосновани, както и производните на тях одобрени разходи за горива.

Ответникът в касационното производство оспорва възражението с твърдението, че липсата на мотиви на Комисията за разходите за гориво представлявало съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което не можело да се преодолее чрез последващи твърдения на ответника, изложени в отговора му на жалбата.

Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява следното: Първоинстанционният съд е формирал решаващия си извод по този въпрос, възприемайки изцяло заключението на вещото лице икономист. Видно от заключението е, че КЕВР не е коригирала количествата на горивата и горивния микс, а само цените на горивата. В заключението си експертът констатира предложените от енергийното дружество цени, одобрените от КЕВР и среднопретеглените цени за основните горива, изчислени от експерта. Изразена в числа тази констатация е следната: цената за въглища предложена 161,03 лева/тон, одобрена 116,86 лв./тон среднопретеглена-163,34 лв./тон; цена за биомаса предложена 143,00лв./тон, одобрена -94,54 лв./тон, среднопретеглена -143,25 лв./тон.

Неоснователно първоинстанционният съд е приел, че във връзка с тази корекция КЕВР не е изложила мотиви в решението си.

От съдържанието на оспореното решение на КЕВР в т.ч. и в частта относно отговора на постъпилото възражение от дружеството, става ясно, че КЕВР за процесния регулаторен период е възприела цените на горивата, използвани от дружеството за дейността му според отчетената им стойност за 2018 година с оглед запазване на съществуващите клиенти, при прилагне на т.8 от общия подход. Комисията е посочила, че е нейно регулаторно правомощие, при лошо финансово състояние, при високи цени в абсолютна стойност и при технологични неефективности, с оглед запазване на съществуващите клиенти да запази определени разходи до нивото на отчетените.

Посоченото от КЕВР в оспореното решение не е достатъчно обаче да се приеме наличието на икономическа обоснованост на одобрените от комисията цени на използваните от дружеството горива.

В т.8 от общия подход, КЕВР е посочила, че е утвърдените от нея цени на въглищата са в резултат на извършен от нея сравнителен анализ. Липсват конкретни данни обаче този анализ кои конкретно икономически оператори включва, при какви цени и за какъв период, какви борсови стойности са срявнявани, за какъв период. Въз основа на какви конкретно данни КЕВР е формирал извод, че цените на горивата са стабилни и устойчиви като тенденция. Не е посочена и конкретната цена на лигнитните въглища на "Мини Марица изток"ЕАД към датата на констатацията на КЕВР. Липсва и анализ на представената от дружеството информация, както и преценка доколко тя е точна и обоснована.

От друга страна, от мотивите на Комисията следва, че с корекцията на предложените от дружеството цени Комисията цели да запази съществуващите клиенти. Не става ясно обаче с така посочената цел, Комисията чии интереси иска да охрани на потребителите на енергийните продукти за запазване на поносими за тях цени или на енергийното дружество - за запазване на оборота му, или и двете. Наличието на яснота по този въпрос е от значение за преценката за законосъобразността на направената корекция. В две от хипотезите ( първата и третата) преценката следва да е за спазването на балансът между интересите на потребителите и дружеството, а във втората хипотеза, преценката ще обхване единствено, доколко този подход на Комисията ще способства за запазване, евентулано подобряване на икономическото състояние на енергийното дружество.

От приетата по делото съдебна икономико-техническа експертиза става ясно, че намалението на цената на основните горива се отразява негативно върху възстановяването на разходите за горива и Топлофикация ГабровоЕАД ще реализира значителна загуба при планирания микс от горива и подписаните договори за тяхното закупуване, както и че ефектът върху ценообразуването се изразява в изчисляване на по-ниски цени, намаляване възвръщаемостта на капитала и като сума стойността на необходимите годишни приходи, които разделени на количествата водят до по-ниски цени.

При липсата на доказателства, ангажирани от комисията по тези релевантни за спора въпроси, не е налице фактическо основание за съда да приеме обратното на заключението на вещите лица, а именно, че приетите от КЕВР средни цени на горивата са икономически необосновани.

1. В касационната жалба се прави оплакване, че първоинстанционният съд неправилно е приел за основателно възражението на жалбоподателя по отношение на корекцията на технологичните разходи.

• че абсолютната стойност на топлинната енергия с гореща вода е на прага на възможностите за заплащане от страна на клиентите и при по-малка корекция цената предизвика отлив от клиенти и допълнително влошаване на финансовото състояние на дружеството;

• Количеството топлинна енергия за технологични разходи по преноса е гарантиран топлинен товар и намалението му следва да е за сметка на енергийното дружество;

• Разходите за производство на топлинна енергия за технологични разходи по преноса се заплащат от потребителите и с оглед защита на интересите им и създаване на стимул за ефективна дейност на топлопреносното предприятие следва да се определи техния допустим годишен размер;

• Неприемливи са високите технологични разходи по преноса на дружествата, тъй като те се отразяват директно в цените на крайния потребител на топлинна енергия и така се нарушава изискването на чл.23, т.4 ЗЕ;

• Подходът за завишаване на количеството на реализираната енергия с разликата, приета като намаление на топлинната загуба по преноса, е икономически обективен, тъй като лицензираното топлопреносно предприятие не следва да получава икономически изгоди в резултат от своето неправомерно поведение по отношение на поддържане на високи технологични загуби при преноса на топлинна енергия;