Решение № 12147 от 9.09.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2776/2018 г.

Решение № 12147 от 9.09.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2776/2018 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по протест на М. Кожарев, прокурор при Върховна административна прокуратура.

В протеста са изложени подробни съображения относно незаконосъобразността на разпоредбите на чл. 18, ал. 1, изр. второ, чл. 22, ал. 1, изр. второ, чл. 24, ал. 2, чл. 25, ал. 1 изр. второ, чл. 33, изр. трето и чл. 46, ал. 2, изр. второ от Правилника за издаване на българските лични документи (Правилник), приет с Постановление № 13 на Министерския съвет от 8 февруари 2010 г. (Обн. ДВ. бр. 12 от 12 февруари 2010 г., изм. ДВ. бр. 42 от 4 юни 2010 г., изм. ДВ. бр. 51 от 5 юли 2011 г., изм. и доп. ДВ. бр. 60 от 7 август 2012 г., изм. ДВ. бр. 31 от 29 март 2013 г., изм. ДВ. бр. 50 от 17 юни 2014 г., изм. ДВ. бр. 60 от 22 юли 2014 г., изм. ДВ. бр. 57 от 28 юли 2015 г., изм. ДВ. бр. 4 от 15 януари 2016 г., изм. и доп. ДВ. бр. 37 от 17 май 2016 г., изм. ДВ. бр. 70 от 9 септември 2016 г., изм. и доп. ДВ. бр. 85 от 24 октомври 2017 г., изм. ДВ. бр. 57 от 10 юли 2018 г., изм. и доп. ДВ. бр. 27 от 2 април 2019 г., изм. и доп. ДВ. бр. 50 от 25 юни 2019 г.

В него се посочва, че оспорените разпоредби са издадени в нарушение на Закона за българските лични документи (ЗБЛД) и конкретно на чл. 17, ал. 5 от него, като е налице и противоречие на същите с норми от по-висока степен, а именно чл. 18, ал. 1 и ал. 2 от Административно-процесуалния кодекс (АПК), чл. 32, т. 1 и чл. 33, ал. 1 от Граждански процесуален кодекс (ГПК), и чл. 24, ал. 1, т. 3 и чл. 25 от Закона за адвокатурата (ЗА). Претендира присъждане на съдебни разноски за съобщаване на оспорването по реда на чл. 188, във връзка с чл. 181, ал. 1 от АПК в размер на 25. 00 лв.

Образувано е и по молба са присъединяване към оспорването по реда на чл. 189, ал. 2 от АПК на П. Запрянов чрез процесуалния му представител адв. Б. Бойчев срещу разпоредбите на чл. 18, ал. 1, изр. второ и на чл. 22, ал. 1, изр. второ от същия Правилника за издаване на българските лични документи.

В нея излага съображения за правен интерес от оспорването, както и твърдения за нарушаване на административнопроизводствените правила при приемането на Правилника в оспорената от него част, а именно нарушаване на чл. 26, ал. 1 и ал. 2 и на чл. 28, ал. 2 и ал. 3 от от Закона за нормативните актове (ЗНА) както и за противоречието им с акт от по-висока степен, а именно чл. 31а, ал. 1, чл. 44, ал. 1 и чл. 17, ал. 5 от Закон за българските лични документи (ЗБЛД). Претендира присъждане на съдебни разноски, представляващи адвокатско възнаграждение, като представя и списък по чл. 80 от ГПК, във връзка с чл. 144 от АПК.

Ответната страна по протеста и жалбата - Министерският съвет на РБългария оспорва същите като неоснователни чрез процесуалния представител И. Георгиева, служител с юридическо образование и представя подробни и аргументирани писмени бележки. Претендира присъждане на съдебни разноски, а именно юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховна административна прокуратура (ВАП) дава заключение за основателност на предявения протест.

Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на подадените протест и жалба, приема за установено следното от фактическа и правна страна:

По отношение допустимостта на протеста и на жалбата.

Съгласно чл. 186, ал. 2 от АПК прокурорът има право да оспорва подзаконови нормативни актове. Предмет на оспорване са действащи разпоредби от подзаконов нормативен акт, което е допустимо според чл. 185 от АПК. Разпоредбите на чл. 18, ал. 1, изр. второ, чл. 22, ал. 1, изр. второ, чл. 24, ал. 2, чл. 25, ал. 1 изр. второ, чл. 33, изр. трето и чл. 46, ал. 2, изр. второ от Правилника за издаване на българските лични документи представляват административноправни норми, която се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие, което ги дефинира като част от нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК. Оспорването е направено срещу тези разпоредби, като са обосновани противоречия с нормативни актове от по-висока степен, а именно тези на ЗБЛД и на АПК, ГПК, и ЗА. Подаденият протест от прокурор при Върховната административна прокуратура е процесуално допустим.

Депозираната жалба също е процесуално допустима, като подадена от лице с правен интерес. Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Конкретно лицето обосновава правния си интерес като личен от предстояща смяна на свидетелството му за управление на моторно превозно средства, за което представя копие от сега използваното от него и действащо такова. Възможността да се обжалват нормативни актове на администрацията не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права, обосновава също допустимостта на жалбата му.

В разпоредбите на чл. 1а от ЗНА и чл. 75, ал. 1 от АПК се съдържат легални дефиниции за нормативен акт, съответно на нормативен административен акт. Елементите, които характеризират един административен акт като нормативен акт са три, а именно: да съдържа административноправни норми, които да се отнасят до неопределен и неограничен брой адресати, и нормите да имат многократно действие. Правилникът за издаване на българските лични документи (Правилник, ПИБЛД) е приет с Постановление № 13 на Министерския съвет от 8 февруари 2010 г., на основание чл. 8, ал. 3; чл. 18а, ал. 1; чл. 18б; чл. 19, ал. 1; чл. 21, ал. 2; чл. 22, ал. 3; чл. 31, ал. 1; чл. 47а; чл. 51, ал. 1; чл. 54; чл. 70, ал. 4 и § 4 и § 21 от Преходните и заключителни на Закона за българските лични документи. В чл. 1 от този подзаконов нормативен акт изрично е записано, че с правилника се регламентират условията и редът за издаване на българските лични документи по Закона за българските лични документи и за предоставяне на данни от информационните фондове по чл. 70 от закона. При тълкуването на посочените разпоредби, които дават легални дефиниции на понятието нормативен акт и нормативен административен акт, и съпоставянето им със съдържанието на оспорените разпоредби, следва да се обоснове извод, че е налице годен на оспорване акт, административен по характера си, издаден от овластен административен орган по силата на законовата делегация и в рамките на компетентността му.

По основателността на протеста и на жалбата.

С протеста и жалбата е очертан предмета на оспорване в производството по чл. 185 от АПК, а именно чл. 18, ал. 1, изр. второ, чл. 22, ал. 1, изр. второ, чл. 24, ал. 2, чл. 25, ал. 1 изр. второ, чл. 33, изр. трето и чл. 46, ал. 2, изр. второ от Правилника за издаване на българските лични документи.

В чл. 18, ал. 1, изречение второ е записано "Заявление за издаване на лична карта може да се подаде и от лице, упълномощено от заявителя с нотариално заверено изрично пълномощно, в случаите по чл. 17, ал. 5 от ЗБДС".

В чл. 22, ал. 1, изречение второ е записано "Заявление за издаване на паспорт може да се подаде и от лице, упълномощено от заявителя с нотариално заверено изрично пълномощно в случаите по чл. 17, ал. 5 от ЗБЛД".

В чл. 24, ал. 2 е записано "Заявление за издаване на дипломатически или служебен паспорт може да се подаде и от лице, упълномощено от заявителя с нотариално заверено изрично пълномощно в случаите по чл. 17, ал. 5 от ЗБДС".

В чл. 25, ал. 1, изречение второ е записано "Заявление за издаване на моряшки паспорт може да се подаде и от лице, упълномощено от заявителя с нотариално заверено изрично пълномощно в случаите по чл. 17, ал. 5 от ЗБДС".

В чл. 33, ал. 1, изречение трето е записано "Заявление за издаване на свидетелство за управление на МПС може да се подаде и от лице, упълномощено от заявителя нотариално заверено изрично пълномощно, в случаите по чл. 17, ал. 5 от ЗБДС".

В чл. 46, ал. 2, изречение второ е записано "Заявление за издаване на документи за самоличност може да се подаде и от лице, упълномощено от заявителя с нотариално заверено изрично пълномощно, в случаите по чл. 17, ал. 5 от ЗБДС".

Нормативният административен акт - Правилникът за издаване на българските лични документи регламентира условията и редът за издаване на българските лични документи, както беше посочено с оглед съдържанието на разпоредбата на чл. 1 от него.

Законът за българските документи за самоличност урежда обществените отношения свързани с издаване, ползване и съхраняване на българските лични документи, като в неговия чл. 17, ал. 5 е уредено, че лицето може да не се яви лично за подаване на заявление за издаване на български лични документи когато:

• няма промяна на името, единния граждански номер (личния номер или личния номер на чужденец), пола, гражданството или не са настъпили съществени и трайни изменения на образа на лицето;

• са му снети необходимите биометрични данни до 59 месеца от датата на подаване на заявлението;

• е предвидено в закон.

Така в цитираната законова разпоредба изрично се предвижда възможността за лице, което желае да подаде заявление за издаване на български лични документи, независимо от вида им, да осъществи това чрез упълномощаване. С оспорените разпоредби е извършено детайлизиране на същата, за постигане на желания от кандидата резултат, а именно подаване на заявление за издаване на документ, респ. приемането му от администрацията, но при конкретно посочени изисквания, отново уредени в законова правна норма, а не подзаконова. Тези изисквания имат гарантиращо действие както спрямо интересите на държавата, така и по отношение на физическите лица по повод на техните лични данни и невъзможността да бъде злоупотребено с тях. Както е посочено и в писмените бележки на процесуалния представител на ответната страна, допълнително въведеното с оспорените разпоредби, представлява охранителна мярка и тя съответства и на целта на закона, и на целта на правилника. Това е направено и в съответствие с чл. 7, ал. 1 от ЗНА, понеже следва да има изчерпателно регламентиране на обществените отношения свързани с издаването на български лични документи. При съобразяване със изискванията на тази норма от ЗНА, следва да се приеме, че законодателят е допуснал с разпоредбите на правилник да се доразвиват законови разпоредби, като по този начин се предотвратява преповтаряне на правната уредба, още повече, че се обсъждат нормативни актове от различен ранг. Поставя се и въпросът, дали в настоящия спор е налице първично регулиране чрез правните норми на подзаконовия акт, което съставлява и основният аргумент в протеста на прокурора от ВАП. То следва да бъде преценено единствено с оглед наличие или не на противоречие с материалния закон и с несъответствие с целта на закона. Конкретно по делото следва да се посочи, че оспорените разпоредби не се явяват създадени в нарушение както на съответната материалноправна норма, която урежда материалноправните предпоставки чрез техниката на изключване, така и не е налице несъответствие с целта на закона. Налице е хипотезата на чл. 6, т. 2 от ЗНА.

Следва да се направи извод, че подаване на заявление чрез упълномощаване само в случаите, в които ЗБЛД е предвидил това, не е уредено от оспорените разпоредби в нарушение на тези от ЗБДЛ.

Възраженията за противоречие на същите и по повод разпоредби от по-висок ранг, а именно тези от Административнопроцесуалния кодекс, Гражданския процесуален кодекс и Закона за адвокатурата също са неоснователни. Според чл. 18, ал. 2 от АПК, пред административните органи, гражданите и организациите могат да се представляват с писмено пълномощно с нотариална заверка на подписа и от други граждани. Тази уредба е насочена към гарантиране на сигурността на участниците в административното производство и не се констатира противоречие между нея и оспорените разпоредби, като последните също преследват тази цел по изложените по-горе съображения.

В разпоредбите на чл. 32 и чл. 33 от ГПК е уредено процесуалното представителство в гражданското съдопроизводство и съдържанието на пълномощното, което е различно от административното производство, каквото е това по реда на ПИБЛД. Разликата между тях от предметно естество, както и резултатът от тяхното реализиране, дава основание за такова отграничаване.

По отношение последното твърдяно противоречие с нормата на чл. 25, ал. 1 от ЗА, съгласно която, адвокатът или адвокатът от Европейския съюз представлява своя клиент въз основа на писмено пълномощно, също не може да се направи извод за неговото наличие. Тази законова разпоредба урежда правоотношението между адвокат и неговия клиент, като в самия закон е уреден и статута на лицето, което упражнява адвокатска професия. Това представителство чрез адвокат се явява приложимо както в административно, така и в съдебноадминистративно, гражданско и наказателно производства. Няма пречка адвокат, упълномощен в това си качество, да участва в административното производство по реда на ПИБЛД, и след като оспорените разпоредби не изключват прилагането на законовата разпоредба, не може да се направи извод за тяхната незаконосъобразност.

Съобразно изложеното, следва да се приеме, че не е налице противоречие на оспорените разпоредби от ПИБЛД с изброените законови разпоредби, поради което протестът и жалбата в частта им относно твърдяна тяхна материална незаконосъобразност са неоснователни.

По отношение възражението на П. Запрянов относно допуснати нарушения на административнопроизводствените правила при издаване на нормативния административен акт, преценено на основание чл. 146, т. 3, във връзка с чл. 196 от АПК.

От доказателствата по делото се констатира, че проектът на Правилника за издаване на българските лични документи, заедно с мотивите към него, са публикувани за обществено обсъждане на интернет страницата на Министерство на вътрешните работи (стр. 79, 80 и 81 от съд. досие) на 30 ноември 2009 г., като е даден 14-дневен срок за предложения и становища. По този начин се явява спазена процедурата, уредена в чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в приложимата редакция. Освен това по делото се констатира, като това не се оспорва, че проектът на постановлението за приемане на правилника е съгласуван по реда на чл. 32 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация (УПМСНА). Съгласно чл. 31, ал. 2 от него, проектът с мотиви (стр. 82 от съд. досие) е внесен в Министерския съвет с доклад от министъра на вътрешните работи, справка на работна група № 23 "Сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи", таблици за съответствие с правото на Европейския съюз, съгласувателни становище, справка за отразяването им, съобщение до средствата за масово осведомяване, всички представени и приети като административна преписка в съдебно заседание. Докладът, съгласно чл. 32, ал. 2 от същия, има съдържанието по посочената разпоредба, а именно правното основание, на което се внася за разглеждане, причините, които налагат приемането на акта, целите които се поставят с него, очакваните резултати от прилагането му, като е посочено, че предлаганите промени няма да доведат до пряко или косвено въздействия върху държавния бюджет. Изложеното обосновава извод, че няма нарушение на административнопроизводствените правила от административния орган, издаден на оспорения подзаконов нормативен акт. Не е налице основанието по чл. 146, т. 3, във връзка с чл. 196 от АПК по повод оспорването от П. Запрянов.

Настоящият съдебен състав намира, че протестът на М. Кожарев, прокурор при Върховна административна прокуратура и оспорването от П. Запрянов на чл. 18, ал. 1, изр. второ, чл. 22, ал. 1, изр. второ, чл. 24, ал. 2, чл. 25, ал. 1 изр. второ, чл. 33, изр. трето и чл. 46, ал. 2, изр. второ от Правилника за издаване на българските лични документи, приет с Постановление № 13 на Министерския съвет от 8 февруари 2010 г., следва да бъдат отхвърлени като неоснователни.

При този изход от спора на ответната страна - Министерския съвет на РБългария следва да се присъдят, на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК, във връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ, съдебни разноски в общ размер от 200. 00 лв., за юрисконсултско възнаграждение за настоящата инстанция.

Съобразно изложеното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение