Решение № 14016 от 28.10.2013 г. на ВАС по адм. д. № 6077/2013 г.

Решение № 14016 от 28.10.2013 г. на ВАС по адм. д. № 6077/2013 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Йордан Константинов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. С решение № 4084 от 25.03.2013 г., постановено по адм. д. № 12506/12 г. Върховният административен съд, четвърто отделение, е отменил по жалба на "Солар енерджи 77"-ООД-с. Граф Игнатиево, решение № Ц - 33 от 14.09.2012 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране в частта му на раздел III, т. 8. С решението Държавната комисия за енергийно и водно регулиране е осъдена да заплати на "Солар енерджи 77"-ООД-с. Граф Игнатиево, разноски по делото в размер на 50 лв. Срещу постановеното решение е подадена касационна жалба от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране - гр. София, представлявана от председателя Евгения Харитонова. В същата се прави оплакване, че решението на тричленния състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, е неправилно поради нарушение на материалния закон, допуснати съществени процесуални нарушения и е необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 от АПК. В жалбата се излагат съображения в тази насока. Моли Върховния административен съд да постанови решение, с което да отмени решението на тричленния състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, и вместо него постанови друго такова, с което да потвърди решение № Ц - 33/14.09.2012 г. на ДКЕВР. Срещу постановеното решение е подадена касационна жалба и от "ЕВН България Електроразпределение" -ЕАД, чрез процесуалния представител Лора Георгиева. В същата се прави оплакване, че решението на тричленния състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, е неправилно поради нарушение на материалния и процесуалния закон, както и е необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 от АПК. В жалбата се излагат съображения в тази насока. Моли Върховния административен съд да постанови решение, с което да отмени решението на тричленния състав на Върховния административен съд, четвърто отделение и вместо него постанови друго такова, с което да отхвърли жалбата и потвърди обжалваното решение № Ц - 33/14.09.2012 г. на ДКЕВР. Претендира заплащане на разноски. Ответното по касационните жалби дружество "Солар енерджи 77"-ООД не е взело становище. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение, че касационните жалби са процесуално допустими, а по същество и двете са основателни и следва да бъдат уважени. Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия, като прецени допустимостта на жалбата и наведените в нея касационни основания, приема за установено следното: Касационните жалби са подадени в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежни страни и са процесуално допустими. Разгледани по същество и двете са не основателни. С решението тричленният състав на ВАС, четвърто отделение, е отменил по жалба на "Солар енереджи 77" - ООД-с. Граф Игнатиево, решение № Ц - 33 от 14.09.2012 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране в частта му на раздел III, т. 8. На стр. 2 - 4 от решението, съответно л. 157 - 158 от делото, решаващият състав е описал фактическата и правната обстановка по издаване на оспорения акт, след което е пристъпил към разглеждане на възраженията на страните по делото. По въпросът за допустимостта на жалбата съдът се е произнесъл с нарочно определение от 27.11.2012 г./л. 110 - 111 от делото/, поради което в мотивите на решението е направил препращане към въпросното опрделение. Систематизирани мотивите в тази насока се свеждат до следното: 1.оспореното решение на ДКЕВР е издадено на основание чл. 32, ал. 4 във вр. с чл. 30, ал. 1, т. -13 от ЗЕ - определяне на временни цени в случай на забавяне на операторите на преносни или електроразпределителни мрежи при определяне на цените на достъп, пренос и разпределение; 2. жалбоподателят "Солар енереджи 77"-ООД се легитимира като "ползвател на мрежата" по смисъла на § 1, т. 41, б. "а", първата алтернатива от ДР на ЗЕ, като той притежава и качеството на "производител" на електрическа енергия от възобновяеми източници според т. 46 от § 1; 3. постановеното решение на ДКВР засяга непосредствено правния му интерес, тъй като с него е определена временната цена за достъп до електропреносната или електроразпределителната мрежи, която той трябва ежемесечно да заплаща на дружеството, с което е сключил договор за присъединяване към електроразпределителната мрежа като ползвател на мрежата, по която ще се осъществява преноса на произведената от него електрическа енергия по регулирани цени от регулаторния орган; 4. Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията ТР № 21 от 26.10.1995- на Конституционния съд, правният интерес от оспорването трябва да е пряк, личен и непосредствен, от което следва, че с определянето на временна цена за достъп до електроразпределителната мрежа се засягат пряко, непосредствено и лично правата на жалбоподателя, защото за него се създава ежемесечно задължение да заплаща цена за достъп, която е неблагоприятна последица. 5. Решението на ДКЕВР е постановено по административно правоотношение, в което жалбоподателят не участва, но последиците от това решение, задължението за заплащане на такса за пренос, рефлектира пряко и непосредствено в правната му сфера. 6. Аргументи за допустимост на жалбата могат да бъдат изведени и от чл. 37, § 16 и 17 от транспонираната с § 1а от ДР на ЗЕ Директива 2009/72/ЕС, според които /§ 16/ решенията на регулаторните органи са напълно мотивирани и обосновани и подлежат на съдебен контрол, а според § 17 държавите членки гарантират, че на национално равнище съществуват подходящи механизми, чрез които всяка страна, засегната от решение на регулаторния орган, има право да обжалва пред орган, който е независим от заинтересованите страни и от което и да е правителство. По изложените мотиви е изграден краен извод за допустимост на жалбата. Съдът е приел за неоснователни възраженията на жалбоподателя "Солар енереджи 77" - ООД за нищожност на обжалваното решение. Отбелязано е, че същото е издадено от компетентен орган, на който са възложени функции по регулиране на дейности в енергетиката - чл. 10 от ЗЕ, а с чл. 21, т. 8 е предоставено правомощие да осъществява регулиране на цените в случаите, предвидени в ЗЕ, а в разделът за ценово регулиране законодателят е посочил, че на регулиране от комисията подлежат и цените, в това число за достъп до електропреносната и електроразпределителната мрежа. Като неоснователно е квалифицирано и възражението за нищожност поради неспазване на изискванията за законосъобразност, както и че решението е взето в нарушение на чл. 30, ал. 1 от ЗЕВИ. За последното е отбелязано, че нормата е създадена с влизането в сила на ЗЕВИ, обн. В ДВ бр. 35 от 2011 г., докато посоченото правно основание за издаване на решението - чл. 34, ал. 2 от ЗЕ и § 197 от ПЗР на ЗЕ са създадени с измененията на ЗЕ, обн. ДВ бр. 54/2012 г., поради което следва да се прилага новата уредба. На отделен ред /стр. 5 от мотивите/ са изложени мотиви относно правомощията на ДКЕВР да определя цените за достъп до електропреносната и електроразпределителната мрежи - чл. 30, ал. 1, т. 13 от ЗЕ и че жалбоподателят дължи цена за достъп до тези мрежи, от което следва, че всички възражения за липса на компетентност на органа, издал оспорения акт, са неоснователни. На стр. 6 от решението тричленният състав е изложил вижданията си защо приема, че при издаване на оспореното решение на се спазени административните правила, предвидени в НРЦЕЕ относно определяне на цената на достъп до съответната мрежа. Тъй като се касае за определяне на временна цена за достъп, за което няма предвиден ред в НРЦЕЕ, нито в ЗЕ, съдът е приел, че се касае за специално производство, за което следва да се приложи действаща уредба, като липсата на уредба не освобождава енергийният регулатор от задължението да докаже и посочи фактическите основания, послужили за издаване на решението в посочената част, което при условията на чл. 36а, ал. 2 от ЗЕ има характера на индивидуален административен акт, който се характеризира с това, че от една страна създава права в полза на оператора на преносна или електроразпределителна мрежа, а същевременно създава задължения за производителя на електрическа енергия от възобновяем източник, ползващ преференциална цена. Посочено е още, че в оспореното решение като фактическо основание за издаването на акта е посочено заявлението на операторите на електропреносната и електроразпределителните мрежи и забавяне на изпълнението на изискванията на § 197 от ПЗР на ЗИДЗЕ, а фактически операторите са подали заявленията си на 13.09.2012 г., или преди изтичане на крайния срок 17.09.2012 г., от което следва, че не е налице хипотезата на чл. 30, ал. 1, т. 13 и чл. 32, ал. 4 от ЗЕ. От стр. 7 насетне съдът е изложил становището си защо намира оспореното решение за постановено в нарушение с материалния закон. В началната част от изложението е посочено, че условието за достъп е заплащане на цена за достъп за ползване на мрежовите услуги, като договорът трябва да е възмезден, а според чл. 84, ал. 2 от ЗЕ в цената за достъп следва да са включени ценовите компоненти относно диспечирането, предоставянето на студен резерв и допълнителни услуги. Отбелязано е още, че според ал. 3 на чл. 84 от ЗЕ сключването на договор за достъп е условие за изпълнение на договора за продажба на електрическа енергия, като същото изискване е въведено и с чл. 30, ал. 1 от ЗЕВИ, като сключването на договора за достъп е преди сключването на договора за изкупуване на произведената електрическа енергия. Маркирано е също, че цената за достъп е определена като самостоятелно регулирана цена по чл. 2, т. 10 от НРЦЕЕ, като на основание чл. 5, ал. 8 от същата наредба ДКЕВР е приела решение № 15 от 09.02.2012 г. за Указания за образуване на цената за достъп до електропреносната мрежа при прилагане на метода на регулиране "норма на възвращаемост", като в обжалваното решение няма позоваване нито на НРЦЕЕ, нито на Указанията, прието от самия регулатор. Съдът е коментирал и т. 6 от раздел IV на Решение № Ц - 17/28.06.2012 г. на ДКЕВР, с което са утвърдени цени без ДДС, считано от 01.07.2012 г. на "ЕВН България Електроразпределение"-АД за достъп до електроразпределителната мрежа, които се дължат от всички потребители на електрическа енергия, присъединени на средно и ниско напрежение, която е диференцирана според вида на потребителите, която цена за достъп е определена за потребителите в качеството им на ползватели, като в решението не е определена цена за достъп до електроразпределителната мрежа за потребителите в качеството им на производители на електрическа енергия, включително от възобновяеми източници, ползващи преференциални цени, което е направено с решение № Ц - 33/14.09.2012 г. Съпоставяйки двете решения тричленният състав е посочил, че в решение № Ц 17/2012 г. има посочени конкретни данни, които се съдържат в самото заявление на електроразпределителното дружеството, докато в решение Ц - 33/2012 г. не съдържа такива данни. По тези съображения един от основните аргументи на съда за незаконосъобразност на оспореното решение е обстоятелството, че в решението за определяне на временни цени не са посочени конкретни данни, критерии или някакъв принцип, който е използван от регулатора за определяне на временните цени за достъп. Посочено е, че в извлечението от протокола от закритото заседание на ДКЕВР има отбелязване, че цената за достъп до съответните мрежи отразява разходите, които се предизвикват във връзка с управлението на мрежата и се отнасят към дейността по цялостното управление и администриране на електроенергийната система, в това число разходи свързани с диспечиране, подстанции, средства за търговско измерване, отчитане, както и всички други административни разходи и разходи с общо предназначение, като това обстоятелство не се съдържа в мотивите на самото решение. Съдът е отбелязал, че в изречение последно от мотивите на решението на ДКВР е посочено, че временните цени за достъп до съответната мрежа са изчислени като относителен дял от определените от комисията преференциални цени за изкупуване на произведената електрическа енергия от възобновяеми източници, при съобразяване на размера и структурата на преференциалната цена и изменението на инвестиционните разходи, което не може да служи за фактическо основание за определяне на цената за достъп, тъй като в мотивите на решението не е посочено какъв е относителния дял, използван от регулатора и как се отнася към определените преференциални цени според структурата им. В тази връзка е направен анализ на определената цена на ползване от различни ползватели, като е посочено, че липсата на мотиви не дава възможност да се установи защо ФЕЦ с по-малка мощност следва да заплащат по-голяма по размер временна цена за достъп от ФЕЦ с по-голяма мощност. На база на изложеното е направен извод, че посочените в мотивите на решението общи изречения, послужили като фактическо основание за определяне на размера на временната цена за достъп, са недоказани и необосновани, тъй като няма определен критерии, по които са определени цените за достъп, не е посочен относителния дял или съставните му част, не е изпълнено и изискването на чл. 84, ал. 2 от ЗЕ относно компонентите на цената за достъп. Посочено е също, че дори ДКЕВР да е действала при условията на оперативна самостоятелност, то в тази хипотеза нормата на чл. 169 от АПК изисква посочване на фактическите основания за постановяване на решението, като липсата на мотиви лишава съда от възможност да извърши съдебен контрол за законосъобразност. Посочените нарушения са квалифицирани като такива по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК - липса на мотиви и нарушение на материалния закон. Тричленният състав е приел за основателно оплакването на жалбоподателя за допуснато нарушение на процедурата по приемането на заявленията на операторите на съответните мрежи за определяне на временна цена на достъп. Отбелязано е, че в цитираните по-горе Указания на ДКЕВР, издадени в изпълнение на чл. 5, ал. 8 от НРЦЕЕ определя какви точно документи следва да се приложат при подаване на заявленията, които изисквания не са спазени. Първоинстанционният съд е приел, че в случая е допуснато нарушение и на самата НРЦЕЕ, защото няма друг ред за определяне на цени, извън реда, визиран в нея, а в мотивите на решението и в самото решение не са посочени правните основания от НРЦЕЕ за определяне на цените. Съдът е квалифицирал като основателно и оплакването за допуснато нарушение на принципа, посочени в чл. 31, т. 1 от ЗЕ, според който цените са основани на обективни критерии и определени по прозрачен начин. Предвид на гореизложеното е направен краен извод за неправилност на оспореното решение на ДКЕВР, което следва да бъде отменено в посочената му част. Решението на тричленния състав на ВАС е правилно и законосъобразно. И в двете касационни жалби се правят оплаквания за наличие на всички отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Излагат се доводи както за неправилност на изводите на тричленния състав както за допустимост на жалбата, така и за изводите му за допуснати нарушения на административно-производствените правила и нарушение на материалния закон. Основните оплаквания и в двете касационни жалби са свързани с изводите на тричленния състав за допустимостта на жалбата на "Солар енерджи 77"-ООД. Излагат се аргументи, че за дружеството не съществува пряк и непосредствен интерес от обжалване на решение № Ц - 33/14.09.2012 г., че по този въпрос има трайно установена съдебна практика, че с въпросното решение са определени временни цени, което е част от процедурата по определяне на постоянни цени, поради което решението съставлява междинен акт, който не подлежи на обжалване. По така направените оплаквания настоящата инстанция съобрази следното: Както бе вече посочено, мотивите на първоинстанционният съд за допустимостта на жалбата са изложени в нарочно определение от 27.11.2012 г., намиращо се на л. 110 - 111 от делото, към което има изрично препращане. В този аспект оплакването на касатора "ЕВН България електроразпределение" - ЕАД, че няма произнасяне по възраженията за недопустимост на жалбата, се явяват неоснователни. Изводите на тричленния състав за допустимост на жалбата се споделят изцяло от настоящата инстанция и не следва да бъдат преповтаряни. Изводите на тричленния състав са в съответствие с разпоредбите на чл. 37, § 16 и 17 от транспонираната с § 1а от ДР на ЗЕ Директива 2009/72/ЕС, според които разпоредби решенията на регулаторните органи са напълно мотивирани и обосновани и подлежат на съдебен контрол, а държавите членки гарантират, че на национално равнище съществуват подходящи механизми, чрез които всяка страна, засегната от решение на регулаторния орган, има право да обжалва пред орган, който е независим от заинтересованите страни и от което и да е правителство. Това означава, че въпросните норми разширяват кръга на субектите, които имат право да оспорват решенията на регулаторния орган, които ги засягат и оставянето на жалбата им без разглеждане като процесуално недопустима би накърнило съществено тяхното право на защита. В случая става въпрос за правото на защита на една по-особена категория стопански субекти, които имат не само статут на потребители на електропреносни и електроразпределителни мрежи, а и на производители на електрическа енергия, чиято цени също се определя от регулаторния орган и реализацията на която енергия е невъзможно без използването на електропреносни и електроразпределителни мрежи. Не може да бъде споделени и доводите на касаторите, основани на чл. 32, ал. 4 от ЗЕ, че решението за определяне на временни цени съставлява междинен акт по смисъла на чл. 21, ал. 5 от АПК. По силата на чл. 32, ал. 4 от ЗЕ ДКЕВР определя временни цени, които действат до определянето на окончателни такива. От това обаче не следва, че актът, с който се определят временните цени, няма характер на индивидуален административен, доколкото същият създава права и задължения за неговите адресати. Косвено подкрепа в тази насока е и обстоятелството, и че към настоящия момент няма определени окончателни цени от типа на процесните, т. е. т. н. "временни цени" действат за не-малък период от време, поради което не може да се приема, че актът за тяхното определяне е междинен акт от процедурата по определяне на окончателни цени. Неоснователни са и оплакванията на касаторите, свързани с изводите на първоинстанционния съд за допуснати нарушения на административно производствените правила при постановяване на оспореното решение, както и за допуснато нарушение на материалния закон. Изводите на първоинстанционния съд относно това, че оспореният акт на ДКЕВР не притежава мотиви, което по същество е нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК и лишава съдът от възможност да провери правилността му, са правилни и обосновани. От внимателния прочит на въпросното решение № Ц - 33/2012 се установява, че на стр. 1 и 2 от същото се съдържат общи изречения, изброяване на правни разпоредби, описание на подадените заявления и прочие, но няма конкретни мотиви по какви критерии и въз основа на какви данни се определят временните цени за достъп до електропреносната и електроразпределителната мрежа. Обстоятелството, че в мотивите е посочено, че "при определянето на тези цени следва да се използват служебно известни данни, например представената отчетна информация от дружествата, изисквана от лицензиантите информация във връзка с осъществяване на лицензионната им дейност, така и други официални източници" не може да бъде разглеждано като мотиви, тъй като въпросните данни никъде не са упоменати в решението и по какъв начин са послужили за определяне на временните цени. Тези изводи не се променят от обстоятелството, че решението е постановено при условията на т. н. "оперативна самостоятелност", тъй като и в тази хипотеза административният акт следва да притежава свои мотиви, на база на които при оспорване да бъде проверено дали органът е спазил изискването за законосъобразност на акта, както и от това, че законодателят е предвидил механизъм, по силата на който при наличие на отклонение между временните и окончателните цени, комисията да вземе решение за прилагане на подходящи компесаторни мерки. Допуснатото нарушение на административно производствените правила е съществено, тъй като е довело до определяне на временна цена по произволен, необоснован и непрозрачен начин, в нарушение на принципите на Закона за енергетиката /и изброени от самия касатор ДКЕВР в жалбата/. Направените оплаквания и в двете касационни жалби против изводите на първоинстанционния съд за допуснати нарушения на административно-производствените правила в смисъл, че не са спазени изискванията на НРЦЕЕ, при известни условности биха могли да се приемат за основателни, тъй като поради особеностите на т. н. "временни цени" за достъп няма как да се приложи буквално процедурата за определяне на окончателни цени. Тези изводи на тричленният състав обаче не са определящи за отмяната на оспорения административен акт и затова не влияят върху правилността на крайния извод за отмяна на решението на ДКЕВР. В същото време липсата на законово разписана процедура за определяне на временни цени не освобождава регулаторния орган от задължение да спазва основните принципи при определяне на цени в областта на енергетиката, както и тези при издаване на индивидуални административни актове, заложени в АПК/глава втора/. Неоснователни най-накрая са и оплакванията, свързани с констатациите на първоинстанционния съд, че оспореното решение е издадено в противоречие с материалния закон. Неспазването на основните принципи на ЗЕ за начина на определяне на цените за достъп, както и допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила правилно е квалифицирани от тричленния състав като нарушение и на материалния закон. Едно от основните условия при определяне на цените, които се дължат от потребители и производители на енергийните предприятия, въведено в чл. 31, т. 2 ЗЕ, е обвързването им с икономически обоснованите разходи за дейността на последните. В тази връзка е съобразено, че в текста на решението на ДКЕВР е вписано декларативно, че цените са "изчислени като относителен дял от определените от комисията преференциални цени за производство на електрическа енергия от възобновяеми източници, при съобразяване на размера и структурата на преференциалната цена и изменението на инвестиционните разходи", но в преписката липсват доказателства за размера на "относителния дял" от определените преференциални цени за производство на електрическа енергия, както и за "размера и структурата на преференциалните цени и изменението на инвестиционните разходи". Предвид на гореизложеното следва да бъде прието, че решението на тричленния състав на четвърто отделение на Върховния административен съд не страда от пороците, твърдяни в касационните жалби на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране и "ЕВН България Електроразпределение" -ЕАД и при условията на чл. 221, ал. 2 от АПК следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на осн. чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия,