Решение № 9412 от 17.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 6784/2015 г.

Решение № 9412 от 17.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 6784/2015 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 145 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК.

Образувано е по жалба, подадена от "Атрон" ЕООД със седалище в град С. против заповед № РД 46-287 от 6.03.2015 г. на министъра на земеделието и храните в частта й, в която извън одобрения окончателен специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2014 г. са останали части от описаните в табличен вид в обстоятелствената част на жалбата 31 земеделски парцела с общ размер от 27.02 ха. Възразява, че всички тези площи се обработват и следва да бъдат включени в одобрения специализиран слой.

Министърът на земеделието, храните и горите чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на жалбата.

Жалбата е подадена от надлежна страна в срока, посочен от административния орган в писмо от 27.04.2015 г. на МЗХ и е процесуално допустима, а разгледана по същество е частично основателна.

Административното производство е с правно основание чл. 30 и чл. 33 от ЗПЗП и е проведено по реда на чл. 16г и следващите от Наредба № 105/2006 г. в редакцията й обнародвана ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол /ИСАК/, наричана в настоящото изложение Наредба № 105. От съдържащите се в преписката писмени доказателства се установява следното:

1. Със заповед № РД 09-807 от 5.12.2014 г., министърът е одобрил обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2014 г., като част от системата за идентификация на земеделските парцели /СИЗП/, актуализиран за 2014 г. чрез дешифриране на нова цифрова ортофотокарта на страната. За процесните землища ортофотокартата е създадена чрез самолетно заснемане на 25.06.2014 г.

В раздел IV от заповедта е указана възможността на земеделските стопани в едномесечен срок от уведомяването да подадат възражения за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в одобрения обновен специализиран слой за кампания 2014 г.

2. Дружеството жалбоподател се е запознало с обхвата на специализирания слой. На 11.12.2014 г. е подало възражение с искане заповедта да бъде преразгледана относно тридесет и един парцела (от тях 29 в землището на глад К. и 2 в землището на с. Н.), декларирани за подпомагане със заявление УИН 20/120614/92305. В табличен вид са посочени: идентификационен код на всеки от тях; декларирана площ; допустима площ съгласно заповедта от 5.12.2014 г.; недопустима площ съгласно същата заповед.

3. Във връзка с възражението са извършени теренни проверки през януари и февруари на 2015 г. от ОСЗ К. на място по визуален метод (без измервания с GPS). Съставени са протоколи, придружени с работни карти и снимки.

4. Със заповед № РД 46-287 от 6.03.2015 г., министърът на основание чл. 33а, ал. 2 ЗПЗП и чл. 16г, ал. 4 от Наредба № 105 е одобрил окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане". Разпоредил е слоят, заедно с останалата информация от СИЗП, да се предостави на Разплащателната агенция за извършване на задължителните кръстосани проверки от ЗПЗП на подадените през 2014 г. заявления за подпомагане за кампания 2014 г., за извършване на окончателна оторизация и плащания на площ за 2014 г., както и за прием на заявления за подпомагане през 2015 г.

5. Предаването на цифровите географски данни за специализирания слой за кампания 2014 г. на изпълнителния директор на ДФЗ е извършено с писмо изх. № 13-1439 от 12.03.2015 г.

6. След направени проверки, възражението на търговското дружество е частично уважено, като първоначално определеният размер на площите, извън ПДП от 45.73 ха е намален на 27.02. ха. Разликата е 18.71 ха е показана поотделно за всеки от спорните парцели. За резултата от проверката, жалбоподателят е уведомен с писмо от 27.04.2015 г. с указване на правната му възможност да обжалва заповедта на МЗХ по съдебен ред. Подал е жалба, по която е образувано настоящото дело.

7. Приета е първоначална съдебно-техническа експертиза, изготвена от вещото лице С. К.. След изследване на всички материали по делото и находящи се такива в Министерство на земеделието и горите за всеки от парцелите, тя е дала заключение, че общият размер на недопустимите площи е 20.19 ха. За целите на изследването през месец май на 2016 г. е направила оглед на спорните парцели. Според заключението разликата между общия размер недопустими площи, определен в оспорената заповед след частично уважаване на възражението и този по експертизата е 6.83 ха.

8. По искане на процесуалния представител на ответната страна е допусната и приета повторна съдебно-техническа експертиза. При аналогичен подход и също след посещение на място, вещото лице Р. К. е представил и поддържал заключение, че размерът на недопустимата според него площ от процесните 31 парцела е 11.32 ха. В този случай разликата възлиза на 15.7 ха.

9. След приемане на двете заключения, процесуалният представител на жалбоподателя претендира да му се уважи жалбата, като се взема предвид повторната експертиза.

10. Процесуалният представител на административния орган смята и двете заключения за необективни, като изготвени след посещения на място две години след относимия за спора период. Смята, че отделно от това, те не държат сметка за нормативните правила при изготвяне на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане".

Въз основа на събраните и анализирани доказателства може да се направи извод, че жалбата е частично основателна по отношение само на единадесет от процесните парцели. Заповедта е издадена от компетентния орган съгласно чл. 16г, ал. 5 от Наредба № 105/2006 г. в приложимата й редакция, обн., ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г. Мотивите й се съдържат в приложенията към нея /дешифрираната ортофотокарта/. Спазени са и административнопроизводствените правила.

Преценката на материалната й законосъобразност налага преценка за наличието/липсата на основанията за подпомагане за всеки от заявените парцели, уредени в чл. 9 от Наредба № 2 от 17.02.2015 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ. Наредбата е обнародвана в ДВ, бр. 15 от 24.02.2015 г., влиза в сила от същата дата и предхожда издаването на оспорения административен акт. Никъде в нея не е предвидено довършване на образуваните преди влизането й в сила административни производства по правилата, действали при подаване на заявленията. А съгласно общото правило на чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. В този смисъл е формирана и практика на Върховния административен съд - например решение № 10278 от 4.10.2016 г. по адм. дело № 8452/2915 г. Н. В. административет съд, четвърто отделение, оставено в сила с решение № 1058 от 26.01.2017 г. по адм. дело № 13261/2016 г. на ВАС, петчленен състав.

Формирането на правните изводи изисква анализ на двете експертизи, които по отношение на отделни парцели съдържат различни констатации и това рефлектира върху крайния размер на приетата от единия и другия експерт площ, извън специализирания слой. При изготвянето им всяко вещо лице е използвало всички възможни данни, за да отговори на идентичните въпроси: материалите по делото; материалите, съдържащи се в министерството; протоколите и снимките към тях от теренните проверки; налични сателитни снимки от април на 2014 г. - преди да се разлисти широколистната гора край заявените парцели; извършени посещения на място. По отношение на това посещение през май на 2016 г., С. К. изрично е уточнила в заключението, че е съобразила резултатите само с трайните елементи на терена - наклони, пътища, горска покривка. Не е имала обективна възможност да съобрази степен на обработка на ливадите (окосяване, опасване и т. н. през 2014 г.) При използвания аналогичен подход, мненията на вещите лица съвпадат по отношение на едни парцели и се разминават по отношение на други.

1. Първата група от 10 парцела, находящи се в землището на град К. са тези, за които има съвпадение относно размера на недопустимата част между констатациите на административния орган след частично уважаване на възражението и на двамата експерти. Това са парцели: 151-1-1 с част извън слоя 1.42 ха; 318-5-1 с част от 0.16 ха; 318-6-1 с част от 0.18 ха; 332-1-1 с част от 0.48 ха; 333-2-1 с част от 1.21 ха; 624-1-1 с част от 0.05 ха; 650-1- 1 с част от 0.20 ха; 651-1-1 с част от 0.11 ха; 652-1-1 с част от 1.63 ха и 725-1-1 с част от 0.42 ха. За всички тях са констатирани наличие на дървета, храсти, просеки, пътища и други елементи. Съгласно нормата на чл. 2, ал. 1, т. 1 част от тях не могат да се квалифицират, като земеделски площи. Другата част, макар и да са земеделски площи, са трайно заети от неподходящи за подпомагане елементи по чл. 7, ал. 1 и 2 от наредбата. Изключвайки ги от одобрения специализиран слой, министърът е постановил законосъобразен акт. Жалбата в тази й част е неоснователна и следва да се отхвърли.

2. Неоснователна е жалбата и по отношение на парцел 263-2-3 с площ от 2.65 ха. Административният орган не е уважил изобщо подаденото възражение и цялата площ е останала извън одобрения специализиран слой. В констативната част от двете заключения се сочи, че на самолетната снимка ясно се вижда, че към датата на облитането - 26.06.2014 г. парцелът не е окосен. С. К. е счела, че след като за съответната година, срокът на косене е удължен до 31.08.2014 г., то цялата ливада би следвало да се приеме за допустима. Р. К. прави същата констатация при повторното разчитане на снимката, като се позовава обаче на протокола от последващата теренна проверка. Сочи липса на трайно недопустими елементи. Съдът не приема изводите на двамата експерти за този парцел. Проблемът с имота, представляващ естествена ливада, не е наличието или лиспата на недопустими за подпомагане елементи, а обстоятелството, че той не е обработен към юни на 2014 г. По този начин той не съответства на нормативното изискване по чл. 9, ал. 3, респективно ал. 4, да отговаря на изискванията за допустимост от Наредба № 2/2015 г. във всеки момент от годината.

3. Неоснователна е жалбата по отношение на парцел 155-1-1 - естествена ливада, заявена с площ от 1.2 ха. Вещото лице С. К. възприема констатациите на административния орган за наличие на 0.01 ха - тясна ивица по западната част на парцела, попадаща извън одобрения слой. Размерът й е фиксиран на 87 кв. м., които са под 100 кв. м. Това е дало основание на вещото лице да счете, че след като не се надвишава границата от 100 кв. м., площта следва да се приеме за допустима. В същото време вещото лице Р. К. счита, че недопустимата площ е правилно определена от административния орган в размер на 0.01 ха. Съдът счита за основателно писменото възражение на процесуалния представител на ответната страна, представено в съдебно заседание на 7.06.2016 г. за неприложимост на чл. 15, ал. 2 от Наредба № 5/2010 г. - аналогична на чл. 7, ал. 2 от Наредба № 2/2015 г. Нормите имат предвид елементи, като дървесна или храстовидна растителност, сгради, съоръжения, скали, скални участъци, ерозирали или оголени терени, които не са констатирани в конкретния случай. Касае се за ивица в западния край, която цялостно попада в гора и правилото не може да намери приложение.

Неоснователна е жалбата по отношение на парцел 234-1-3 в землището на с. Н.. За него и двете вещи лица установяват наличие на допустима за подпомагане част, която обаче е под минималния размер на парцел от 0.10 ха и не подлежи на подпомагане.

4. По отношение на втора група от 10 парцела е налице разминаване относно законосъобразността на изключването на части от тях в одобрения специализиран слой в двете заключения. Аназилът и обобщаването на съдържанието им показва, че вещото лице Костов ги е счел безусловно за земеделски площи и съответно е преценявал само наличието/липсата на елементи, които са недопустими за подпомагане. За разлика от него, вещото лице Коен преценявайки самолетните снимки и посещавайки имотите на място, е обосновала подробно в обстоятелствената част на жалбата, че конфигурацията, наклона и специфичните им особености изобщо изключват разглеждането им, като земеделски площи. Доколкото наличието или липсата на елементи от ландшафта им, неподходящи за подпомагане касаят само земеделските площи, тя не ги е взела предвид. Съдът намира, че по отношение на така обособената втора група от 10 парцела, следва да се вземе предвид заключението на вещото лице Коен, което напълно съответства на нормативните правила. Разпоредбата на чл. 2, ал. 2, т. 1 от наредба № 2/2015 г. обявява за неземеделски площи необработваемите такива - храсти и затревени площи, дерета, оврази, полски, пътища, прокари и просеки.

Неоснователни са възраженията на процесуалния представител на жалбоподателя в писмената защита срещу изводите на вещото лице Коен и претенцията му да се вземе предвид заключението на вещото лице Костов, разглеждащ само наличието или липсата на почистени части от парцелите.

Парцелите се намират във физически блокове с начин на трайно ползване - горски пасища и ливади. Съгласно който и да било от трите начина за поддържане по чл. 4, ал. 1 от наредбата, те се използват за паша на животни, за косене или и за двете. Разглеждайки всеки един от парцелите, С. К. е преценявала възможността за паша или косене и е обосновала извод за тяхната невъзможност. Парцел 302-1-1 е плитък валог, продължаващ, като ивица покрай горски път. Особеностите му - тесен размер, наклон на терена и трудна достъпност налагат извод, че той не е земеделска площ, тъй като не може да бъде косен или използван за паша. По аналогичен начин изглежда и парцел 318-3-1 - валог, през средата, на който преминава неподдържан горски път с наклон, неподходящ за косене или пашуване. Със същите характеристики, лишавайки го от основните белези на земеделската площ е съседният парцел 318-4-1. Не е земеделска площ и парцел 333-4-5 - много тесен (10-16 м.) и трудно достъпен терен - неподходящ за косене или пашуване. Парцел 626-2-1 - тясна ивица покрай горски път, която поради естеството на терена и местоположението си, не е подходяща за която и да било от двете дейности. Със същите характеристики е съседният парцел 626-3-2. Парцел 263-1-1 представлява полоса край горски път. Макар и да е почистена, тя не може да се определи, като ливада, тъй като е с неподравнен терен, през който преминават превозни средства (камиони и джипове), макар че е с много дупки.

За така описаните седем парцела, вещото лице С. К. не е установила части, подходящи за косене или за паша на животните, поради което те не съставляват земеделски площи и законосъобразно са останали извън окончателния специализиран слой. Жалбата по отношение и на тях е неоснователна и следва да се отхвърли.

5. В същото време в тази група парцели, за които съдът изцяло възприема заключението на С. К., отчитащо характера им на земеделски площи, се констатират три парцела, по отношение на които се наблюдават извън теснинните части, площи, характеризирани, като ливади. Първият е парцел 302-2-1. Заявен с обща площ 0.66 ха, той представлява: малка ливада от 0.21 ха, която не съдържа недопустими за подпомагане елементи; ивица от западната страна на горски път (която не може да бъде определена, като земеделска площ - тясна, стръмна, с труден достъп). При одобряване на специализирания слой, целият парцел е оставен извън него, без да се отчете, че ливадата съставлява земеделска площ и е допустима за подпомагане. Поради това следва да се възприеме заключението на вещото лице С. К. за разделянето на имота на две части: едната недопустима за подпомагане в размер на 0.45 ха. Другата обаче с площ от 0.21 ха - допустима за подпомагане подлежи на включване в специализирания слой.

По аналогичен начин стои въпросът и с втория парцел от тази група - 626-1-1. Заявен, като ливада с площ от 2.12 ха, той е с тясна и дълга форма и изцяло е изключен от слоя. С. К. дава заключение, че два участъка от него имат сравнително малък наклон и могат да бъдат използвани за косене. Определя, като недпустими за подпомагане, поради тесни и стръмни участъци и захрастяване само 1.35 ха. Останалите, подходящи за косене площи са 0.77 ха и следва да се включат в обхвата на специализирания слой.

Третият парцел е 656-1-1 - заявена естествена ливада от 3.06 ха, заедно с тясна и дълга ивица покрай горски път. След проверка на възражението, извън обхвата на слоя са останали 1.61 ха - цялата ивица покрай пътя и два участъка от самата ливада - до южната и до североизточната граница. За тази ивица, вещото лице Коен споделя изводите на административния орган, тъй като установява, че тя е тясна, с доста голям наклон, неподравнен терен и залесени и захрастени участъци. Обособява обаче част от 0.25 ха, допустими за подпомагане от самата ливада, с което допустимата площ се увеличава на 1.70 ха. Недопустимата площ съответно се намалява на 1.36 ха. За разликата между 1.61 ха и 1.36 ха жалбата се явява основателна.

6. При анализа на данните по делото и двете заключения, съдът намира, че жалбата е частично основателна още за осем парцела:

• Парцел 154-10-3. Заявен, като естествена ливаза с площ от 11.17 ха. След разглеждане на подаденото възражение, извън одобрения слой са останали 0.33 ха. И двете експертизи са установили, че погрешно в един от приетите за недопустими участъци погрешка е попаднала допустима площ от 0.05 ха ( в нея не се откриват никакви недопустими елементи). Поради това намаляват недопустимата площ от 0.33 на 0.28 ха. За разликата от 0.05 ха жалбата е основателна.

• Парцел 17-1-1. От експертизата на С. К. се установява, че цялата му площ от 0.96 ха е определена, като попадаща извън специализирания слой. При анализ на ЦОФК по снимката от 26.06.2014 г., тя потвърждава изводите на административния орган за наличие на дървесна и храстовидна растителност, надхвърляща 75 броя на хектар. Касае се за правило по чл. 16, ал. 2 от отменената Наредба № 5/2010 г., която според вещите лица е приложима в настоящия случай. Както вече се посочи, конкретните правоотношения се регулират от Наредба № 2/2015 г. В нея подобна разпоредба няма. От аналогичен характер е разпоредбата на чл. 9, ал. 1, в която обаче максималната граница на дърветата и храстите е увеличена на 100 на хектар. Това налага ново самостоятелно изследване на парцела за установяване дали той нарушава относимото за конкретната заповед нормативно правило, различаващо се от правилото, действало до 2015 г.

• Парцел 214-1-2 - заявен, като естествена тясна горска ливада с ширина около 20 м. и дължина около 200 м. с площ от 0.41 ха. Целият парцел е останал извън одобрения слой. Съобразявайки сателитните снимки от 1.04.2014 г. - преди разлистване на дърветата, вещото лице С. К. счита, че част от средата на парцела с площ от 0.22 ха не съдържа недопустими за подпомагане елементи. Поради това предлага недопустимата за подпомагане площ да се намали на 0.19 ха. Съдът кредитира това заключение, надвишаващо заключението на вещото лице Р. К. с 0.03 ха, като по-обстойно мотивирано и съответно по-убедително.

• Парцел 263-2-2 - ливада, попадаща във физически блок с начин на трайно ползване - горски ливади и пасища. Административният орган е обявил 0.82 ха от нея за недопустими за подпомагане. На базата на снимките от самолетното облитане, двете вещи лица считат, че цялата площ е допустима. Видно от заключението на повторната експертиза, при проведената теренна проверка е извършена корекция в посока на увеличение на допустимата за подпомагане площ от 1.41 ха. Тя обаче не отразена в СИЗП. Съдът намира, че жалбата е основателна за разликата от 0.59 ха.

• Парцел 318-1-1 - естествена горска ливада с площ от 0.97 ха, южно от горски път, изцяло обявена за попадаща извън слоя. След прегледа на снимките от самолетното облитане, вещото лице С. К. заключава, че части от ливадата са свободни за паша, така че недопустими са 0.75 ха - обрасли с храсти. Вещото лице Р. К. ги изчислява на 0.65 ха. Съдът възприема заключението на С. К., като по-добре обосновано. Съответно намира, че за този парцел недопустимата за подпомагане площ следва да се намали от 0.97 ха на 0.75 ха

• Парцел 318-2-1 - естествена ливада със заявена площ от 0.50 ха, изцяло останала извън одобрения специализиран слой. Както и в предходния случай, съдът намира за обосновано заключението на вещото лице С. К.. Според него, недопустимата за подпомагане площ, поради залесяване и захрастяване следва да се намали на 0.29 ха.

• Парцел 624-2-1 - естествена ливада с площ от 1.6 ха в зезмлището на град К.. Ливадата представлява валог на места широк 40 м., през средата на който преминава неподдържана горска пътека. Целият парцел е обявен извън слоя. Видно от заключението на Р. К. към момента на самолетното летене - юни на 2014 г. - почти цялата площ на парцела е попаднала в сенките на околните високи дървета. При преглед на сателитната снимка от април на 2014 г. (преди разлистването на дърветата) се вижда, че 1.1 ха от парцела е затревена и не е заета от храсти. Съдът възприема заключението на Костов в тази му част относно 0.50 ха, недопустима за подпомагане площ от анализирания парцел за обосновано, в какъвто смисъл е основателна жалбата.

• Осмият парцел 624-1-1 в землището на с. Н. също е естествена ливада с площ от 7.35 ха. Недопустимата площ е редуцирана след проверка на възражението на 1.91 ха. При проверка на снимката 2014 г. и двете вещи лица самостоятелно установяват липсата на недопустими за подпомагане участъци. Предлагат цялата обявена за недопустима площ от 1.91 ха да се включи в одобрения специализиран слой. След като не се установява пречка за кредитиране на двете заключения относно коментирания парцел, съдът намира, че и в тази част жалбата е основателна и следва да се уважи, като целият парцел от 7.35 ха се включи в одобрения слой.

С оглед на така изложените съображения, съдът намира жалбата за частично основателна по отношение обявените за останали извън одобрения специализиран слой части от описаните 11 парцела в т. 5 и 6 от мотивите на решението. Оспорената заповед в тази й част противоречи на материалния закон и следва да се отмени, а преписката се върне на министъра на земеделието, храните и горите за ново произнасяне при спазване на задължителните указания по тълкуване и прилагане на закона, дадени от съда. В останалата й част по отошение на частите от 20 парцела жалбата е неоснователна и следва да се отхвърли.

С оглед частичната основателност на жалбата, по отношение на нея не са изпълнени в цялост условията на чл. 143, ал. 1 АПК, поради което искането на жалбоподателя за присъждане на разноски следва да се остави без уважение и разноските се понесат от страните, така както са направени.

Водим от гореизложеното и на основание чл. 173, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение