Решение № 1983 от 16.02.2017 г. на ВАС по адм. д. № 14389/2016 г.

Решение № 1983 от 16.02.2017 г. на ВАС по адм. д. № 14389/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Бисер Цветков Производството е по гл. ХII на АПК. Образувано е по касационни жалби на Министерския съвет на Р. Б., представен от юрисконсулт И. Г. и на Министъра на труда и социалната политика, представен от юрисконсулт И. Ш., срещу решение № 11701/02.11.2016 г. постановено по адм. д. № 11052/2015 г. от тричленен състав на Върховния административен съд, първо отделение, с което е отменено Постановление № 324 на Министерския съвет от 01.12.2011 г. за изменение и допълнение на Наредбата за организация на работното време на лицата, които извършват транспортни дейности в автомобилния транспорт, прието с постановление № 244 на Министерския съвет от 2006 г. /ДВ бр. 77 от 2006 г./. Според касаторите противоречащ на материалния закон е единственият решаващ мотив в отменителното първоинстанционно решение за допуснато при издаване на нормативния административен акт съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Без да оспорват фактическото установяване на съда за липса на публикуване на проекта на постановлението на интернет страницата на Министерството на труда и социалната политика, изразяват несъгласие с квалифицирането на неизпълнението на задължението на административния орган по чл. 26, ал. 2 от ЗНА като съществено нарушение от категорията на съществените. Навеждат допълнителни доводи, основани на продължителността на действието на нормативния административен акт, приемането му за транспониране на правото на Европейския съюз, възникването на празнота в правната уредба с отмяната му и засягане на принципа на стабилността. Искат отмяна на решението и отхвърляне на оспорването срещу подзаконовия нормативен акт. Ответникът по касация - прокурор от Върховната административна прокуратура изразява становище за неоснователност жалбите. Заключението на участващия в касационното производство на основание чл. 217, ал. 2 във вр. с чл. 16, ал. 1, т. 2 от АПК прокурор от Върховната административна прокуратура е неоснователност на жалбите. Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия, след като прецени допустимостта на касационните жалби, наведените в нея касационни основания и извърши проверка на решението в обхвата на чл. 218 АПК, приема следното: Правото на касационно оспорване на министъра на труда и социалната политика следва от разпоредбите на чл. 210, ал. 2 във вр. с чл. 193, ал. 2 АПК, макар не той, а министерството да е било страна в първоинстанционното производство. Първоинстанционното съдебно производство пред тричленния състав на ВАС, трето отделение, е образувано по протест на прокурор от Върховната административна прокуратура против Постановление № 324 на Министерския съвет от 01.12.2011 г. за изменение и допълнение на Наредбата за организация на работното време на лицата, които извършват транспортни дейности в автомобилния транспорт, прието с постановление № 244 на Министерския съвет от 2006 г. По установяванията на първостепенния съд постановлението е прието от Министерския съвет без проектът за изменение и допълнение да е публикуван на интернет страницата на Министерството на труда и социалната политика. Тези опущения са определени като противоречащи на правилата за издаване на нормативни административни актове по чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Оспореният съдебен акт е валиден, допустим и правилен. Решението на тричленния състав на ВАС е постановено от законен състав, в писмената форма за действителност, в обхвата на правораздавателната компетентност на съда, подписано е и волята на съдебния състав е ясно обективирана. Правото на съдебно оспорване на прокурора против подзаконовия нормативен акт на министъра на правосъдието съществува и е надлежно упражнено /вж. чл. 186, ал. 2 от АПК, поради което е възникнало правомощието на съда да реши отнесения пред него правен спор и заключителният му акт е допустим. Изцяло споделяни от касационния съдебен състав са решаващите изводи на първостепенния съд. Пропускът на втория касатор да изпълни процесуалните си задължения по чл. 26, ал. 2 от ЗНА /ред. до ДВ бр. 34/2016 г./ във вр. с чл. 80 от АПК за предварително публикуване на интернет страницата на министерството на проекта за нормативен административен акт, ведно с мотивите или доклада към него следва да се квалифицира като съществено процесуално нарушение. Опущение на първия касатор е да възприеме извършеното от втория нарушение и да откаже да обсъди проекта /арг. от чл. 28, ал. 3 ЗНА, ред. до ДВ бр. 34/2016 г./. Критерият за определянето на нарушението на административнопроизводствените правила като съществено или не е обусловено от преценката за възможността то да повлияе на съдържанието на заключителния административен акт. Предварителното публикуване на проекта за нормативен акт по реда на чл. 26, ал. 2 от ЗНА не цели запознаване на бъдещите адресати на акта с работата на администрацията, възможности за което има достатъчно и са предвидени в други закони /вж. например ЗДОИ/, а обезпечава възможност за влияние върху съдържанието на акта чрез предложения и становища по проекта. Не бива да се забравя, че със средствата на правото като регулатор се въздейства върху обществени отношения, за които има нужда от регулация и позволяват регулиране. Нуждата и съдържанието на регулацията, а оттук и качеството на регулирането са функция на обратната връзка с адресатите на нормативния акт, които по хипотеза са страна в подлежащите на регулиране отношения. Подценяването на процесуалното опущение на административния орган заради възможността за защита по съдебен ред на засегнатите от ПЗНА права би означавало изключването по правило на възможността процедурата да се засегне съществено и да се възприеме като отменително основание в хипотезите на съществуващо право на достъп до съд. Националната позитивна правна уредба не съдържа дерогация на правилото на чл. 26, ал. 2 ЗНА в хипотезата на издаване на нормативен акт за приемане на мерки на национално ниво за изпълнение и прилагане на актове на Европейския съюз в съответствие с чл. 7а ЗНА. Продължителността на действието на нормативния административен акт не санира пороците му. Затова и оспорването им може да се извършва без ограничение във времето /чл. 187, ал. 1 АПК/. В конкуренцията на принципите на законност по чл. 4, ал. 2 АПК и този на стабилност по чл. 26, ал. 1 ЗНА примат има първия. Да се подържа "стабилност" с нормативен административен акт, който не е приет по установения в закона ред, е незаконосъобразно. Единствено от активността на администрацията зависи запълването на правния вакуум от отмяната на порочния акт, а и правото урежда институти за преодоляване на празноти /вж. чл. 46, ал. 2 ЗНА/. При възприетото от първоинстанционния съд като достатъчно за обосноваването на унищожаемостта на ПЗНА на основанието по чл. 146, т. 3 във вр. с чл. 196 от АПК не са изследвани другите основания за незаконосъобразност по чл. 146 от кодекса, поради което е и недължимо обсъждането на доводите на касаторите за отсъствието им. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия,