Решение № 7045 от 25.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3075/2024 г.

Производството е по чл. 145 и сл. от АПК във връзка с чл. 193, ал. 8 от Закона за съдебната власт /ЗСВ/. Образувано е по жалби на И. Д. К. - прокурор в Софийска градска прокуратура срещу мълчалив отказ на Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет по Заявление с вх. ВСС-714/15.01.2024г. по описа на ПК на ВСС, както и срещу Решение по т. 5.2 от Протокол 9/ 06.03.2024 г. на Прокурорската колегия на ВСС, с което е оставено без уважение заявлението му за назначаване по реда на чл. 193, ал.6 от ЗСВ на длъжност прокурор във Върховна прокуратура /по присъед. адм. дело 3559/2024г по описа на ВАС/. В жалбите се твърди незаконосъобразност на оспорените актове с позоваване на промените в Конституцията на република България /обн. ДВ бр. 106/22.12.2023г./ и нарушения на чл. 193, ал.6 от ЗСВ. Претендира се отмяната им и присъждане на понесените разноски. Ответникът - Прокурорска колегия на Висшия съдебен съвет, чрез юрисконсулт Й. Антова в съдебно заседание и в представени писмени бележки изразява становище за недопустимост на оспорването на мълчаливия отказ и неоснователност на жалбата срещу изричния такъв - с Решение по т. 5.2 от Протокол 9/ 06.03.2024 г. на Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет. Моли жалбите да бъдат отхвърлени. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. От събраните по делото доказателства съдът намира за установено от фактическа страна следното: С Решения по т. 11 и по т.12 от Протокол 31 от заседанието на Прокурорската колегия на ВСС, проведено на 14.09.2022г. е обявен конкурс за заемане на длъжността прокурор във Върховна административна прокуратура, обнародван в Държавен вестник, бр. 78/ 30.09.2022 г., с определени 5 свободни длъжности, които да бъдат заети след конкурс за повишаване в длъжност. Жалбоподателят, който е прокурор в СГП, е подал Заявление с вх. ВСС- 714/15.01.2024г. за участие в конкурса. Резултатите от класирането са обявени от конкурсната комисия на 30.10.2023г., като на първите пет места са класирани съответно прокурорите Е. Г., Д. П., Д. Ш., М. М. и Н. Р.. Жалбоподателят е класиран на шесто място. С Решения по т.2.1, т.2.2, т.2.3, т.2.4 и т.2.5 по Протокол 45 от заседание на ПК на ВСС, проведено на 06.12.2023г. класираните петима магистрати са повишени, на основание чл.160 и чл.193 ал.З от ЗСВ, в длъжност прокурор във Върховна административна прокуратура , а с Решението по т.2.6 ПК на ВСС прекратява гласуването за останалите кандидати, участвали в този конкурс, поради попълване на местата. Тъй като срещу посочените решения на ПК на ВСС не са подадени жалби от участници в конкурса, повишените прокурори са заели длъжността прокурор във ВАП на 14.12.2023г., видно от представените по делото актове за встъпване в длъжност. По съображения, че отговаря на изискванията на чл.193 ал.6 от ЗСВ и че 9- месечният срок по закон е започнал да тече и не е изтекъл, жалбоподателят К. е депозирал пред ПК на ВСС заявлението си с вх. ВСС-714/15.01.2024г. за повишаване в длъжност прокурор във Върховна прокуратура по посочения ред по обявения конкурс с решение на ПК на ВСС по Протокол 31 / 14.09.2022 г. По заявлението ПК на ВСС не се е произнесла до 28.02.2024г., когато е подадена жалбата на К. срещу мълчаливия отказ по заявлението му. С Решение по т.5.2 от Протокол 9 от заседание на ПК на ВСС, проведено на 06.03.2024г., колегията е оставила без уважение заявлението на К. за назначаване по реда на чл.193 ал.6 ЗСВ на длъжност прокурор във Върховна прокуратура . Решението му е връчено на 14.03.2024г. и е своевременно обжалвано на 18.03.2024г. Като мотиви за постановения отказ кадровият орган е посочил, че въпреки наличието на свободни длъжности прокурор във Върховна прокуратура , поради закриването на Върховната административна прокуратура, за която е бил обявен конкурсът, не са налице основания за назначаване по реда на чл. 193, ал.б от ЗСВ. Видно от представена справка за щатната численост и свободните длъжности на магистратите във Върховна административна прокуратура е, че към 22.12.2023г. няма свободни длъжности. От представените извлечения от протоколи от заседания на ПК на ВСС се установява обаче, че с Решение по т. 12 от Протокол 45/07.12.2022г. на ПК на ВСС е освободен от длъжността прокурор във ВАП Т. М., а с Решение по т. 5 от Протокол 17/17.05.2023г на ПК на ВСС е освободен от длъжността прокурор във ВАП М. К. /тези щатни бройки са освободени преди влизането в сила на промените в Конституцията - 23.12.2023г./. Впоследствие с Решение по т. 13 от Протокол 2/24.01.2024г. на ПК на ВСС е освободена от длъжността прокурор във ВАП А. М., с Решение по т. 10 от Протокол 3/31.01,2024г. на ПК на ВСС е освободена от длъжността прокурор във ВАП Д. К. и с Решение по т. 10 от Протокол 14/03.04.2024г. на ПК на ВСС е освободена от длъжността прокурор във ВАП Б. В.. Тези писмени доказателства опровергават изложеното в справката и в мотивите на ПК на ВСС при приемане на оспореното решение от 06.03.2024 г. и сочат, че са налице освободени бройки за длъжността прокурор във Върховна административна прокуратура и впоследствие във Върховната прокуратура. Допълнително е представена справка за свободните длъжности във Върховна прокуратура за периода 22.12.2023 г. до 05.06.2024 г., установяваща 15 свободни длъжности, от които 11 новоразкрити и 4 освободени. По делото се установява, че ПК на ВСС не е провеждала процедура по преназначаване на прокурори от ВКП и ВАП във Върховна прокуратура. От представени актове за изменение на актове за заемане на длъжност на прокурори, с които се променя местоработата им, съответно от Върховна административна прокуратура или Върховна касационна прокуратура във Върховна прокуратура. По делото не са представени доказателства за взети от ПК на ВСС решения за преназначаване на прокурори от ВКП и ВАП във Върховна прокуратура. Налице е единствено издадена Заповед РД-08-2083/28.12.2023г на и.ф. главен прокурор на Република България, с която се утвърждава структурата на Върховната прокуратура и се определят функционалните задължения на прокурорите в нейните отдели. Въз основа на тези фактически констатации съдът изведе следните правни изводи: Жалбите са допустими като подадени в законния срок, от активно легитимирано лице с правен интерес от оспорването /в качеството му на участник в конкурса, който не е назначен/повишен/ и срещу актове, които подлежат на съдебен контрол. Съгласно чл. 58, ал. 1 от АПК, непроизнасянето в установените от закона срокове за издаване на административния акт съставлява мълчалив отказ. По своето естество мълчаливият отказ е бездействие на администрацията в случаите, когато административният орган има задължение да се произнесе по направено пред него искане. Законодателят е приравнил мълчаливия отказ по предмет и съдържание на изричния отказ, с цел гарантиране защитата на правата и законните интереси на правните субекти /чл. 58, ал.З от АПК/ срещу бездействието на административния орган да се произнесе в предвидените в закона срокове. Тъй като ПК на ВСС не се е произнесла по заявеното пред нея искане на жалбоподателя за назначаване на длъжност, бездействието на кадровия орган представлява мълчалив отказ по смисъла на чл. 58, ал. 1 от АПК. На посоченото основание и по арг. от т. 8 от Постановление 4 от 22.09.1976г. по гр.д. 3/ 1976г. на Пленума на ВС, което не е загубило действие, мълчаливият отказ е годен за съдебно оспорване акт, а последвалият го изричен отказ, обективиран в Решение по т.5.2 от Протокол 9 от заседанието на ПК на ВСС от 06.03.2024г. - подлежи на съдебен контрол за законосъбразност, съгласно разпоредбата на чл. 36, ал.1 от ЗСВ. По тези съображения съдът дължи произнасяне и по двата акта. Разгледани по същество на основанията, посочени в тях и след проверка по чл. 168 от АПК, жалбите са основателни. За да прецени законосъобразността на мълчаливия и изричния откази, съдът следва да изследва и установи наличието на всички кумулативно изискуеми предпоставки, обуславящи претендираното от жалбоподателя право. Съгласно разпоредбата на чл.193 ал.6 от ЗСВ, в 9-месечен срок от приключване на конкурсната процедура с решение на съответната колегия на Висшия съдебен съвет и при наличие на освободена длъжност в орган на съдебната власт, съответната колегия на Висшия съдебен съвет приема решение за назначаване на следващия по ред кандидат в конкурса за повишаване или за преместване, получил крайна оценка в конкурсната процедура, не по-ниска от много добър "5,00". Обявеният с решения по т. 11 и по т.12 от Протокол 31 от заседанието на Прокурорската колегия на ВСС, проведено на 14.09.2022г., конкурс за заемане на 5 свободни длъжности прокурор във Върховна административна прокуратура е приключил през 2023 г., когато с Решение по Протокол 45/ 06.12.2023 г. Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет, на основание чл. 193, ал.З от ЗСВ, е повишила класираните на първите пет места кандидати на длъжност прокурор във Върховна административна прокуратура - прокурорите Е. Г., Д. П., Д. Ш., М. М. и Н. Р.. От тази дата, съгласно чл. 193, ал.7 от ЗСВ, е започнал да тече деветмесечният срок за назначаване/повишаване на следващите по ред кандидати по реда на чл. 193, ал.6 от ЗСВ и е изтекъл на 06.09.2024г. Съгласно § 2 от Допълнителните разпоредби на Наредба 1 от 09.02.2017 г. за конкурсите за магистрати и за избор на административни ръководители в органите на съдебната власт /в сила от 21.02.2017 г./, освободена длъжност в орган на съдебната власт е тази длъжност, която се е овакантила по време на провеждане на конкурса или в 9-месечен срок от приключването му, а §3 от същата наредба определя че следващият по ред кандидат в конкурса за повишаване или за преместване , посочен в чл.43, ал.1, е кандидатът, който е участвал, но не е бил назначен на някоя от обявените в конкурсната процедура длъжности за съответния орган на съдебната власт и е получил крайна оценка в конкурсната процедура не по-ниска от много добър "5,00". С Решение 12 от 27.07.2018 г. по к. д. 1/2018 г. Конституционният съд приема предвидената с разпоредбата на чл. 193, ал. 6 от ЗСВ възможност за извършване на назначения след приключване на конкурсната процедура като своеобразно продължение на една легитимна конкурсна процедура , както и, че като предвижда овакантената длъжност да се заеме от следващия по ред кандидат, участвал в проведен конкурс за повишаване или за преместване и получил крайна оценка не по-ниска от много добър "5.00", разпоредбата създава необходимите гаранции за възможностите за професионално развитие и израстване на съдиите, прокурорите и следователите." Тази процедура, обратно на поддържаното от ответника становище, че не дължи произнасяне по заявление по чл. 193 ал.6 от ЗСВ, следва да приключи с изричен акт, съобразно наличието или неналичието на предвидените предпоставки в закона, за повишаване/назначаване или отказ за назначаване. С издаване на позитивен акт ще бъде постигната целта на законодателя за своевременно обезпечаване на съответния орган на съдебна власт с необходимите кадри при настъпил дефицит в 9-месечния срок от приключване на конкурсната процедура с решение на съответната колегия на ВСС. С постановяване на отказ пък ще бъде внесена яснота за следващите кандидати относно финализирането на конкурсната процедура. И в двата случая с произнасянето ще бъде гарантиран принципът за предвидимост и справедливост за всички кандидати. Ето защо, не се споделя тезата на ответника, че не дължи изрично произнасяне по заявлението на жалбоподателя с аргумент, че липсват предпоставки за това поради съществуващата щатна численост, неналичието на свободни, незаети бройки в органа на съдебна власт, за който е обявен конкурсът, както и предвид неуреденото правоприемство в органа на съдебна власт. Не се споделят и изложените като основания за изричния отказ мотиви, че въпреки наличието на свободни длъжности прокурор във Върховна прокуратура , поради закриването на Върховната административна прокуратура, за която е бил обявен конкурсът, не са налице основания за назначения по реда на чл. 193 ал 6 ЗСВ.' Съдът намира, че въпросът за наличие на освободени длъжности следва да бъде разгледан съобразно промените в Конституцията на РБългария, обн. ДВ бр.106/22.12.2023г., в периода на 9-месечния срок по чл. 193, ал. 7 от ЗСВ, както по време на съществуване на органа на съдебна власт Върховна административна прокуратура от 06.12.2023г. до 23.12.2023г така и след това, когато според конституционните промени се приема, че не е съществувал друг орган на съдебната власт освен Върховна прокуратура. Опровергани са мотивите на ПК на ВСС при приемане на оспореното решение от 06.03.2024 г., тъй като данните сочат, че са налице освободени бройки за длъжността прокурор във Върховна административна прокуратура и впоследствие във Върховната прокуратура - в периода отпреди промените в Конституцията - 23.12.2023 г. от ВАП са освободени 2 щатни бройки на длъжност прокурор, впоследствие през 2024г. - още 3 щатни бройки, като общо в периода от 22.12.2023 г. до 05.06.2024 г. са установени 15 свободни длъжности, от които 11 новоразкрити и 4 освободени. Безспорно е също, че ПК на ВСС не е провеждала процедура по преназначаване на прокурори от ВКП и ВАП във Върховна прокуратура. Решения на ПК на ВСС за преназначаване на прокурори от ВКП и ВАП във Върховна прокуратура не са издавани, като единствено със Заповед РД-08-2083/28.12.2023г. на и.ф. главния прокурор на Република България е утвърдена структурата на Върховната прокуратура и се определят функционалните задължения на прокурорите в нейните отдели, с което фактически се е осъществило кадровото преместване на магистратите от ВКП и ВАП във Върховна прокуратура. Установи се, че с вътрешнослужебни актове е променена местоработата им съответно от ВАП във ВП и от ВКП във ВП. Изрично правоприемство между ВАП, ВКП и ВП не е законодателно уредено, като след изменението на Конституцията прокурорите от ВАП и от ВКП са преместени по месторабота във Върховната прокуратура с актове за изменение на актове за заемане на длъжност от 28.12.2023 г., издадени на основание чл. 138, ал.1, т.1 от ЗСВ и Заповедта РД-08-2085/28.12.2023г на и.ф. главен прокурор на Република България. От тези актове е видно, че се касае за вътрешни структурни промени в рамките на институцията Прокуратура, поради което не е необходимо да бъде изрично уредено правоприемство. Така в релевантния срок по чл.193 ал.6 от ЗСВ, в правната уредба на този орган на съдебна власт са настъпили следните промени: За периода 06.12.2023г. - 22.12.2023г., както в Конституцията /чл.126/, така и в ЗСВ /чл.136/ като орган на съдебна власт е съществувала Върховна административна прокуратура. В периода 23.12.2023г. - 06.08.2023г., съгласно чл.126 ал.2 и ал.З от Конституцията е съществувала като орган на съдебна власт Върховна прокуратура, като чл.136 от ЗСВ не е претърпял изменение. По-късно, в периода 06.08.2024г. - 06.09.2024г., след обявяване на промените в разпроредбите на чл.126 ал.2 и ал.З за противоконституционни /по конст. дело 1/2024г. по описа на КС/ е продължил своето действие чл.136 от ЗСВ, според който орган на съдебната власт е Върховна административна прокуратура. Впоследствие, с измененията на ЗСВ, в сила от 21.01.2025г., чл.136 ал.1 от ЗСВ е променен и орган на съдебната власт понастоящем е Върховна касационна прокуратура. Видно от горното, заповедта на и.ф. главен прокурор на Република България РД-08-2085/28.12.2023г. е издадена при променена разпоредба на чл.126 от Конституцията, но непроменени разпоредби на Закона за съдебната власт, уреждащи съществуването на структурните звена Върховна касационна прокуратура и Върховна административна прокуратура, които се визират в разпоредбите на чл.136 ЗСВ до 21.01.2025 г. Действието на тази заповед следва да бъде преценена съобразно нормите на чл.15 от Закона за нормативните актове и чл. 5 от АПК, уреждащи йерархията на нормативните и административните актове, и в частност при съобразяване наличието/неналичието на пряко действие на разпоредбата на чл.126, ал.1 от Конституцията, уреждаща структурата на прокуратурата. Преди нейната промяна, въведена с §11, т. 1 от ЗИД на Конституцията, нормата сочи, че Структурата на прокуратурата е в съответствие с тази на съдилищата , а с т. 1 от §11 на ЗИД на Конституцията е добавен изразът които разглеждат наказателни дела , с което се утвърждава конституционното положение за обвързване на структурата на прокуратурата със структурата на съдилищата. С Решение 13 от 26.07.2024 г. на КС по к. д. 1/2024 г.. Конституционният съд приема, че разпоредбата на чл.126, ал.1 от Конституцията не е противоконституционна, а с допълването налага извода, че е в съответствие със ЗСВ, останал непроменен до 21.01.2025г. От друга страна, в редица свои решения Конституционният съд изразява разбирането си за относителна самостоятелност и независимост на прокуратурата и следствието от съда, който е основен носител на съдебната власт, визирайки специфични, отнасящи се само до нея принципи на организация като израз на особеностите при реализацията на съдебната власт чрез дейността на прокурорските органи /Тълкувателно решение 8/2005 г. по к.д. 7/2005 г., Решение 2/2017 г. по к.д. 13/2016 г. и др./. Израз на това виждане на КС за заложена в Конституцията голяма дискреционна свобода на законодателя да урежда тези отношения по целесъобразност, предвид уредбата на структурата на прокуратурата на конституционно ниво, както и предвид абстрактния характер на конституционните норми, са решенията му за конституционосъобразност на закриването на Военната колегия при ВКС, на Военната прокуратура към Главна прокуратура, съответно и закриването на самата Главна прокуратура и обособяването на Върховна касационна прокуратура и Върховна административна прокуратура, както и премахването на организационната самостоятелност на следствените органи и преминаването им в структурата на прокуратурата /решения по к.д. 34/1998г., к.д. 6/2009г. и др./. От изложеното е видно, че обхватът на дискреционната преценка на Народното събрание да изменя чрез закон структурата на прокуратурата е широк. Тъй като самата Конституция не съдържа правила за обособяване на структурни звена в прокуратурата, преценката е изцяло на законодателя да ги предвиди на законово ниво в съответствие с възлагането по смисъла на чл. 133, като съблюдава общите устройствени принципи на съдебната власт в глава шеста от Конституцията, както и основополагащите принципи на установения държавен ред. С оглед на това Конституционният съд е приел, че Народното събрание е свободно да реорганизира структурата на прокуратурата, стига промяната да остане в зададените с Тълкувателно решение 8/2005 г. по к.д. 7/2005 г. рамки, включително и при промените с конституционен ранг. С изменението на чл. 126, ал. 1 от КРБ не се променя формата на държавно управление /чл. 158, т. 3 от Конституцията/, т.к. реорганизацията остава в рамките на съдебната власт и не води до изменения в организационните и функционалните характеристики на прокуратурата като орган на съдебната власт. Предвид изложеното, с оглед липсата на пряко действие на разпоредбата на чл.126 ал.1 от КРБ, неналичието на законодателни промени в Закона за съдебната власт досежно структурата на Прокуратурата в периода 22.12.2023г. - 21.01.2025г. /в който се включва 9-месечният срок след приключване на конкурсната процедура/, и нормите на чл.15 от ЗНА и чл. 5 от АПК, съдът приема, че предприетите със Заповедта на и.ф. главен прокурор на Република България РД-08-2085/28.12.2023г. структурни промени не лишават класиралите се следващи кандидати в конкурса за повишаване в длъжност от правото на назначаване по реда на чл. 193, ал.6 от ЗСВ на освободените длъжности. При депозиране на заявлението за повишаване по реда на чл. 193 ал.6 от ЗСВ, обратно на изложените от ответника доводи, административният орган е следвало да извърши, но не е извършил преценка за наличието/неналичието на освободена длъжност в рамките на периода както на съществуване на органа на съдебна власт - Върховна административна прокуратура /06.12.2023г.- 22.12.2023г./, така и в останалата част от деветмесечния срок по чл.193 ал.7 от ЗСВ, в част от който не е съществувал друг орган на съдебната власт освен Върховна прокуратура. В срока по чл.193 ал.6 от ЗСВ административният орган - ПК на ВСС, при осъществяването на правомощията си по време на динамичния фактически състав по реализиране на конкурсната процедура, е длъжна да следи за новоосвободени щатни бройки за длъжността прокурор/следовател в съответния орган на съдебната власт и да покани служебно при наличието на освободена щатна бройка следващия по ред в класирането за заемане на длъжността по реда на чл.193 ал.6 ЗСВ. Изпълнението на това задължение е гаранция за спазване на принципите за предвидимост, страведливост и равенство в процедурата за кариерно развитие на магистратите. Като е процедирал по различен от посочения начин, ПК на ВСС е постановила незаконосъобразни актове, които подлежат на отмяна. По изложените съображения, оспорването по жалбите на И. К. срещу мълчаливия отказ на ПК на ВСС да се произнасе по Заявление ВСС- 714/15.01.2024г. и срещу последвалото го Решение по т.5.2 от Протокол 9/ 06.03.2024 г. на ПК на ВСС, следва да бъде уважено и обжалваните административни актове - да бъдат отменени като незаконосъобразни. Преписката следва да се върне на ПК на ВСС за ново произнасяне по заявлението на И. К. в едномесечен срок, при съобразяване с мотивите на настоящото решение по тълкуването и прилагането на закона. При този изход на спора и на основание чл.143, ал.1 от АПК, Висшият съдебен съвет /юридическото лице, в състава на което е органът, издал незаконосъобразните актове/ следва да заплати на И. К. понесените по делото разноски за държавна такса в размер на 20лв. и заплатено адвокатско възнаграждение за един адвокат в доказан размер от 1000 /хиляда/ лева. Водим от горното и на основание чл. 172 от АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение