Решение № 4483 от 11.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 183/2016 г.

Решение № 4483 от 11.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 183/2016 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Регионална инспекция по околната среда и водите (РИОСВ) - М. против решение № 596 от 17.11.2015 г. по адм. дело № 302/2015 г. на Административен съд - М. С него е отменена заповед № РД-107/01.06.2015 г. на същия административен орган. С последната на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл), считано от 01.06.2015 г., е прекратено служебното правоотношение на П. Д. Г. поради съкращаване на заеманата от него длъжност старши експерт в Дирекция "Контрол на околната среда", направление "Опазване чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори". В касационната жалба са развити доводи за неправилност на първоинстанционното решение като постановено при нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение и отхвърляне на оспорването. Претендира се присъждане на направените за две съдебни инстанции разноски. Ответникът по касационната жалба - П. Д. Г., чрез процесуален представител адв. Стоянов, изразява становище за неоснователност на същата. Моли решението на Административен съд - М. да бъде оставено в сила и да му бъдат присъдено сторените в настоящото производство разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба, наведените в нея отменителни основания и данните по делото, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 АПК и от надлежна страна по чл. 210 АПК, а разгледана по същество е неоснователна. Решението на Административен съд - М. е постановено в съответствие с материалния закон, събраните по делото доказателства и при отсъствие на съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Настоящата инстанция споделя заключението на първоинстанционния съд, че макар и издадена от компетентен орган и при спазване на формалните изисквания на чл. 108 ЗДСл, заповедта следва да бъде отменена като незаконосъобразна поради нарушение на материалния закон, а именно не се доказва кумулативното наличие на двете изискуеми предпоставки, обуславящи приложението на чл. 106, ал. 1, т. 2 АПК. За да се осъществи основанието за прекратяване на служебно правоотношение, закрепено в нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 АПК (съкращаване на длъжността), следва да се установи, че длъжността е премахната от една страна като нормативно определена позиция, а от друга - като система от функции, задължения и изисквания по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (НПКДА) или ако длъжността е запазена, е намален броят на служителите, ангажирани с нейното изпълнение. Установяването на фактическите основания, обосноваващи съкращаване на длъжността, е в тежест на административния орган (чл. 170, ал. 1 от АПК). В случая е установено, че жалбоподателят пред първоинстанционния съд и ответник в касационното производство е преназначен на длъжност "старши експерт" в направление "Опазване на чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори" в дирекция "Контрол на околната среда" на РИОСВ - М. със заповед № РД-229/13.08.2012 г. на Директора на РИОСВ - М. В утвърдено и одобрено длъжностно разписание на администрацията на РИОСВ - М. в сила от 01.05.2014 г. длъжността "старши експерт" в съответното направление на дирекция "Контрол на околната среда" е запазена, като за нея е предвидена 1 (една) щатна бройка, заемана именно от П. Д. Г. За същото направление е предвидена само още една щатна бройка за длъжност "младши експерт". В последващо утвърдено и одобрено длъжностно разписание на длъжностите в РИОСВ - М., в сила от 01.06.2015 г., длъжността, заемана от П. Г., не фигурира като позиция. За сметка на това за длъжността "младши експерт" е утвърдена втора щатна бройка. При тези факти правилно съдът приема, че е изпълнено първото изискване на хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, а именно длъжността "старши експерт - по изпълнение на мерките в общинските програми по ЗЧАВ, емисии на ЛОС от съхранение и превоз на бензини и вредни физични фактори (отговаря за прилагането на Наредба № 16 от 1999, към ЗЧАВ)" е премахната като нормативно определена позиция (наименование) в длъжностното разписание на администрацията на РИОСВ - М., в сила от 01.06.2015 г. По отношение на заеманата от П. Г. длъжност обаче не е налице второто изискване, а именно тя да не съществува и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Настоящата инстанция споделя извода на първоинстанционния съд, че реално съкращаване на длъжността като система от функции, задължения и изисквания не е извършено, а е налице запазването и включването им като функционално единство в съдържанието на длъжността "младши експерт" в направление "Опазване на чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори" в дирекция "Контрол на околната среда" на РИОСВ - М. Така изведен, изводът на съда е правилен и обоснован, почиващ на всеобхватна преценка на всички факти и обстоятелства от значение за решаване на делото. Както бе посочено, релевантното обстоятелство в случая, главен предмет на доказване, е наличието или липсата на конкретна длъжност като единство от нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. За да направи своите фактически установявания и правни изводи по този въпрос, съдът е взел предвид и обсъдил всички относими доказателства - длъжностни разписания на администрацията на РИОСВ-М. в сила от 01.05.2014 г. и 01.06.2015 г.; длъжностна характеристика за длъжността "старши експерт - по изпълнение на мерките в общинските програми по ЗЧАВ, емисии на ЛОС от съхранение и превоз на бензини и вредни физични фактори (отговаря за прилагането на Наредба № 16 от 1999, към ЗЧАВ)", утвърдена с длъжностно разписание от 01.05.2014 г. и длъжностна характеристика за длъжността "младши експерт" в направление "Опазване на чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори", утвърдена с длъжностно разписание от 01.06.2015 г. Въз основа извършения анализ на длъжностните характеристики първоинстанционният съд правилно е установил, че основните функции и задачи, изпълнявани от П. Г. на длъжността "старши експерт", предвидена в старото длъжностно разписание, не са престанали да съществуват, след като с новото длъжностно разписание от 01.06.2015 г. длъжността като наименование е била премахната. Констатациите на съда в тази насока се подкрепят и от представеното заключение на вещото лице по приетата съдебно техническо-функционална експертиза. Установено е значително припокриване на задълженията, включени в длъжностната характеристика на длъжността "старши експерт", с тези от длъжностната характеристика на длъжността "младши експерт", утвърдена с новото длъжностно разписание, като на някои от изброените задължения в двете характеристики местата са разменени, а други са обединени в една вместо в отделни точки. Налице е припокриване и при представяне на основната цел на двете длъжности, областите на дейност, възлагане, планиране и отчитане на работата, вземане на решенията, необходима компетентност. Констатираните различия, касаещи наименованието на длъжността, длъжностното ниво, наименованието на длъжностното ниво, минималния ранг за заемане на длъжността и минималния професионален опит, не са свързани пряко с естеството на изпълняваните функции, задължения и задачи, а са проявление на изискванията за съответна структура и нормативна определеност на длъжностите в държавната администрация. Същевременно следва да бъде отчетено, че макар при сравнителния анализ на длъжностните характеристики да е установил известни различия в задълженията, вменени на двете длъжности ("старши експерт" по старото длъжностно разписание и "младши експерт" по новото), съдът е преценил, че същите не представляват достатъчно основание, обуславящо наличието на въведена изцяло нова длъжност, поради което е достигнал да правилен извод за извършена трансформация на длъжността "старши експерт - по изпълнение на мерките в общинските програми по ЗЧАВ, емисии на ЛОС от съхранение и превоз на бензини и вредни физични фактори (отговаря за прилагането на Наредба № 16 от 1999, към ЗЧАВ)" в длъжността "младши експерт" в направление "Опазване на чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори". Така извършената трансформация не отговаря на изискванията на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл във връзка с чл. 2, ал. 1 НПКДА за съкращаване на длъжността освен като наименование, също и като система от функции, задължения и задачи. Това становище се подкрепя и от още един факт, установен в заключението на вещото лице по изготвената съдебно техническо-функционална експертиза, която и настоящият съд кредитира като обективна, безпристрастна и професионална, а именно, че дейността на РИОСВ-М. по изпълнение на мерките в общинските програми по Закона за чистотата на атмосферния въздух (ЗЧАВ), емисии на ЛОС от съхранение и превоз на бензин и вредни физически фактори по Наредба № 16 от 1996 г. на ЗЧАВ, не е прекратена, т. е. не е отпаднала необходимостта от изпълнението на функциите и задачите, включени в съдържанието на "съкратената" длъжност "старши експерт". При тези факти аргументирано първоинстанционният съд е приел, че органът по назначаването не е доказал, че длъжността, заемана от П. Г., не съществува като система от функции, задължения и изисквания след утвърждаване на новото длъжностно разписание в сила от 01.06.2015 г., в което длъжността "старши експерт" в направление "Опазване на чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори" формално не фигурира като нормативна позиция. По тези съображения съдът е извел законосъобразен извод, че не е налице реално съкращаване на длъжността. Като е приел обратното, административният орган неправилно е приложил чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение на П. Д. Г. поради съкращаване на заеманата от него длъжност, поради което оспорената пред първата инстанция заповед се явява издадена в противоречие с материалния закон. Наведените от касатора доводи, че решенията на административния орган във връзка със съкращаване на видове и брой длъжности се взимат при условията на оперативна самостоятелност, са ирелевантни при преценката за правилност на първоинстанционното решението. По принцип правилно е становището, че когато извършва промени в структурата и организацията на работа в администрацията, административният орган действа в рамките на признатата му от закона оперативна самостоятелност, но в настоящия случай тези обстоятелства не са от значение за установяване наличието или липсата на посоченото в оспорената заповед основание за прекратяване на служебното правоотношение - съкращаване на длъжността. Когато се позовава на това основание, органът трябва да докаже по несъмнен начин наличието на точно определени факти - че съответната длъжност е престанала да съществува като единство от нормативна позиция и система от функции, задължения и изисквания. Следователно, като е направил извод за недоказване на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл и е отменил процесната заповед като незаконосъобразна, Административен съд - М. е постановил решение, съответно на приложимия материален закон. Изводът на съда за отмяна на заповедта следва да се допълни със съображения за противоречие на административния акт и с целта на закона - самостоятелно основание за отмяна съгласно чл. 146, т. 5 АПК. Смисълът на съкращението е да се оптимизира работата на съответното административно звено, като дейността се възложи на по-малко на брой, но по-квалифицирани служители. В случая в противоречие с целта на закона общата численост на направление "Опазване на чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори", а и на дирекция "Контрол на околната среда" не е намалена, запазени са и присъщите за заеманата от П. Г. длъжност функции, които ще продължат да се изпълняват в направление "Опазване на чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори", а разкритата втора бройка на длъжност "младши експерт" по същността си съответства като система от задължения и изисквания на съкратената "старши експерт". Това налага извода, че действията на органа по назначаването не са насочени към оптимизиране на работата на административната структура, а към прекратяване на служебното правоотношение с конкретен служител, което е в противоречие с целта на съкращението. Решението на Административен съд - М. е обосновано и постановено в съответствие с процесуалния закон. Наведените в касационната жалба оплаквания, че първоинстанционният съд не е обсъдил всички представени от касатора доказателства, са неоснователни. Подробно и мотивирано съдът е обсъдил всички събрани по делото и относими към спорния въпрос писмени доказателства - представени от ответника пред първата инстанция документи. Те, заедно със заключението на вещото лице по допуснатата експертиза, са преценени поотделно и в тяхната съвкупност, като както фактическите установявания, така и правните изводи на съда почиват на извършената правилна преценка на доказателствения материал. Неоснователно е и възражението, че съдът оформил крайния си извод единствено на основата на експертното заключение, като по този начин игнорирал останалите доказателства. Именно заключението на вещото лице е това, което почива изцяло на представените от касационния жалбоподател документи, поради което съвпада и с формирания от съда извод. При постановяване на решението не са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила. Съдът правилно е разпределил доказателствената тежест между страните, обсъдил е доводите им и събраните по делото доказателства, като е изпълнил задължението си по чл. 168, ал. 1 АПК. С оглед гореизложеното, Върховният административен съд намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. Съобразно изхода на спора пред касационната инстанция, заявеното от ответника искане и доказателствата за действително направени от него съдебни разноски в настоящото производство, на същия се дължат такива в размер на 600 лева, представляващи адвокатско възнаграждение на пълномощника му, която сума РИОСВ - М. следва да бъде осъдена да заплати. По тези съображения Върховният административен съд, състав на пето отделение, на основание чл. 221, ал. 2 АПК