Решение № 440 от 12.01.2009 г. на ВАС по адм. д. № 11806/2008 г.

Решение № 440 от 12.01.2009 г. на ВАС по адм. д. № 11806/2008 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по реда на чл. 208 и следващи от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на земеделието и храните, чрез процесуалния му представител, против решение № 8955 от 23.07.2008 г., постановено по адм. д. № 5763/2008 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение. По наведените в касационната жалба оплаквания за неправилност на оспорения съдебен акт, поради нарушение на материалния закон - касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК, се иска отмяната му и постановяване на нов такъв, с който спорът да бъде решен по същество. Ответната страна - Татяна Любчева Кюркчиева, чрез пълномощника си, поддържа становището, че касационната жалба е неоснователна и моли за оставяне на решението в сила по развитите в депозираната писмена защита доводи. Моли за присъждане на разноските по делото. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационното оспорване. Счита, че обжалваното решение е правилно и не са налице касационни основания за отмяната му. Върховният административен съд, петчленен състав, констатира, че касационната жалба е подадена в законоустановения срок и от надлежна страна, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество и в пределите на проверката по чл. 218 от АПК, същата е неоснователна по следните съображения. С обжалваното решение тричленният състав на Върховния административен съд, пето отделение е отменил заповед № РД-11-215/25.03.2008 г. на министъра на земеделието и продоволствието (сега министър на земеделието и храните), с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 във връзка с чл. 89, ал. 2, т. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл) на Татяна Любчева Кюркчиева, началник на отдел "Регионална политика" в Областна дирекция "Земеделие и гори" (ОДЗГ) - гр. Варна е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и съгласно чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на същата. За да постанови този правен резултат първоинстанционният съд е приел, че оспореният пред него административен акт е издаден от компетентен орган в кръга на правомощията му, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на императивните изисквания за форма и в противоречие с материалноправните разпоредби. Съдът е заключил, че атакуваната заповед не съдържа описание на извършените от служителката нарушения с дата, място и обстоятелства, при които са допуснати, доказателствата, които ги установяват, както и служебните задължения, които са били виновно нарушени. Счел е, че дисциплинарното наказание е наложено без да е установено конкретно неизпълнение на служебните задължения, което да се квалифицира като дисциплинарно нарушение. По отношение на констатираните нарушения при определяне на таксите за промяна на предназначението на земеделските земи решаващият съд е преценил, че министърът неправилно е ангажирал дисциплинарната отговорност на Кюркчиева като секретар на комисията по чл. 17, ал. 1 от Закона за опазване на земеделските земи (ЗОЗЗ), тъй като тези нарушения касаят дейността на комисията като колективен орган, а не на отделни негови членове, на председателя или на секретаря. При това положение тричленният съдебен състав е формирал извод за незаконосъобразност на процесната заповед, обуславяща нейната отмяна. Така постановеното решение е правилно. Настоящата касационна инстанция, за да се произнесе, възприе изцяло фактическата обстановка, приета за установена от тричленния състав. По същество тя не се оспорва от страните. Предвид подробно изложените от първоинстанционния съд фактически обстоятелства, съдът намира, че същите не следва да се възпроизвеждат повторно и от петчленния състав, още повече че между страните няма спор за факти. Предмет на касационната жалба са само направените въз основа на установените фактически положения правни изводи на съда за незаконосъобразност на административния акт. При правилно установената в първоинстанционното съдебно производство фактическа обстановка, обосновани и законосъобразни са изводите на ВАС, пето отделение за опорочаване на формата на административния акт и отсъствие на материалноправните предпоставки за издаването му, явяващи се отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 2 и т. 4 от АПК. Изведеното от първоинстанционния съд заключение, че заповедта не отговаря на изискването на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл, се споделя от настоящия състав. Съгласно цитираната законова разпоредба, дисциплинарното наказание се налага с мотивирана писмена заповед на дисциплинарно наказващия орган. Задължителни елементи на тази заповед са: 1) описание на извършеното от държавния служител нарушение, датата и мястото, където е извършено, обстоятелствата, при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават (т. 4 на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл) и 2) посочване на служебните задължения, които са били виновно нарушени (т. 5 на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл). Видно от съдържанието на заповед № РД-11-215/25.03.2008 г., с която министърът на земеделието и продоволствието е наложил дисциплинарно наказание "уволнение" на служителката Татяна Кюркчиева и е прекратил служебното й правоотношение, посочените в същата изпълнителни деяния не са индивидуализирани по смисъла на чл. 97, ал. 1, т. 4 от ЗДСл, а представляват общо формулирани твърдения, че не всички заявления, свързани с процедурата за промяна на предназначението на земята, се завеждат в деловодството; разглеждане и произнасяне на комисията по чл. 17, ал. 1, т. 1 от ЗОЗЗ по преписки, които не са надлежно окомплектовани; неправилно изчислен размер на дължимата в административното производство държавна такса досежно заявления, касаещи землището с. Осеново, обл. Варна и др. От гледна точка на фактическите основания, обусловили ангажиране на дисциплинарната отговорност на държавната служителка, са изброени три броя преписки, по които комисията е взела съответни решения (решения с № 4/26.04.2007 г. ; № 8/ 20.09.2007 г. ; № 9/18.10.2007 г.), без да е конкретизирано допуснатото от Кюркчиева нарушение по всяка от тях и в какво точно се изразява неизпълнението на вменените й служебни задължения, нито кое конкретно служебно задължение не е изпълнено. Посочените в заповедта деяния са съответно квалифицирани от дисциплинарнонаказващия орган като неизпълнение на служебните задължения съгласно чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. От данните по делото е видно, че считано от 29.04.2003 г. Татяна Кюркчиева е заемала длъжността "началник на отдел "Регионална политика" в ОДЗГ - Варна, като със заповед на министъра на земеделието и горите от 4.07.2003 г. е определена за секретар на комисията по чл. 17, ал. 1, т. 1 от ЗОЗЗ към ОДЗГ - Варна, разрешаваща промяната на предназначението на земеделските земи за неземеделски нужди по реда на ЗОЗЗ и правилника за прилагането му. Преките задължения и отговорности на Кюркчиева като началник на отдел в ОДЗГ са посочени в приложената длъжностна характеристика, а задълженията й като секретар на комисията са установени в Указания на МЗГ, изх. № КО-03-1/3.08.2001 г. за работата на комисиите по чл. 17, ал. 1, т. 1 от ЗОЗЗ (Указанията). В тази връзка анализът на длъжностната характеристика на служителката и съдържанието на указанията водят на извод, че описаните в заповедта фактически обстоятелства не кореспондират на сочените като нарушени от Кюркчиева задължения по т. 5.3., т. 5.12., т. 5.13., т. 5.14. и т. 5.19. от длъжностната й характеристика, респективно - т. 2.1, т. 2.3., т. 3.8. от указанията. При така констатираните недостатъци следва да се приеме, че обжалваната заповед не съдържа всички задължителни по закон реквизити и е немотивирана. Горното сочи на съществени пороци във формата на административния акт, явяващи се достатъчни основания за неговата отмяна, както правилно е заключил съдът. Позоваването на касационния жалбоподател на ТР № 16/1975 г. на ВС по въпроса за мотивирането на административните актове в случая е неоснователно. Действително, не е налице основание за отмяна, когато мотивите не са изложени в самия завършващ административното (дисциплинарното) производство акт, а в друг, отделен документ. Няма пречка обосновката да предхожда издаването на акта и да се съдържа в документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт, каквато теза е застъпена в касационната жалба. В дисциплинарните производства по ЗДСл. функция на такъв подготвителен документ притежава решението на дисциплинарния съвет. Видно от представения по делото протокол на съвета, обективиращ становището му за ангажиране на дисциплинарната отговорност на Татяна Кюркчиева, същият не съдържа информация или фактически основания, по-различни от съдържащите се в акта за уволнение. Данните от протокола на дисциплинарния съвет като цяло са възпроизведени в заповедта, с която е реализирана дисциплинарната отговорност на служителката, поради което твърдението на касатора, че изискуемите от чл. 97, ал. 1 от ЗДСл. задължителни елементи от съдържанието на акта могат да бъдат извлечени от наличните в преписката подготвителни документи, не намира опора в доказателствата. На следващо място, съответни на събраните доказателства и на закона са изводите на съда за материална незаконосъобразност на атакуваната заповед. Според чл. 89, ал. 1 от ЗДСл. основание за налагане на дисциплинарно наказание на държавен служител е виновното нарушаване на неговите служебни задължения, като формите на дисциплинарни нарушения са очертани в ал. 2 на същата законова разпоредба. Дисциплинарно наказаната служителка преди уволнението й е заемала длъжността началник на отдел "Регионална политика" към ОДЗГ - Варна. Видно от длъжностната й характеристика същата е натоварена с организационни, ръководни, координиращи и контролни функции в рамките на определената компетентност на ръководеното от нея административно звено. Административният орган е наложил дисциплинарно наказание на началника на отдел "Регионална политика" при ОДЗГ - Варна, изпълняващ и функцията секретар на комисията по чл. 17, ал. 1, т. 1 от ЗОЗЗ, във връзка с констатирани нарушения в документацията, свързана с процедурата за промяна на предназначението на земеделските земи, които нарушения от данните в преписката не могат да бъдат свързани с виновно неизпълнение на преките служебни задължения на Татяна Кюркчиева. Така, както са посочени фактите и обстоятелствата в заповедта не могат да бъдат съотнесени по несъмнен начин към твърденията за нарушения на служебната дисциплина от страна на Кюркчиева. Няма данни и за наличие на пряка и непосредствена причинно-следствена връзка, характеризираща всяко противоправно деяние, каквото безспорно е дисциплинарното нарушение. Изложените в протокола на дисциплинарния съвет фактически положения отразяват само констатирания резултат. В тази връзка, от описаните в процесната заповед и в останалите документи, съдържащи се дисциплинарното дело, нарушения на служебната дисциплина се констатира неяснота относно авторството им, т. е. не може да се направи категорична преценка дали нарушенията са извършени лично от наказаната или от други лица, чиито неправомерни деяния Кюркчиева е била длъжна да не допуска, поради което не става ясно за какво точно е реализирана дисциплинарната й отговорност. Доколкото описаните в заповедта деяния са свързани с дейността на комисия, назначена със заповед на министъра, в частност - с определянето на таксите по постановяване на решения за промяна на предназначението на земеделските земи, то не би могло да се вмени на Кюркчиева като секретар на тази комисия виновно неизпълнение на служебните й задължения, тъй като се касае за дейност на колективен орган, който взема решения с определено мнозинство от броя на членовете си, както правилно е преценил съдът. Съгласно установения ред за подготовка на заседанията на комисията, регламентиран в т. 2 от Указанията, заявленията се подават в два екземпляра в деловодството на ОДЗГ, чийто директор възлага на експерти от дирекцията преписките за проучване, като неокомплектовани преписки не се приемат. Преписките се проучват от експертите, които при необходимост извършват проверки на място и изготвят писмено становище с проект на решение, което се предава на секретаря за включване в дневния ред. Секретарят предлага на председателя на комисията преписките за включване в дневния ред на съответното заседание и изготвя проект на протокол, който се обявява на видно място в сградата на ОДЗГ. Следователно секретарят на комисията няма задължения по завеждане, комплектоване и приемане на преписките, нито такива по отстраняване на допуснати в тях нередовности. Проверката на преписките се извършва от деловодството и експерта, на който същите са възложени за проучване, а решението по тях се взема от колективен орган - комисията по чл. 17, ал. 1, т. 1 от ЗОЗЗ. В този смисъл не би могло да се търси отговорност за неизпълнение на задължения, каквито държавният служител няма. Що се отнася до съвместяването на Кюркчиева на различни функции на отделните етапи от процедурата по ЗОЗЗ, то в протокола от тематичната проверка и в този на дисциплинарния съвет изрично е отбелязано, че това се дължи на големия обем постъпващи преписки и обективното текучество на служители от администрацията, довело до липса на експерти в определени периоди от време, които да изпълняват функциите по обработка на преписките. По изложените съображения оплакванията на касатора са неоснователни. Решението на Върховния административен съд, пето отделение като обосновано, постановено при спазване на съдопроизводствените правила и на материалния закон е правилно и следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода на делото в касационната му фаза, направеното от процесуалния представител на ответната по касационната жалба страна искане за присъждане на разноски следва да бъде уважено, като се осъди Министерството на земеделието и храните да заплати на Татяна Кюркчиева сумата от 400 (четиристотин) лева, представляваща адвокатско възнаграждение за процесуално представителство, съгласно договор за правна защита и съдействие от 6.11.2008 г. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1 от АПК, Върховния административен съд, петчленен състав, II колегия