Решение № 11146 от 19.08.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2049/2020 г.

Решение № 11146 от 19.08.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2049/2020 г., VI о., докладчик председателят Росен Василев Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационен протест на В. Вътов - прокурор в Окръжна прокуратура - В. против решение № 520 от 29.11.2019 г. по адм. дело № 538/2019 г. по описа на Административен съд - В., с което е отхвърлен протестът му против Заповед № 72/20.05.2019 г. на директора на Регионална инспекция по околната среда и водите /РИОСВ/ - В. за прилагане на принудителна мярка по отношение на дружеството "Царевец Енерджи" ООД, гр. С.. В касационния протест са развити доводи за необоснованост и неправилност на решението на Административен съд - В., като постановено в нарушение на материалния закон и съдопроизводствените правила - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Претендира се отмяна на постановеното решение и на Заповед № 72/20.05.2019 г. на Директора на РИОСВ – В., както и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на съда. Ответникът по протеста – Директорът на РИОСВ гр. В., в писмен отговор поддържа становище, че протестът е неоснователен и необоснован, като обжалваният съдебен акт следва да се остави в сила. Другият ответник по протеста – дружеството "Царевец Енерджи" ООД, гр. С., оспорва като неоснователен касационния протест и твърди, че обжалваното решение е правилно, законосъобразно и обосновано. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на протеста. Върховният административен съд, шесто отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационният протест е подаден в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустим. Разгледан по същество, същият е основателен, по следните съображения: Производството по адм. дело № 538/2019 г. пред Административен съд - В. е образувано по протест на прокурор Вътов от Окръжна прокуратура – В., с искане за отмяна на Заповед № 72/20.05.2019 г. на Директора на РИОСВ - В. за прилагане на принудителна мярка, изразяваща се в поставяне на пломба на крана /марка Tecofi със сериен номер СЕ 0062 на захранващата торова шахта, находящ се между помпата за захранване /Vogelsand VX/ на ферментатора и самия ферментатор, като горепосоченият кран се притвори на 50% - с цел ограничаване количеството вх...дяща суровина - до издаване на комплексно разрешително за инсталацията, с адресат "Царевец Енерджи"ООД, гр. С.. С постановеното решение № 520 от 29.11.2019 г. по горепосоченото дело, Административен съд - В. е отхвърлил протеста, след като е приел, че са налице законоустановените предпоставки за прилагане на наложената с оспорената пред него заповед принудителна административна мярка /ПАМ/ по чл. 159, ал. 2 вр. чл. 158, т. 4 от Закона за опазване на околната среда /ЗООС/. Съдът е посочил, че административният орган е изложил мотиви за налагане на приложената мярка, както и, че вместо законовия израз "спиране на производството", органът е употребил израза "ограничаване до 50%", който по съществото си означава и води до спиране на половината от осъществяваното производство – до позволения на ответното дружеството капацитет, за срок – до издаване на заявеното от дружеството комплексно разрешително. Тъй като точната преценка относно това- за какво нарушение каква принудителна мярка следва да се наложи, е в правомощията на административния орган, действащ при условията на оперативна самостоятелност, съдът е приел, че съдебният контрол следва да е само по отношение на това дали ответникът е имал правомощие да действа в хипотезата на оперативна самостоятелност, но не и да преценява целесъобразността на неговото волеизявление. Съдът е стигнал до този извод, след като е подложил на обсъждане заповедта на Директора на РИОСВ – В. с № 72 от 20.05.2019 г. за прилагане на ПАМ спрямо ответника "Царевец Енерджи" ООД, с правно основание чл. 14, ал. 4, чл. 158, т. 4, чл. 159 и чл. 160 от ЗООС и чл. 6, ал. 1, т. 6 от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекции по околната среда и водите. Така постановеното решение е валидно, допустимо, но неправилно. В хода на производството пред Административен съд – В., инстанцията по същество на спора, констатациите обективирани в предложението на прокурор от Окръжна прокуратура – В. не са съпоставени с фактическите и правни основания, обусловили издаване на процесната заповед. От първоинстанционния съд не са анализирани релевантните за спора факти и обстоятелства, правнозначимите доводи и възражения на страните, което е довело до неправилно приложение на материалния закон. Установено е от фактическа страна, че ответникът "Царевец Енерджи"ООД притежава Регистрационен документ № 05-РД-139-00/15.06.2015 г., изменен и допълнен с Решение № 05-РД-139-01/22.06.2016 г., за извършване на дейности с растителни и животински отпадъци и утайки от пречистване на отпадъчни води от населени места, изброени по видове, кодове и количества. На площадката за извършване на дейността на дружеството, находяща се в село Ц., община М., е изградена инсталация за комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, като инсталацията за биогаз е за анаеробно третиране на смес от растителни, животински субстанции и утайки от пречистване на отпадъчни води, като годишно в инсталацията ще се преработват 31 750 тона материал. За инсталацията е издадено разрешение за ползване, с №СТ- 05-886/22.06.2015 г. на ДНСК, като същата е определена като една инсталация, с двама възложители – дружествата "Ц. енерджи"ООД и "Малиновец енерджи" ООД. Установена е свързаност само по отношение на втория ферментатор на инсталацията, в който постъпва биомаса, третирана и от двете дружества в отделни първи ферментатори. Окръжна прокуратура В., чрез касатора - прокурор В. Вътов, е уведомила "Ц. енерджи"ООД, че при разрешаването и упражняването на дейността на инсталацията за производство на електроенергия от биогаз са допуснати нарушения, тъй като неправилно същата е третирана като две инсталации, за които на две отделни дружества са издадени отделни регистрационни документи, като е прието, че те не попадат в приложното поле на Приложение № 4 от ЗООС. При извършена проверка на дейността на двете дружества, свързани с производството на биогаз, е установено, че всяко едно от тях подава вх...дяща суровина от 45 тона на денонощие, в процентно съотношение 50/50 тор/силаж, като за 2018 г. всяка от фирмите е оползотворила по 46.912 тона биомаса на денонощие, а за 2017 г. по 39.00 биомаса тона за денонощие. Въз основа на извършените проверки, РИОСВ - В. е издал оспорената пред първоинстанционния съд заповед за прилагане на принудителна административна мярка, на основание чл. 158, т. 4 от ЗООС - с цел предотвратяване на административно нарушение – неправомерно експлоатиране на съоръженията, свързано с опазване на околната среда и за предотвратяване на вредните последици от него, като е ограничил количеството на вх...дящата суровина на 50%, посредством поставяне на пломба на крана на захранващата торова шахта, за срок - до издаване на комплексно разрешително за инсталацията. Мярката е приложена, като заповедта е протестирана по административен ред с протест рег. №С-33/148 от 10.06.2019 г. пред Министъра на околната среда и водите, който се е произнесъл по него с Решение № 141/11.07.2019 г., като е отхвърлил протеста. Тъй като решението на горестоящия орган не е постановено в законоустановения срок, заповедта на РИОСВ В. е оспорена по съдебен ред на 11.07.2019 г. Принудителните административни мерки са инструмент на държавата за обезпечаване на законосъобразното осъществяване на определени правоотношения чрез налагане на държавната принуда. Дефиницията на понятието се съдържа в чл. 22 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). Принудителни административни мерки (ПАМ) се прилагат за предотвратяване и преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от тях. Чрез прилагане на принудителни административни мерки се защитава определена правна норма чрез привеждането в съответствие с диспозицията й на поведението на конкретен правен субект, което се отклонява или се е отклонило от предписаното. Горното налага да се съблюдава стриктното спазване на принципа за законност при вземането на различни принудителни мерки. Принудителни административни мерки не могат да се налагат произволно и по аналогия. С оглед спазване принципа на законност, трябва да бъде прилагана само онази принудителна административна мярка, която по вид е точно определена в правната норма. Всяка принудителна административна мярка следва да бъде прилагана по начин и ред, предвиден в съответната разпоредба. В случая обект на защита чрез прилагане на държавна принуда са обществените отношения, уредени със Закона за опазване на околната среда. Принудителните административни мерки по ЗООС се съобразяват с приоритетния обществен интерес за опазването на околната среда и защитата на здравето на хората чрез регламентиране на режимите за опазване и ползване на компонентите на околната среда, осъществяването на контрол върху източниците на замърсяване и създаване на икономическа организация на дейностите по опазване на околната среда. Установената фактическа обстановка не кореспондира с хипотезата на чл. 158, т. 4 ЗООС, съгласно която директорът на РИОСВ прилага превантивни принудителни административни мерки, с оглед предотвратяване на административни нарушения, свързани с опазването на околната среда. Процесната заповед е немотивирана, като в нея не са изложени фактически и правни основания, с оглед наличието на материалноправните предпоставки, обуславящи налагането на конкретната превантивна принудителна административна мярка - ограничаване до 50% количеството вх...дяща суровина до издаване на комплексно разрешително за инсталацията. Изложените фактически основания в оспорената заповед досежно противоречиво тълкуване относно броя и характера на функциониращите инсталации за биогаз и намерението на оператора да предприеме действия по провеждане на процедура по Г. седма ЗООС не съставляват фактически основания, попадащи в хипотезиса на правните норми, разписани в чл. 159, ал. 2 вр. чл. 158, т. 4 от ЗООС. Изложените съображения от административния орган не се отнасят към нито едно от изброените в закона обстоятелства. В Закона за опазване на околната среда не е предвидена възможност за законосъобразно третиране на отпадъци до провеждане на процедура за издаване на комплексно разрешително по чл. 117 ЗООС. От органа не е взето предвид и тълкуването на понятието "оператор" в обобщения вид в контекста на дейности от Приложение № I от Директива 2010/75/ЕС, което гласи: "Когато в една и съща инсталация се извършат описания от няколко дейности, които попадат в една и съща дейност, съдържащи праг, капацитетът на тези дейности се събира. По отношение на дейностите по управление на отпадъците се прилага към равнището дейности 5. 1, 5. 3 (а) и 5. 3 (б). Съгласно приложението, за да се определи дали определени инсталации са отделни една от друга и същите дали подлежат на процедура по реда на глава VII, раздел II ЗООС е необходимо да се има предвид дали операторите могат да докажат, че съоръженията собственост на всяко едно от тях могат да работят, функционират напълно самостоятелно (от началото на производствения процес до края), без технологическа връзка между тях като две отделни, напълно самостоятелни инсталации (включително и по отношение на инфраструктурата – консумация на вода, електроенергия и др.). При извършване на преценката следва да се отчете праговата стойност на капацитет от дейности (включително и на дейностите по производство на биогаз) спрямо Приложение №I от Директива 2010/75/ЕС, съответно Приложение № 4 от Закона за опазване на околната среда. Обосновани са възраженията на касатора досежно вида и съдържанието на законоустановената в чл. 159, ал. 2 ЗООС принудителна административна мярка - спиране с мотивирана заповед производствената дейност на собствениците или ползвателите на територии, както и достъпа до територии на собствениците и ползвателите, включително чрез пломбиране или запечатване. Предоставената от закона възможност за преценка на органа трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 169 от АПК, съгласно която при издаване на акт в условията на оперативна самостоятелност, административният орган следва да спазва изискването за законосъобразност на административните актове. В нарушения на материалния закон е налагането на оспорената принудителна административна мярка за ограничаване на квотите отпадъци по регистрационния документ с посочените мотиви, извън законоустановените критерии по ЗООС. Един от принципите за опазване на околната среда се състои в осигуряване на предимство на предотвратяването на замърсяването пред последващо отстраняване на вредите, причинени от него. Принудителните административни мерки по ЗООС се съобразяват с приоритетния обществен интерес от опазването на околната среда и защитата на здравето на хората чрез регламентиране на режимите за опазване и ползване на компонентите на околната среда, осъществяването на контрол върху източниците на замърсяване и създаване на икономическа организация на дейностите по опазване на околната среда. В тази връзка обосновано е твърдението в касационния протест, че наложената мярка е в противоречие с издадения в полза на "Царевец Енерджи" ООД регистрационен документ, както и, че с нея не се цели преустановяване на извършваното нарушение. С оглед на обстоятелството, че административното производство е започнало по инициатива на касатора и предвид естеството на акта, което не позволява решаването на въпроса по същество, съдът следва да изпрати преписката на органа за ново произнасяне по предложението на прокурор от Окръжна прокуратура – В. с вх. № С-ЗЗ-