Решение № 4535 от 24.04.2026 г. на ВАС по адм. д. № 1411/2026 г.

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Програма „Развитие на човешките ресурси“ 2021-2027 (ПРЧР) срещу Решение № 1684/25.11.2025 г. на Административен съд – Шумен по адм. дело № 437/2025 г. С обжалваното решение съдът отменя Решение № BG05SFPR002-1.004-0766/2 от 02.09.2022 г. на РУО на ПРЧР, с което на бенефициера „Технострой-Г“ ЕООД е определена финансова корекция в размер на 25% от стойността на разходите, признати за допустими по договор за доставка от 10.04.2025 г. с изпълнител „Алексауто 1“ ЕООД и осъжда Министерство на труда и социалната политика за разноски по делото. Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Преди всичко сочи, че съдът неправилно е определил приложимия закон без да съобрази, че нередността засяга разходи по договор за безвъзмездна финансова помощ, предоставена по ПРЧР за програмния период 2021 - 2027 г., който се регулира от Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година за установяване на общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд „Убежище, миграция и интеграция“, фонд „Вътрешна сигурност“ и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика (Регламент (ЕС) 2021/1060), а не от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (Регламент (ЕС) №1303/2013), който регулира програмния период 2014 -2020 г. Прилагайки понятието за нередност от Регламент (ЕС) №1303/2013 съдът се е позовал на неприложим закон, поради което правните му изводи са неправилни. Съдът не е изследвал задълбочено приетите по делото доказателства, поради което е достигнал до неправилни фактически и правни изводи, които безкритично възпроизвеждат тезата на жалбоподателя. Счита, че поради липсата на съществени мотиви по съществото на спора е налице нарушение на чл. 172а, ал.2 АПК, което е толкова съществено, че обоснова отмяна на съдебния акт на това основание. Иска отмяна на обжалвания съдебен акт и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата на „Технострой-Г“ ЕООД. Претендира разноски за две инстанции включително юрисконсултско възнаграждение съгласно списък. Алтернативно обосновава възражение за прекомерност на възнаграждението на адвокат на ответника, ако съдът реши, че касационната жалба е неоснователна. Ответникът – „Технострой-Г“ ЕООД, в писмен отговор чрез адв. Х. Василева, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представлява се от адв. Х. Василева. Касационната жалба е допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Предмет на съдебен контрол пред Административен съд – Шумен е Решение № BG05SFPR002-1.004-0766/2 от 02.09.2022 г. на РУО на ПРЧР, с което на бенефициера „Технострой-Г“ ЕООД е определена финансова корекция в размер на 25% от стойността на разходите, признати за допустими по договор за доставка от 10.04.2025 г. с изпълнител „Алексауто 1“ ЕООД. С посочено решение за определяне на финансова корекция се установява следното нарушение на правилата за провеждане на обществени поръчки - чл. 44, ал.5 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) и чл. 53, ал.2 ЗУСЕФСУ вр. чл. 54, ал.1, т. 4 ЗОП - за избрания изпълнител е било налице основание за отстраняване от процедурата за обществена поръчка – нарушение на принципа на равнопоставеност, тъй като е участвал в пазарни консултации и не е доказано, че участието му не води до нарушаване на принципа. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 18 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (загл. изм. - ДВ, бр. 59 от 2024 г.; Наредбата за посочване на нередности). Съдът установява, че „Технострой-Г“ ЕООД е бенефициер по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, сключен на 01.11.2024 г. между него и Управляващия орган по ПРЧР с предмет изпълнение на проект „Адаптирана работна среда в Технострой-Г“ ЕООД на стойност 321 695 лева. Към проектното предложение са приложени копия на 2 броя оферти за платна за изкопи от „Алексауто 1“ ЕООД, гр. Варна и от „Евромаркет Кънстракшан“ ЕАД, гр. Варна и двете от дата 12.12.2023 г. На 26.02.2025 г. „Технострой-Г“ ЕООД обявява обществена поръчка чрез публична покана с предмет „Закупуване на дълготрайни материални активи (ДМА), както следва: 1. Платна за защитни системи за изкопи за боксово укрепване – 4 комплекта; 2. Платна за защитни системи за изкопи за леко укрепване – 4 комплекта.“ Критерият за възлагане е оптимално съотношение качество-цена при показатели за оценка – предложена цена с относителна тежест 30% и срок за изпълнение в календарни дни – 70%, при минимален срок за доставка 1 ден. Постъпват 2 оферти от „Инжконсулт“ ЕООД със срок на доставка 5 дни и от „Алексауто 1“ ЕООД със срок на доставка 1 ден и двете оферти са с цена 219 300 лв. без данък добавена стойност. Оценителната комисия разглежда офертите, оценява ги и ги класира съгласно утвърдената методика. На 10.04.2025 г. „Технострой-Г“ ЕООД сключва договор за изпълнение с класирания на първо място участник - „Алексауто 1“ ЕООД. На 26.06.2025 г. „Технострой-Г“ ЕООД подава до РУО на ПРЧР искане за междинно плащане, което включва разходите по горепосочения договор за изпълнение на обществената поръчка. На 01.08.2025 г. бенефициерът „Технострой-Г“ ЕООД е уведомен за констатирана от РУО ПРЧР нередност – „незаконосъобразно участие на кандидат или участник в предварителните действия на възложителя по подготовката на процедурата (пазарни консултации и външно участие в подготовката на документацията), който е определен за изпълнител“ – т.18 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Административният орган приема, че „Алексауто 1“ ЕООД е участвал в пазарни консултации, проведени от възложителя през 2023 г, за определяне на пазарните цени на необходимите му ДМА, поради което при определянето му за изпълнител след публичната покана е нарушен принципа за равнопоставеност, тъй като този участник е имал предварителна информация за параметрите на поръчката, но въпреки това не е отстранен, което е нарушение на изискването по чл. 44, ал. 3 и 5 ЗОП и чл. 53, ал.2 ЗУСЕФСУ вр. чл. 54, ал.1, т. 4 ЗОП. На бенефициера е дадена възможност на основание чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ да представи възражение по основанието и размера на предложената финансова корекция. На 12.08.2025 г. бенефициерът представя възражение, в което оспорва констатациите и изводите на РУО. На 02.09.2025 г. е издадено оспореното пред първоинстанционния съд Решение № BG05SFPR002-1.004-0766/2, в което органът потвърждава констатациите си за нарушение, съставляващо нередност – незаконосъобразно участие на участник в предварителните действия на възложителя по подготовката на процедурата (пазарни консултации и външно участие в подготовката на документацията), който е определен за изпълнител, за която определя финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи по сключения договор с „Алексауто 1“ ЕООД. При тези факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, съдържа фактически и правни основания, които са мотивирали органа за издаването му, същото е издадено при спазване на специалните административнопроизводствени правила по ЗУСЕФСУ. По отношение на материалната законосъобразност на оспореното решение съдът приема, че не е налице, соченото от административния орган, нарушение на правилата за провеждане на обществена поръчка, тъй като възложителят въобще не е провеждал пазарни консултации и външно участие в подготовката на документацията по публичната покана. Още повече сочи, че офертата от 2023 г. на „Алексауто 1“ ЕООД е получена година и половина преди провеждането на обществената поръчка и е била част от изпълнението на условията за кандидатстване с проектни предложения за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ПРЧР и нейната процедура „Адаптирана работна среда“. „Технострой-Г“ ЕООД не е имало никаква гаранция, че ще получи финансиране по своето проектно предложение и по него ще трябва да проведе обществена поръчка, поради което офертата от 2023 г. на „Алексауто 1“ ЕООД не може да бъде отнесена към действията на възложителя по провеждане на обществената поръчка през 2025 г. Така мотивиран, съдът достига до краен извод, че оспореният пред него акт е незаконосъобразен като издаден в нарушение на материалния закон и неговата цел, и го отменя. Решението на съда е валидно, допустимо и правилно. Настоящата касационна инстанция споделя напълно изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма с посочване на фактически и правни основания, като при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на специалните административнопроизводствени правила, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК не е необходимо да ги преповтаря. Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви – чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Фактът, че е възприел голяма част доводите на жалбоподателя, а не мотивите на органа, не значи неизпълнение на процесуалните му задължения. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни. Следва да се отбележи, че предмет на първоинстанционното производство е проверката за законосъобразност на решение на ръководителя на Управляващия орган на Програма „Развитие на човешките ресурси“ 2021-2027, чрез която се предоставят средства от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ), по смисъла на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕФСУ. С Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година се установяват общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд „Убежище, миграция и интеграция“, фонд „Вътрешна сигурност“ и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика (известен като Регламент относно общоприложимите разпоредби или РОР). Съгласно чл. 117 от глава ІІ Преходни и заключителни разпоредби на Дял ІХ Делегиране на правомощия, разпоредби за изпълнение, преходни и заключителни разпоредби на РОР, Регламент (ЕС) № 1303/2013 или всеки друг акт, приложим за програмния период 2014—2020 г., продължава да се прилага само за оперативните програми и операциите, подкрепяни от ЕФРР, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство през този период. От това следва, че преценката за законосъобразност на упражненото от РУО на ПРЧР правомощие по определяне на финансова корекция с оглед установена нередност, се преценява, на първо място, съобразно разпоредбите на РОР, който дава собствена дефиниция на понятието „нередност“ в чл. 2, т. 31, независимо от сходството в съставомерните елементи с дадената в чл. 2, т. 36 от Регламент № 1303/2013 дефиниция на същото понятие. Така и първият елемент от състава на нередността – субектът, а именно – икономически оператор, има своята легална дефиниция в чл. 2, т. 30 РОР. Следователно „Технострой-Г“ ЕООД има качеството икономически оператор по смисъла на чл. 2, т. 30 РОР, тъй като е бенефициер, по смисъла на чл. 2, т. 9 РОР, който е отговорен за изпълнението на проект „Адаптирана работна среда в „Технострой-Г“ ЕООД“, процедура чрез подбор на проекти за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ „Адаптирана работна среда“, финансирана по линия на ПРЧР 2021-2027, „Технострой-Г“ ЕООД е икономически оператор, участващ в изпълнението на фондовете. С оглед посоченото основателен е доводът на касатора, че първоинстанционният съд не е издирил правилно материалния закон, доколкото е приложил легалното определение за нередност по Регламент (ЕС) № 1303/2013, който не е приложим за ПРЧР 2021 -2027. Въпреки това обаче, първоинстанционият съд правилно е определил, че спорът се свежда до отговора на въпроса налице ли е твърдяното от РУО на ПРЧР нарушение на вътрешното (национално) право. Дефиницията за нередност по РОР обвързва обективния елемент, а именно – нарушението с приложимото право като в чл. 2, т.3 РОР дава дефиниция на последното понятие – „приложимо право“ означава правото на Съюза и националното право, отнасящо се до прилагането му“, поради което няма съмнение – с оглед принципа на споделено управление при изпълнение на разпределения за фондовете бюджет на Съюза – че подготовката и изпълнението на програмите по чл. 3, ал. 2 ЗУСЕФСУ е в съответствие с институционалната, правна и финансова рамка на Република България като държава членка. От своя страна това включва правото на държавата членка да определи в съответствие с правото на Съюза конкретните приложими правила при изпълнение на подкрепяните от ЕФСУ операции, включително приложението на правилата в областта на обществените поръчки по отношение бенефициери, имащи задължението да разходват публичните средства чрез обществени поръчки. Поради това и с оглед мотивите на съда за отмяна на оспорения пред него административен акт, съществена е преценката за правилност на извода на съда, че не е налице соченото от РУО на ПРЧР нарушение на ЗОП. Сочи се нарушение на чл. 44, ал.5 ЗОП, съгласно който „В случай че с извършването на действия по ал. 3 и/или 4 не може да се осигури спазване на принципа за равнопоставеност, кандидатът или участникът, участвал в пазарните консултации и/или в подготовката за възлагане на поръчката, се отстранява от процедурата, ако не може да докаже, че участието му не води до нарушаване на този принцип“. Административният орган от фактическа страна сочи, че избраният изпълнител – „Алексауто 1“ ЕООД е участвал в пазарни консултации през 2023 г., поради което имал предварителна информация за параметрите на очакваната обществената поръчка и следователно е имал предимство при обявяването ѝ през 2025 г. и не са налице доказателства, че принципът на равнопоставеност е спазен. Следователно, за да е налице нарушение на посечената разпоредба следва да се докаже, че в разумен срок преди обявяването на обществената поръчка са проведени пазарни консултации от възложителя с цел същият да проучи пазарът, да определи адекватна на него прогнозна стойност, да подготви техническите спецификации и методики, ако не необходимо да информира икономическите оператори за предстоящо откриване на процедура и други. Пазарните консултации са инструмент за подготовка, а не част от самата процедура и целят по-качествено и законосъобразно възлагане. По принцип консултациите не създават предимство на участниците, не обвързват възложителя и не са елемент от самата процедура по възлагане. За да не се наруши конкурентната среда, законът изисква пазарните консултации да са документирани, да няма предоставяне на привилегирована информация и да се гарантира равнопоставеност. Съгласно чл. 44, ал. 3 ЗОП възложителят следва да предприема действия, с които да гарантира, че лицата, участвали в пазарните консултации и/или в подготовката на процедурата, нямат предимство пред останалите кандидати или участници и посочва минимум действия, които следва да се предприемат, а именно: да се публикува на профила на купувача на цялата информация, разменена по повод подготовката за възлагане на обществена поръчка, включително получения от възложителя резултат, а ако това е невъзможно – посочване чрез профила на купувача на мястото, от което тази информация може да бъде получена; да се определи подходящ срок за получаването на оферти, включително като се прецени дали съкращаването на срокове не води до нарушаване на принципа за равнопоставеност. В случая, административният орган съм сочи, че първоначалните оферти са от 12.12.2023 г. и са приложени към проектното предложение, с което „Технострой Г“ ЕООД е кандидатствал в процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ПРЧР. Следователно тези оферти са поискани в периода на подготовка на проектното предложение, това са индикативни оферти, който са събрани с цел обективно обосноваване на бюджета на проекта, поради което ЗОП на този етап въобще не е приложим, т.е. още няма нуждата от обществена поръчка, съответно няма възложител, който да е длъжен да спазва правилата на ЗОП. Правилен в тази връзка е изводът на съда, че офертите са взети в друга процедура и в период твърде отдалечен по време от момента на провеждане на обществената поръчка, поради което не могат да бъдат отнесени към последната, проведена през 2025 г. Доколкото „Технострой - Г“ ЕООД не е публичен възложител по принцип и ако неговото проектно предложение не беше получило финасиране с публични средства, то той не би бил длъжен да провежда обществена поръчка въобще. Следователно едва след сключване на административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, той придобива качеството бенефициер и икономически оператор, участващ в изпълнението на фондовете, откъдето следва и задължението да разходва предоставените публични средства без да нарушава приложимото право (чл. 2, т.3 РОР), което безспорно включва и правилата на ЗОП. Административният орган не сочи доказателства, че са проведени пазарни консултации след сключването на административния договор и преди обявяване на публичната покана, които да са осигурили необосновано предимство за – „Алексауто 1“ ЕООД, няма дори твърдение за такива. С оглед изложеното правилен, съответен на закона и доказателствата по делото е изводът на първоинстанционния съд, че избраният изпълнител не е участвал в подготовката на самата процедура за избор с публична покана и преди последната въобще не са провеждани публични консултации, поради което няма нарушение на задълженията по чл. 44, ал. 3 – 5 ЗОП. Липсата на нарушението на приложимото право съгласно чл. 2, т.3 РОР означава липса на втория елемент от фактическия състав на нередността по чл. 2, т. 31 от РОР, а това прави безпредметно обсъждането на правилното ѝ квалифициране. Следователно правилен е изводът на първоинстанционния съд, че не е налице сочената от РУО нередност – „незаконосъобразно участие на кандидат или участник в предварителните действия на възложителя по подготовката на процедурата (пазарни консултации и външно участие в подготовката на документацията), който е определен за изпълнител“ и няма фактическо основание за определяне на финансова корекция. Налага се извод, че правилно от първоинстанционния съд са установени релевантните за нарушението факти и въз основа на тях са направени обосновани фактически изводи, правилно е тълкуван и приложен материалния закон и съобразена неговата цел, поради което обжалваното решението е правилно и съответно на закона, и следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора ответникът има право на разноски, но такива не са претендирани пред настоящата инстанция, поради което не следва да бъдат присъждани. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл.1 АПК Върховният административен съд, Седмо отделение