Решение № 12724 от 24.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 4006/2016 г.

Решение № 12724 от 24.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 4006/2016 г., IV о., докладчик съдията Красимир Кънчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Областния управител на Софийска област против решение № 148 от 22.02.2016 г., постановено по адм. дело № 930/2015 г. на Административен съд С. - област. С него е отхвърлена жалбата на Областния управител на Софийска област, обективирана в заповед № ОС-34 от 20.10.2015 г., против решение № 185 по протокол № 8 от заседание на Общински съвет Г. М. на 11.09.2015 г. В касационната жалба са развити оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Прави се искане да бъде отменено обжалваното решение и вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде отменено решението на Общински съвет Г. М. и същият да бъде задължен да предостави имотите, описани в мотивираното искане на Общинска служба по земеделие - Г. М. Ответникът - Общински съвет Г. М., не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в първоинстанционното производство и в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество съобразно чл. 218 от АПК, касационната жалба е основателна. Производството пред административния съд е било образувано по жалба на Областния управител на Софийска област, обективирана в заповед № ОС-34 от 20.10.2015 г. С нея се е оспорвало решение № 185 по протокол № 8 от заседание на Общински съвет (ОС) Г. М. на 11.09.2015 г., с което на основание § 27, ал. 2, т. 1 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) ОС Г. М. е отказал да предостави поземлени имоти № № 035018, 016012, 006023, 062049, 039006, 069060 и 042009, всички находящи се в землището на с. О., община Г. М., за възстановяване на наследниците на И. Г. Т.. С обжалваното решение № 148 от 22.02.2016 г., постановено по адм. дело № 930/2015 г. на Административен съд С. - област е отхвърлена жалбата на Областния управител на Софийска област против решението на Общински съвет Г. М. За да постанови този резултат първоинстанционният съд е приел, че решението на общинския съвет е взето от компетентен административен орган според чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, вр. с § 27, ал. 2, т. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ, при спазване на установената писмена форма, при наличие на законово регламентираните реквизити за неговото издаване и при спазване на административнопроизводствените правила. Освен това първоинстанционният съд е приел, че оспорваното решение не е взето в нарушение на материалноправните разпоредби на § 27, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ и чл. 45ж, ал. 1 и ал. 2 от ППЗСПЗЗ. В тази насока административният съд е изложил мотиви, че при приложението на тези разпоредби общинския съвет правилно е отказал да предостави описаните по-горе поземлени имоти. Четири от тях - № № 035018, 006023, 069060 и 042009, били пасища, мери, поради което били публична общинска собственост според чл. 25, ал. 1 от ЗСПЗЗ вр. чл. 3, ал. 2, т. 1 от Закона за общинската собственост (ЗОС). Като такива те не подлежали на възстановяване според чл. 7, ал. 2 и ал. 4 от ЗОС. За всичките седем имота Административният съд не е приел мотивите на Общинския съвет за нищожност на решение № 447 от 21.07.1999 г. на ПК /ОСЗ/ Г. М. за признаване на правото на наследниците на И. Г. Т. за възстановяване на собствеността в съществуващи или възстановими стари реални граници. Но е приел, че за всички имоти правилно е отказано предоставянето им, тъй като липсвало инициирано производство по реда на чл. 45д, ал. 1 от ППЗСПЗЗ от един от собствениците (наследниците) или от негов представител, за възстановяване правото на собственост на наследниците на И. Г. Т.. Обжалваното решение на Административен съд С. - област е неправилно, като постановено при неправилно приложение на материалния закон. В съответствие с § 27, ал. 2, т. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ, в редакцията му преди допълнението с ДВ, бр. 61 от 2016 г., в сила от 5.08.2016 г., общинските съвети предоставят земи от общинския поземлен фонд при установяване на границите на земеделските имоти, за които е издадено решение на общинската служба по земеделие за признаване на правото на възстановяване на собствеността в съществуващи или възстановими стари реални граници. Процедурата е подробно регламентирана в чл. 45ж, ал. 1 и ал. 2 от ППЗСПЗЗ. Според нея общинската служба по земеделие представя мотивирано искане до кмета на общината, към което прилага за имот с признато право на възстановяване в стари реални съществуващи или възстановими граници с решение по чл. 18ж, ал. 1 от ППЗСПЗЗ на общинската служба по земеделие, скица-проект на имота, издадена от общинската служба по земеделие или от службата по геодезия, картография и кадастър. Въз основа на искането кметът на общината внася преписката в общинския съвет, който се произнася на първото си заседание след постъпване на искането с решение за предоставяне на имотите в изпълнение на задължението си по § 27, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ. Предвид материалните предпоставки за постановяване на акт за предоставяне на общински имот, в тази административна процедура общинският съвет действа при условията на обвързана компетентност. В случая и за седемте имота са били налице всички предпоставки на посочените правни норми. Налице е решение по чл. 18ж, ал. 1 от ППЗСПЗЗ - това е решение № 447 от 21.07.1999 г. на ПК /сега ОСЗ/ Г. М. С него на наследниците на И. Г. Т. се признава правото на собственост в съществуващи (възстановими) стари реални граници на седем имота с обща площ от 6,8 дка в землището на с. О., община Г. М. Освен това е било налице и мотивирано искане от началника на Общинска служба по земеделие - Г. М., към което са били приложени скица-проекти на седемте имота, издадени от Общинската служба по земеделие - Г. М. Въз основа на това искане и представените към него доказателства кметът на община Г. М. е внесъл преписката в общинския съвет с представената по делото докладна записка. При наличие на тези предпоставки по § 27, ал. 2, т. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ във вр. с чл. 45ж, ал. 1 от ППЗСПЗЗ Общински съвет Г. М. е следвало на основание чл. 45ж, ал. 2 от ППЗСПЗЗ да вземе решение, с което е предостави седемте имота за възстановяването им на наследниците на И. Г. Т. Неправилно общинският съвет е приел в оспорваното пред административния съд решение, че представеното към искането решение по чл. 18ж, ал. 1 от ППЗСПЗЗ - решение № 447 от 21.07.1999 г. на ПК /сега ОСЗ/ Г. М., било нищожно, тъй като било постановено от незаконен състав. Производството по издаване на решението по чл. 18ж, ал. 1 от ППЗСПЗЗ е различна, предходна административна процедура, която е приключила с издаване на посоченото решение на ПК - Г. М. В производството по § 27, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ във вр. с чл. 45ж, ал. 1 и ал. 2 от ППЗСПЗЗ административният орган не може да извършва ревизия на предходни административни актове, какъвто е решението по чл. 18ж, ал. 1 от ППЗСПЗЗ и да се произнася за неговата законосъобразност. Още по-малко има правомощия да обявява неговата нищожност. Освен това в случая посоченото решение на ПК Г. М. е и редовно от външна страна. В същото поземлената комисия е посочена в състав: председател, секретар и петима членове, или общо седемчленна комисия. А е подписано от председателя, секретаря и двама членове, или общо от четирима членове. След като решението е подписано от повече от половината от членовете на поземлената комисия, то същото е редовно от външна страна. В тази насока първоинстанционният съд правилно не е споделил мотивите на общинския съвет за отказа му да предостави седемте имота, основан на нищожност на решението по чл. 18ж, ал. 1 от ППЗСПЗЗ. Неправилно административният съд е приел, че общинският съвет правилно е отказал да предостави седемте имота, тъй като нямало искане по чл. 45д, ал. 2 от ППЗСПЗЗ от един от собствениците (наследниците) или от негов представител. Следва да се посочи, че в обжалваното решение на ОС Г. М. и в документацията към неговото издаване, не са били изложени такива мотиви. Въпреки това те са и неправилни. Подаването на искане по чл. 45д, ал. 2 от ППЗСПЗЗ от един от собствениците (наследниците) или от негов представител, касае предходна процедура, която се развива пред Общинската служба по земеделие. Страни по нея са подателят на искането и Общинската служба по земеделие в качеството й на административен орган. Тази процедура приключва пред ОСЗ. В производството по § 27, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ във вр. с чл. 45ж, ал. 1 и ал. 2 от ППЗСПЗЗ няма изискване да бъде доказвано, че тази процедура е спазена. Контролът за това е предоставен на Общинската служба по земеделие. За процесното производство искател е Общинската служба по земеделие и административният орган е Общинският съвет. Процедурата се развива пред Общинския съвет с издаване на решение по чл. 45ж, ал. 2 от ППЗСПЗЗ за предоставяне на имотите или за отказ за предоставянето им. За това производство Общинският съвет не може да иззема правомощия на Общинската служба по земеделие и да извършва контрол, който е предоставен на последния. Още повече, че в производството по чл. 45ж, ал. 2 от ППЗСПЗЗ пред Общинския съвет не следва и да бъде доказвано дали е било подадено искане по чл. 45д, ал. 2 от ППЗСПЗЗ. З. О. съвет не може да откаже предоставяне на имотите с аргумента, че нямало подадено искане по чл. 45д, ал. 2 от ППЗСПЗЗ. Н. О. съвет е отказал предоставянето и на четири имота - № № 035018, 006023, 069060 и 042009, с изложени мотиви, че те не подлежали на възстановяване, тъй като са публична общинска собственост. Това в голяма степен се дължи на лошата законодателна уредба. Към момента на постановяване на процесното решение на ОС Г. М. нормата на § 27, ал. 2, т. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ, е разписвала, че общинските съвети предоставят земи от общинския поземлен фонд при установяване на границите на земеделските имоти, за които е издадено решение на общинската служба по земеделие за признаване на правото на възстановяване на собствеността в съществуващи или възстановими стари реални граници. Същевременно обаче не е било разписано дали всички земи от общинския поземлен фонд могат да бъдат предоставяни или само такива, които са частна общинска собственост. С приемането на § 27, ал. 2, т. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ обаче е съществувала разпоредбата на чл. 25, ал. 2 от ЗСПЗЗ, която във второто си изречение разписва, че собствеността на общините върху мерите и пасищата е публична. А за нея разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и ал. 4 от ЗОС съдържат забрана за разпореждане и за възстановяване собствеността върху нея. Затова в съдебната практика е приемано, че пасищата и мерите не могат да бъдат предоставяни по реда на § 27, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ. Такива мотиви е изложил и административният съд в обжалваното решение. Към настоящия момент обаче разпоредбата на § 27, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ е допълнена с допълнение, публикувано в ДВ, бр. 61 от 2016 г., в сила от 5.08.2016 г. След допълнението изрично е посочено в § 27, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ, че общинските съвети предоставят земи от общинския поземлен фонд, включително пасища и мери по чл. 19. Касае се не за промяна в законодателството, а за допълнение на съществуваща разпоредба, при което законодателят е конкретизирал и изяснил какво смисъл следва да се влага в нормата на § 27, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ. Този смисъл има своето обяснение в това, че последната разпоредба е специална спрямо чл. 25, ал. 2 от ЗСПЗЗ. Нормата на § 27, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ е и по-късно приета от нормата на чл. 25, ал. 2 от ЗСПЗЗ и първата разпоредба следва да се тълкува като изключение от ограничението на чл. 7, ал. 2 и ал. 4 от ЗОС. Това изключение е обосновано от факта, че за разлика от другите пасища и мери, които са публична общинска собственост, пасищата и мерите по чл. 19 от ЗСПЗЗ представляват така наречения "остатъчен фонд" - земеделската земя, останала след възстановяването на правата на собствениците. Като такава нейното основно предназначение е за възстановяване правата на собствениците, заради което и е предвиден специалния ред по § 27, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ за предоставяне на тази земя за възстановяване правото на собственост. Всичко това обуславя извод за незаконосъобразност на решението на общински съвет Г. М. за четирите имота - № № 035018, 006023, 069060 и 042009, които са пасища и мери по чл. 19 от ЗСПЗЗ. Административният съд неправилно е отхвърлил жалбата на Областния управител на Софийска област. Затова неговото решение следва да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде отменено и решение № 185 по протокол № 8 от заседание на Общински съвет Г. М. на 11.09.2015 г., като преписката следва да бъде върната на Общински съвет Г. М. за произнасяне в срока по чл. 45ж, ал. 2 от ППЗСПЗЗ, при спазване изложените по-горе указания по тълкуването и прилагането на закона. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ, във връзка с чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,