Решение № 941 от 24.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13790/2015 г.

Решение № 941 от 24.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13790/2015 г., III о., докладчик съдията Румяна Лилова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от "О. И." АД, срещу Решение № 5849 от 05.10.2015 г., постановено по адм. д. № 4550 по описа на Административен съд С. - град (АССГ) за 2015 г. Предвид изложеното в касационната жалба, решението се обжалва в частта, с която жалбата на касационния жалбоподател срещу принудителна административна мярка от 12.11.2014 г. с вх. № 94-00-2065 от 19.11.2014 г. по описа на Министерство на културата (МК), издадена от двама регионални инспектори в Главна дирекция "Инспекторат за опазване на културното наследство" (ГД "ИОКН") при МК (ПАМ) е отхвърлена в обжалваната част и "О. И." АД е осъдено да заплати на МК разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 300,00 лв. на основание чл. 143, ал. 4 АПК като последица от правния резултат по оспорването. В касационната жалба се твърди постановяване на решението, в обжалваната част, при наличието на всички касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК - нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Поддържа се становище за неправилност на изводите на първоинстанционния съд за съответствие на ПАМ с разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, като се твърди, че актът не съдържа фактическите и правни основания за издаването му. Според касационния жалбоподател, съдът е надхвърлил правомощията си, заемайки се с мотивиране на акта вместо административния орган. Съставът на АССГ е следвало да констатира, че в него не са посочени основанието и въз основа на какви фактически констатации органът е приел, че действията на "О. И." АД застрашават обекта "Аул на кан О.", както и че представляват несъгласувана намеса в защитена територия. В този смисъл неправилно съдът е приел за мотивиран акт, който не съдържа мотиви и не препраща към такива. Освен това, съдът не е проверил дали посочените в акта фактически и правни основания съответстват на разпореждането на административния орган. На следващо място, според изложеното в жалбата, неправилна е и направената от съда преценка, за извършено нарушение на чл. 26, ал. 3 от Закона за подземните богатства (ЗПБ) и на чл. 83 от Закона за културното наследство (ЗКН). Обратно на приетото от съда, се застъпва становище за приложимост на презумпцията по чл. 26, ал. 3 ЗПБ и в случаите на удължаване на срока. Неизяснено е останало по делото, по причина неприобщаването на специални знания, дали е извършена "намеса" в защитена територия. Като е приел, че дейността по търсене и проучване на подземни богатства в случая безспорно представлява намеса в защитена територия, без при това конкретно да определя кои действия представляват "намеса", съдът е обосновал неправилния извод за необходимост от съгласуване по реда на чл. 84, ал. 1 ЗКН и за нарушение на чл. 83 и чл. 84 ЗКН. Съдът не е отчел и това, че ПАМ е приложена в нарушение на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК. По така изложените в жалбата подробни съображения се иска отмяната на решението, в обжалваната част. В съдебното заседание пред настоящия съд касационният жалбоподател не се представлява. Ответниците не представят писмен отговор на касационната жалба. В съдебното заседание пред настоящия съд се явяват лично и се представляват от упълномощен юрисконсулт, който от тяхно име оспорва жалбата. По същество искат решението в обжалваната част да остане в сила. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на обжалваното решение на наведените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, за която съдебният акт в обжалваната част е неблагоприятен и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. Установено е от първоинстанционния съд, че при извършена на 10.11.2014 г. проверка от ответниците на обект "Аул на кан О." (недвижима археологическа културна ценност с категория "национално значение") за приемане на резултатите от редовно археологическо проучване на недвижими културни ценности и извършения оглед, установили наличието на датчици, поставени северозападно от базилика № 5 и от входа на каменно укрепление на този обект. Датчици за полеви 3D геофизични проучвания били поставени и на други места на територията и в охранителната зона на посочения обект, като било констатирано и наличието на следи от гуми на тежкотоварни машини. Фактът, че били извършвани проучвателни дейности на територията на блок "Провадия" не е оспорен от "О. И." АД. На посочената дата бил съставен констативен протокол, в който било направено заключение, че предвид горните констатации, подробно разписани в протокола и липсата на проведено съгласуване на проучването с МК, с действията си "О. И." АД застрашава обекта "Аул на кан О.", тъй като те съставлявали несъгласувана намеса в защитена територия за опазване на културното наследство, в нарушение са на изискването на чл. 83 ЗКН и Решение № 85 от 17.02.2014 г. на Министерския съвет (Решение № 85). С тях дружеството застрашавало всички останали недвижими археологически културни ценности в територията на блок "Провадия", които наброявали над 1200. Въз основа на тези констатации бил издаден акт за прилагане на ПАМ, с който считано от 20.11.2014 г. на "О. И." АД е разпоредено да преустанови дейността си за търсене и проучване на подземни богатства - нефт и газ в блок "Провадия", разположен на територията на областите Т., Р., Ш. и В. до съгласуване на дейността с МК, както е указано в т. 5.3. от Решение № 85 и съгласно изискването на чл. 83 и по реда на чл. 84 ЗКН. С Разпореждане изх. № 10-00-10 от 29.01.2015 г., издадено от ответниците, тази ПАМ била отменена в частта за спиране на полевите геофизични проучвания в частта на площи 1 и 2 от блок "Провадия". При така установеното от фактическа страна, от правна страна първоинстанционният съд е направил извод, че спорната ПАМ, в частта, касаеща площи извън площи 1 и 2 от блок "Провадия" е издадена от компетентни органи, в предвидената от закона форма, в съответствие с разписаните административнопроизводствени правила, при правилно приложение на материалния закон и в съответствие с неговата цел. Приел е, че условията, при които МК е дало съгласие за издаване на разрешение за търсене и проучване по реда на чл. 26, ал. 1, т. 1 ЗПБ са тези, посочени в Писмо с изх. № 3511 от 04.01.2010 г. на директора на Националния институт за недвижимо културно наследство. Изложил е съображения, че не е установено изпълнението на изискванията по т. 1 и т. 2 от посоченото писмо. За да даде отговор на възраженията на "О. И." АД за наличието на мълчаливо съгласие по чл. 26, ал. 3 ЗПБ, съдът е приел, че разпоредбата касае производството по издаване на разрешение за търсене и проучване, каквото вече било налице - Решение № 9 от 13.01.2010 г. на Министерски съвет, а не изпълнението на конкретните дейности по него, както било в спорната хипотеза. Наред с това е изложил съображения за приложимост на разпоредбата на чл. 83 ЗКН за задължително съгласуване по реда на чл. 84 от същия закон. Като е приел, че дейността по търсене и проучване за подземни богатства (нефт и газ) на територията на археологическа недвижима културна ценност с категория "национално значение" представлява намеса в защитена територия, е достигнал до извод, че съгласуването, изисквано от Решение № 85, следвало да бъде проведено по реда на чл. 84, ал. 1 и ал. 2 ЗКН. Предвид този изход на спора, на основание чл. 143, ал. 4 АПК е осъдил "О. И." АД да заплати на МК юрисконсултско възнаграждение в размер на 300,00 лв. Решението в обжалваната част е неправилно. Оспорената пред първоинстанционния съд ПАМ е издадена на 12.11.2014 г., на основание чл. 192, ал. 1, т. 2, б. "а" ЗКН. Съгласно приложимата редакция на посочената разпоредба (Изм. и доп. - ДВ, бр. 54 от 2011 г.) при упражняване на контролната дейност от Инспектората по чл. 15, ал. 2 ЗКН инспекторите прилагат ПАМ за предотвратяване и преустановяване на нарушенията по този закон, както и за отстраняване на вредните последици от тях, като спират строителството, въвеждането в експлоатация и използването на обекти, инсталации, уреди и съоръжения. Видно е от разпоредителната част на ПАМ, с нея е разпоредено, считано от 20.11.2014 г. "О. И." АД да преустанови дейността си за търсене и проучване на подземни богатства - нефт и газ в блок "Провадия", разположен на територията на областите Т., Р., Ш. и В. По т. 2 от ПАМ е разпоредено мярката да се прилага до съгласуване на дейността с МК, както е указано в т. 5.3. от Решение № 85 и съгласно изискването на чл. 83 и по реда на чл. 84 ЗКН. Разрешението на касационния жалбоподател за извършване на търсене и проучване на нефт и природен газ в блок "Провадия" е обективирано в Решение № 9 от 13.01.2010 г. за издаване на разрешение за търсене и проучване на нефт и природен газ - подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 3 ЗПБ в блок "Провадия", разположен на територията на С. Б., допълнено и изменено с Решение № 85, двете издадени от Министерския съвет. Спиране действието на разрешението за търсене и проучване се разпорежда от органа и по реда на чл. 68 ЗПБ, а прекратяването - от органа и по реда на чл. 69 ЗПБ. Наред с това, дейността по проучване и добив на подземни богатства се спира в случаите по чл. 160, ал. 2 ЗКН и се прилага чл. 72 от същия закон. Работата временно се спира от титуляра на разрешението за търсене и проучване и в хипотезата по чл. 30, т. 4 ЗПБ. Решение № 85 от 17.02.2014 г. на Министерският съвет е за даване на съгласие за прехвърляне на права и задължения и за удължаване на срока на разрешението за търсене и проучване на нефт и природен газ - подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 3 ЗПБ, в площта "Б. П.", разположена на територията на С. Б. - О. В., Ш., Т. и Р. По т. 5.3. от него титулярът на разрешителното ("О. И." АД) се задължава да извърши търсещо - проучвателни работи при спазване на условията, определени от МК при откриване на процедурата по предоставяне на разрешението за търсене и проучване в площта, и спазване на изискванията на ЗКН. При съобразяване гореизложеното, настоящият състав намира, че преценката, направена от първоинстанционния съд за законосъобразност на оспореното разпореждане за прилагане на ПАМ е неправилна. Не е съобразено от съда, че разпоредените с нея правни последици - преустановяване дейността на "О. И." АД за търсене и проучване на подземни богатства - нефт и газ в блок "Провадия", разположен на територията на областите Т., Р., Ш. и В. от 20.11.2014 г. до съгласуване на дейността с МК съобразно т. 5.3. от Решение № 85, не съответства на правното основание, посочено в същия акт - чл. 192, ал. 1, т. 2, б. "а" ЗКН (в посочената по-горе приложима редакция). С приложената ПАМ не е разпоредено спиране на строителството, въвеждането в експлоатация и използването на обекти, инсталации, уреди и съоръжения, каквито правомощия предоставя на инспекторите посочената разпоредба, а "преустановяване на дейността по търсене и проучване на подземни богатства - нефт и газ в блок "Провадия". Противоречието, което се разкрива е било достатъчно основание за отмяна от състава на АССГ на разпореждането за прилагане на ПАМ като издадена в нарушение на материалноправните разпоредби. Наред с това, констатира се и противоречие между фактическите основания, вписани в констативния протокол, на който се позовава административният орган и първоинстанционният съд и относими към конкретни "действия" и "дейности", и разпореденото с ПАМ, относимо към цялостната дейност за търсене и проучване на подземни богатства - нефт и газ в блок "Провадия", което на самостоятелно основание води до извод за немотивираност на разпореждането за прилагане на ПАМ предвид чл. 28, т. 1 и т. 2 ЗПБ и легалните дефиниции по § 1, т. 2 и т. 32 от ДР на ЗПБ. Член 192 ЗКН е изчерпателен по отношение хипотезите, при които се прилагат ПАМ. Текстът не предвижда възможност за издаване на разпореждане "преустановяване дейността по търсене и проучване на подземни богатства - нефт и природен газ". Разпореждане в този смисъл не може да бъде квалифицирано и като ПАМ по чл. 192, ал. 1, т. 2, б. "б" ЗКН (в посочената по-горе приложима редакция), доколкото тя е относима към спиране на конкретни дейности, които създават опасност или увреждат недвижимо и движимо културно - историческо наследство. Такива, като израз на осъществяване на дейността по търсене и проучване на подземни богатства - нефт и природен газ, могат да бъдат всички необходими дейности, насочени към откриване на находища на подземни богатства, за които е предоставено разрешението и оценка на находища на подземни богатства, за които е предоставено то, включително и чрез добив за технологични изпитвания (чл. 28, т. 1 и т. 2 ЗПБ), а не цялостната дейност по търсене и проучване на подземни богатства - нефт и газ в блок "Провадия" в какъвто е смисъл е волеизявлението на издалите спорната ПАМ инспектори. Не цялостната дейност, за която е издадено разрешение от компетентен орган, а определени конкретни действия/ дейности, извършвани с оглед реализирането й и в нейно изпълнение подлежат на спиране по реда на чл. 192 ЗКН чрез прилагане на ПАМ. По § 1, т. 2 от Допълнителните разпоредби на ЗПБ "дейности по предоставени разрешения за търсене и проучване или за проучване или по концесии за добив" са всички дейности, свързани с търсенето, проучването, разкриването, подготовката за добив, добива и първичната преработка на полезните изкопаеми, за които е издадено разрешението или концесията и които се извършват в съответствие с условията и реда на разрешението, концесията и съответния договор, а по т. 32 "търсене и проучване и проучване" е съвкупност от дейности, насочени към търсене, откриване, проучване и оценка на находища на подземни богатства с цел определяне на тяхното пространствено положение, количество или обем, качество и други геолого-икономически, минно-технически, технологични и екологични параметри, необходими за проектиране и извършване на добив". В съответствие с така изразеното от настоящия състав становище се явява и разпореждането от 29.01.2015 г. на инспекторите, издали процесната ПАМ, с което е отменена ПАМ за спиране на полевите геофизични проучвания в площи 1 и 2 от блок "Провадия" на територията на О. Ш. и Т., дало основание на първоинстанционния съд да остави без разглеждане жалбата на "О. И." АД срещу ПАМ от 12.11.2014 г. в частта на площи 1 и 2 от блок "Провадия" и да прекрати производството по делото в тази част. Първоинстанционното решение в тази част не е предмет на касационна проверка от настоящия състав, поради което ПАМ от 29.01.2015 г. се споменава тук само за илюстрация на един от видовете дейност по чл. 192, ал. 1, т. 2, б. "б" ЗКН (в посочената по-горе приложима редакция), за спирането на която е възможно законосъобразно прилагане на ПАМ. По всички изложени съображения решението, предмет на контрол, макар да е валидно и допустимо е неправилно, поради което на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК подлежи на отмяна в обжалваната част. На основание чл. 222, ал. 1 АПК вместо него, следва да се постанови друго, с което предвид всичко гореизложено оспорената от "О. И." АД ПАМ от 12.11.2014 г., с вх. № 94-00-2065 от 19.11.2014 г. по описа на МК, издадена от двама регионални инспектори в ГД "ИОКН" при МК следва да бъде отменена като незаконосъобразна в обжалваната част, касаеща площи извън площи 1 и 2 от блок "Провадия". Ето защо и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение