Решение № 13972 от 23.12.2024 г. на ВАС по адм. д. № 7276/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административно-процесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" срещу решение 869/11.06.2024 г., постановено по адм. д. 181/2023 г. по описа на Административен съд Видин, с което е отменен акт за установяване на публично държавно вземане 05/223/3/1/04/03, с изх. 01-0800/2261 от 14.03.2023 г, издаден от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", с който на Община Белоградчик е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер на 246 081,77лв. при съобразяване на разпоредби от договор 05/223/00233 от 18 юли 2013 г.

В касационната жалба са развити доводи за неправилност на обжалваното решение като необосновано, постановено в нарушение на материалния закон касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Първоинстанционният съд не съобразил разликата между текущия контрол за изпълнението на процесния договор и последващия контрол на това изпълнение и необосновано приел, че адресатът на административния акт е санкциониран два пъти за едни и същи нарушения. Неоспореното заключение на приетата по делото съдебно-икономическа експертиза потвърждава записаното в диспозитива на оспорения акт, че размерът на установеното с акта публично вземане не включва сумите, възстановени от общината по предходни, влезли в сила актове. Необосновано съдът кредитирал единствено и избирателно заключението на лесо-техническата експертиза, като не съобразил, че то не установява факти към момента на констатиране на процесните нарушения. Неприемливи са изводите на съда, че резултатите от проверките на административния орган не са достатъчни за обосноваване на констатациите на акта. Административният орган е бил длъжен да изпълни препоръките на доклада на OLAF за възстановяване на получените от бенефициера парични суми.

Касаторът твърди, че решението е постановено и при съществено нарушение на процесуалните правила : съдът не проверил оспорения акт на всички основания за законосъобразност и не посочил в мотивите си конкретно отменително основание; съдът не обсъдил изобщо възраженията на ответника в първоинстанционния процес относно недопустимостта и оспорването по същество на приетото заключение на лесо-техническата експертиза; съдът изобщо не обсъдил приетото заключение на съдебно-икономическата експертиза.

Иска се отмяна на съдебното решение и постановяване на ново, с което бъде потвърден оспорения акт.

Претендират се разноски.

Ответната страна Община Белоградчик, не взема становище касационната жалба.

Представителят на Върховната прокуратура на Република България дава заключение за основателност на касационната жалба и неправилност на оспореното решение в подробно становище по съществото на делото.

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна по чл. 201, ал. 1 от АПК, против подлежащ на оспорване съдебен акт и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима.

Разгледана по същество, жалбата е основателна, поради следното:

Не е било спорно пред административния съд, че Община Белоградчик и ДФ Земеделие са сключили Договор с 05/223/00233 от 18.07.2013г. за финансово подпомагане по мярка 223 "Първоначално залесяване на неземеделски земи" от програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013г. (ПРСР) за проект, подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (л.38) с предмет Първоначално залесяване на неземеделски земи в община Белоградчик, изменен с Анекс 1/20.08.2014г. (л.62), Анекс 2/16.09.2014г. (л.66) и Анекс 3/10.08.2016г. (л.70).

Установено е също, че в изпълнение на договора, след проведена процедура за избор на изпълнител за залесяването и последващото попълване с култури, са сключени Договор 57/01.04.2014г. с Клен лес 06 ЕООД (л.160) и Договор 74/18.06.2012г. с Екодо ООД (л.307).

Контролът по изпълнение на залесяването, последващите дейности и инвентаризация на създадените култури е извършван от назначена комисия от кмета на общината (л.880), а новосъздадените горски култури са вписани в Книгата на горските култури, за което е издадено удостоверение (л.288). Резултатите от проверките са отразени в многобройни Карнети за контролна инвентаризация на горска култура, които са приложени към административната преписка. Плащанията по административния договор са извършени един път авансово и след това при заявяване с представяне на фактури от заявителите.

Субсидията по договора е изплатена както следва:

• по подадена заявка 05/223/00233/3/01 от допустимата финансова помощ по заявката в размер на 224343,60 лв., след приспадане на изплатеното авансово плащане от 144629,77 лв., на 24.11.2014г. са изплатени 79713,83 лв. (л.476 и л.478), както и разходи за ДДС в размер на 44868,72 лв. (л.499 и л.500);

• по подадена заявка 05/223/00233/3/02 на 27.04.2015г. са изплатени 19227,17 лв. (л.715 и л.717) и ДДС 3854,43 лв. (л.720);

• по подадена заявка 05/223/00233/3/03 на 18.12.2015г. са изплатени 7746,04 лв. (л.1015) и ДДС 1549,21 лв. (л.1018);

• по подадена заявка 05/223/00233/3/04 на 02.11.2017г. са изплатени 5997.21 лв. (л.1425) и ДДС в размер на 1199.44 лв. (л.1427).

ДФЗ е извършвал проверки на място, резултатите от които са отразени в оторизациите на плащанията по направените заявки, които в преобладаващите случаи са намалявани, по посочени основания:

• Така по заявка за плащане 05/223/00233/3/04 не е взето предвид, че разходите за попълване на ПИ 088100 и ПИ 059504 в землището на с.Рабиша, не са заявени, а са включени в стойността на допустимите разходи. В резултат на констатациите е издаден АУПДВ 05/223/00233/3/04/04/02 от 03.07.2018г. (л.1448), с който сумата 2443,76 лв. и 488,75 лв. ДДС, като недължимо платена е определена за възстановяване. След проведено неуспешно обжалване, АУПДВ е влязъл в сила и сумата е възстановена от общината;

• При извършена проверка е установено, че имот 027028, представляващ нива от 22.085 дка, находящ се в землището на с.Салаш е възстановен на частни лица с решение 502 от 31.03.2014г. на ОбС Земеделие" гр.Белоградчик. За настъпилата промяна в собствеността на имота, общината не е уведомила ДФЗ и го е включила за окончателно плащане със заявка за залесяване 05/223/00233/3/01 и заявка за отглеждане и попълване 05/223/00233/3/02. Издадено е решение за налагане на финансова корекция с изх. 01-0800/2237/3 от 12.03.2018г. (л.1385) в размер на 8788,49 лв., което след проведено обжалване е влязло в сила и сумата е възстановена от общината;

• При извършена на 11.05.2018г. проверка на място е установено, че имот 142102 е изцяло захрастен, повечето от парцелите имат висок тревостой и част от тях са захрастени. На това основание са наложени намаления по заявки 05/223/00233/3/02 и 05/223/00233/3/03.

Във връзка с твърдения за потенциални нередности и измама при изпълнението на български общински проект за залесяване на неземеделски земи, от Европейската служба за борба с измамите (ОLAF) е извършено разследване ОС/2019/0741 по проекта на процесния административен договор с ползвател община Белоградчик, завършило с Окончателен доклад (л.1653). Докладът е изпратен до ДФЗ с указания (л.1612) за предприемане на подходящи корективни мерки и по-специално възстановяване на средствата, изплатени на бенефициера.

Административният орган е повторил в мотивите на своя акт следните установени нарушения от доклада на OLAF:

1.Първоначално залесената площ е по-малка от посочената в искане за плащане 05/223/00233/3/01, като площта на проекта никога не е била напълно залесена. Някои участъци, особено по външните периметри на поземлените парцели не са засадени, а се състоят от стари гори и храсти без видими редове дървета, както е предвидено в технологичните схеми. Някои от поземлените парцели включват недопустими площи, като например частни имоти и ерозионни дерета, които е било невъзможно да се залесяват. Въпреки това в искането за възстановяване на разходи и в карнетите за проведена редовна инвентаризация е включена цялата площ на проекта като залесена;

2.Дейностите по поддръжка не са били извършени в пълния размер, деклариран от бенефициера. При проверките на място е установено, че парцелите са били покрити с храсти и тревна растителност и няма видими признаци на поддръжка;

3.Дейностите по попълване също не са били извършени в пълния размер, деклариран от бенефициера. От проверките на място е установено, че няма видими признаци за попълване в заявените от бенефициера парцели. В два от случаите (декември 2016 и март 2017) проверките на място са осъществени около два месеца след приключването на докладваните дейности по попълване, както е, видно от протоколите за приемане (ППП от 25.11.2016 г и ППП от 27.03.2017 г. за извършени дейности по попълване);

4.Резултатите от проверките на място опровергават официалните документи, изготвени от Община Белоградчик. На 31 март 2014 г. парцел 027028 е върнат на частните му собственици. Още по време на проверката на място през октомври 2015г., той вече е бил засята ливада без видими признаци на дървета. Въпреки това общината декларира на 20.11.2014г. дейности по попълване и на 30.06.2015г. - дейности по поддръжка. При инвентаризацията през 2015г. е бил изготвен и карнет за инвентаризация на съществуваща гора. През 2018г. и 2019г. парцели 139070 и 139079 са декларирани като ливади от частни субекти за извършване на директни плащания. В същото време и двата парцела са включени в годишните карнети за инвентаризация на съществуващите общински гори;

5.Представени са документи с невярно съдържание, които не съответстват на извършените проверки на място. Те са изчерпателно изброени както в доклада, така и в оспорвания акт и основанието за квалифицирането им като такива е мотивирано.

Административният орган е приел, че констатациите в окончателния доклад на ОLAF обосновават извод, че е налице неспазване на разпоредбите на административния договор, които вменяват задължението на общината да извърши изцяло одобрената инвестиция в съответствие с договорените условия, т.е. да се използва и да не се отклонява от одобрените и предоставени от Фонда Техническа спецификация и/или Количествени сметки, както и от одобрените технологични планове за залесяване, които са неразделна част от договора.

На стр.4 и 5 от мотивите на процесния АУПДВ са изброени конкретни документи, представени от адресата на акта към съответните заявки за плащане, които според органа са с невярно съдържание, защото не съответстват на резултатите от извършените проверки на място при текущия контрол, осъществяван от административния орган.

Съгласно т. 4.4, буква а" от договора, Фондът има право да откаже изплащане на цялата или на част от финансовата помощ, както и да претендира възстановяване от ползвателя на цялата или на част от изплатената финансова помощ, когато ползвателят не е изпълнил някое от задълженията си по договора и по Наредба 22 от 07.07.2008г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Първоначално залесяване на неземеделски земи" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., издадена от министъра на земеделието и храните, обн., ДВ, бр. 67 от 29.07.2008 г. с изм и доп.(Наредба 22)

Съгласно раздел IX.Отговорност", т.9.1 от договора, в случай, че ползвателят не изпълнява свои нормативни или договорни задължения, Фондът може да поиска връщането на вече изплатените суми, заедно със законната лихва върху тях.

Съгласно чл. 4.4, б.й от договора, ДФЗ-РА има право да откаже изплащане на цялата или на част от финансовата помощ, както и да претендира възстановяване от ползвателя на цялата или на част от изплатената финансова помощ заедно със законната лихва върху нея и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя. Когато ползвателят е предоставил декларация с невярно съдържание и/или документ с невярно съдържание, неистински или преправен документ и/или е установена функционална несамостоятелност и/или изкуствено създаване на условия, необходими за получаване на помощта, с цел осъществяване на предимство в противоречие с целите на мярка 223.

С нормата на чл.42, ал.1 от Наредба 22 от 07.07.2008 г. е уредено правомощието на Фонда, да поиска връщане на вече изплатени суми, заедно със законната лихва върху тях, в случаите, когато бенефициерът не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ. В чл.42, ал.3 се предвижда връщане на всички, вече изплатени суми, ако бенефициерът е представил неверни документи, за да извлече облага в противоречие с целта на проекта.

Предвид посочените нормативни разпоредби, така също и приетите от административния орган Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл.27, ал.6 и 7 от ЗПЗП по мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г., за доказаното договорно неизпълнение, посочено в обжалвания акт, съгласно чл.42, ал.1 и ал.2 от Наредба 22 от 07.07.2008г., както и чл.3, ал.3 Раздел 11, съгласно който при осъществяване на контрол относно спазване на критериите за допустимост, ангажименти или други задължения от страна на ползвателите на финансова помощ бъде установено наличие на обстоятелство по чл.30, § 2 от Регламент 65/2011 г. (за заявки за окончателно плащане по мерки от ПРСР 2007 - 2013 г., подадени преди 1 януари 2015г.), съответно - в чл.35, §6 от Делегиран регламент 640/2014г. (за заявки за окончателно плащане по мерки от ПРСР 2007 - 2013г., подадени след 1 януари 2015г.), на ползвателя, по отношение на който е установено обстоятелството, се налага административната санкция, посочена в цитираните разпоредби и чл.5 от Раздел III от Правилата при наличие на установени нарушения на специфични задължения, уредени в сключен административен договор или в нормативен акт, които не попадат в приложението към настоящите правила и неспазването на които води до възстановяване на изплатената финансова помощ, се прилагат правилата за възстановяване и санкциите, предвидени в съответния административен договор или нормативен акт, за горепосоченото нарушение, на община Белоградчик е определено да възстанови изплатената по административния договор 05/223/00233 от 18.07.2013 финансова помощ.

Тя е определена в размер на 246 081.77 лв. по четирите заявки, както и сумата в размер на 49 216,35 лева, представляваща изплатена сума за финансиране на разходи за ДДС по договора.

За да отмени изцяло оспорения административен акт, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, но при недоказани фактически констатации и в противоречие с материалния закон.

Съдът е приел, че административният орган автоматично и без обсъждане е възпроизвел констатациите в окончателния доклад на OLAF; някои от тях се припокриват с констатациите на национални контролни органи при проверки по изпълнението на процесния договор, приключили със санкционни административни актове (вече изпълнени), което е довело до двойно санкциониране за едни и същи нарушения; констатацията в мотивите на оспорения АУПДВ за представяне на документи с невярно съдържание е необоснована с решение на компетентен съд. Съдът е кредитирал приетото заключение на съдебно лесо-техническа експертиза (основно и допълнително), съгласно което повече от 80 % от залесените култури съществуват в момента и са в добро състояние, а в останалата част има единични дървета. Експертизата подробно е изяснила значението на природните фактори и процентът преживяемост на засадените дървета; изяснено е, че залесяването не е дейност, която гарантира 100% първоначална успеваемост, а процес в развитие, силно обвързан от природните фактори и то в дългосрочен план. На основата на това заключение, съдът е направил извод, че при наличието на повече от 80% от засадените култури изобщо не е доказано извършването на констатираните нарушения. Отделно от това, съдът приел, че плащането по заявките е извършено според фактическото залесяване на площите, а не за целия им размер, като при оторизацията на плащанията са взети предвид недопустими за залесяване площи.

Решението е неправилно.

Основателни са касационните оплаквания за постановяването му при съществени нарушения на процесуалните правила, които налагат отмяната му и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд.

Правилно административният съд с разпореждането си за първоначално насрочване на делото е указал на издателя на административния акт, че негова е тежестта да докаже фактическите основания за издаването на акта и да мотивира правилното прилагане на материалния закон. Принципно вярно е също приетото от съда, че окончателният доклад на Европейската служба за борба с измамите OLAF, издаден след изтичане на периода на мониторинг по процесния договор за безвъзмездна финансова помощ, сам по себе си, не обосновава законосъобразността на оспорения АУПДВ. Този доклад, на основание чл.11, §2, ал.2, ба от Регламент (ЕС, ЕВРАТОМ) 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), и за отмяна на Регламент (ЕО) 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (Евратом) 1074/1999 на Съвета (Регламент 883/2013), е допустимо доказателство в съдебни производства от ненаказателен характер пред национални съдилища и при административни производства в държавите членки.

Неправилно обаче съдът е приел, че в мотивите на оспорения АУПДВ липсват други констатации освен тези на доклада на OLAF. На стр.4 и 5 от мотивите на акта са изброени конкретни документи, представени от адресата на акта към съответните заявки за плащане, които според административния орган са с невярно съдържание, защото не съответстват на резултатите от извършените проверки на място при текущия контрол, осъществяван от административния орган по изпълнението на проекта. Неправилно съдът е приел, че установяването на наличие на документи с невярно съдържание е единствено в компетентността на съд и доколкото нямало съдебно решение за установяване на такива документи, съответната фактическа констатация е недоказана. Съгласно чл.2, §3 на Регламент 883/2013г., измама, корупция и всяка друга незаконна дейност, засягаща финансовите интереси на Съюза има значението, с което се използват тези думи в съответните правни актове на Съюза. По чл.1, §1, б.а от Конвенцията, съставена на основание член К.3 от Договора за Европейския съюз, за защита на финансовите интереси на Европейските общности, (OВ C 221, 19.7.1997 г., стр. 11-22, C 316/49), влязла в сила за България с Решение на Съвета от 06.12.2007г. за присъединяване на България и Румъния (OВ L 9, 12.1.2008 г., стр. 23-24), за целите на тази конвенция измамите, засягащи финансовите интереси на Европейските общности, съставляват по отношение на разходите, всяко умишлено действие или бездействие, свързано със:

използването или представянето на фалшиви, грешни или непълни изявления или документи, което води до злоупотреба или нередно теглене на средства от общия бюджет на Европейските общности или от бюджети, управлявани от или от името на Европейските общности,

укриване на информация в нарушение на конкретно задължение със същия резултат,

използването на такива средства за различни цели от тези, за които те първоначално са били отпуснати.

Обстоятелството, че образуваното досъдебно производство за престъпление по чл. 24А от НК, е висящо, е без значение за решаването на спорния въпрос : с невярно съдържание ли са декларациите към заявките за плащане и умишлено ли е невярното деклариране. Да се приеме обратното би означавало, че само след присъда на наказателен съд може да се приемат за доказани констатациите за извършване на измама при получаване на средства по оперативни програми като основание за възстановяване на получените средства с административен акт.

Първоинстанционният съд е мотивирал фактическия си извод, че получената финансова помощ за заявените дейности е само за установените при съответната проверка при текущия контрол площи и дейности, на основата на основното заключение на лесо-техническата експертиза. Това, по отношение на площите, изрично е потвърдено от вещото лице при приемането на заключението в откритото съдебно заседание на 23.04.2024г. В същото това заседание обаче е станало ясно, че вещото лице е взело предвид само площите след проверките от 2017г. Точно затова му е поставена допълнителна задача, като вземе предвид резултатите от извършените проверки през 2018 и 2020г. и като вземе предвид констатациите в колона 7 от изготвените доклади от проверка на място, да отговори на поставените въпроси. Вещото лице е изпълнило задачата като е представило таблица, от която се виждат установените при всички проверки площи (макар от обстоятелствената част на заключението да не се вижда въз основа на кои документи е съставена таблицата), но в допълнителното заключение липсва констатация, че получената финансова помощ за заявените дейности е само за установените при съответната проверка площи и дейности. Впрочем, в нито едно от заключенията на това вещото лице няма конкретна констатация за изпълнението на проекта по дейности. Съгласно поетите ангажименти по договора от 2013г., бенефициерът е следвало да засади, да поддържа и да попълва засадените площи. Съдът нито е указал на жалбоподателя, че следва да докаже изпълнението на ангажиментите си за всяка от тези дейности, нито е обсъдил документите за резултатите от проверките на място, съпоставени с декларациите на бенефициера към заявките за плащания. Така, от една страна, съдът е нарушил правото на защита на адресата на акта, а от друга страна - не е разполагал с доказателства, които да обосновават крайния му извод, че получената финансова помощ за заявените дейности е само за установените при съответната проверка площи и дейности, както е поддържал жалбоподателят.

Необосновани в цялост са и фактическите и правни изводи на съда за повторност на наложената с оспорения АУПДВ санкция. Такъв извод би могло да се приеме за обоснован относно предмета на влязлото в сила решение за финансова корекция от 12.03.2018г., по което общината е възстановила 8 788, 49лв., ако не беше записът в диспозитива на самия процесен АУПДВ, потвърден от приетото и необсъдено от съда заключение на съдебно-икономическата експертиза, че възстановените от общината суми по издадени срещу нея актове за процесния проект не се включват в дължимата за възстановяване сума, установена с процесния акт. По отношение на останалите предходни санкционни актове не се констатира идентичност на фактическите основания с тези на процесния акт, а и за установените с тях суми (възстановени от Общината) важи казаното за посоченото решение за финансова корекция.

Изложеното налага отмяна на първоинстанционното решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, който като обсъди всички събрани доказателства поотделно и в съвкупност и изясни фактите да се произнесе налице ли са правните основания за установяване на публичното вземане. При новото разглеждане на делото съдът следва да се произнесе и по разноските пред настоящата инстанция.

Водим от горното и на основание чл.222, ал.2 АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение