Решение № 8102 от 26.7.2023 г. на ВАС, III о.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Пътнически превози - Перник ЕООД, [ЕИК] срещу Решение 75 от 18.05.2022 г. на Административен съд - град Перник по адм. дело 275/2021 г., с което са отхвърлени изцяло исковете му предявени срещу Община Перник и Министерство на финансите. Дружеството е подало искова молба против Република България, представлявана от Министъра на финансите, Министерство на финансите на Република България и против Община Перник. С нея са предявени два обективно съединени иска срещу всеки от ответниците /при условията на солидарност/, за ангажиране на тяхната извъндоговорна отговорност за заплащане на имуществени вреди, настъпили в резултат на неизпълнението на задължения на ответниците, произтичащи пряко от правото на Европейския съюз - чл. 6, § 1 от Регламент (ЕО) 1370/2007 година, в общ размер на 588 336.00 (петстотин осемдесет и осем хиляди триста тридесет и шест лева), представляващи размерът на неизплатената част от полагащата се на ищеца компенсация по чл. 6, § 1 от Регламент (ЕО) 1370/2007 за предоставени през 2012 година група обществени услуги, възложени от Община Перник за обществен превоз на пътници, съставляващи от една страна некомпенсирана претърпяна загуба в размер на 500 095 (петстотин хиляди и деветдесет и пет лева) и от друга страна - некомпенсирана дължима разумна печалба в размер на 88 241 (осемдесет и осем хиляди двеста четиридесет и един лева), изчислена като 5 % от общите разходи за дейността. В последствие исковата молба срещу Република България, представлявана от Министъра на финансите е оставена без разглеждане с определение 209/23.07.2021г., влязло в сила. В касационната жалба се излагат доводи за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се решението да бъде отменено, като се уважат предявените искове. Претендират се разноски. Касаторът посочва, че правилно АдмС-Перник е установил, че на ищеца е била дължима компенсация за извършения обществен превоз на пътници през 2012 г., въпреки недействителността на сключените договори за превоз и съгласно чл. 6, § 1 от Регламент (ЕО) 1370/2007 всяка компенсация, свързана с общо правило или обществена поръчка за услуги, трябва да е в съответствие с член 4, независимо от начина, по който е възложена поръчката. Въпреки това, според касатора съдът неправилно е приложил относимите материалноправните разпоредби от съюзното и националното право, в частност на т. 5 от Приложението към Регламент (ЕО) 1370/2007, респ. на чл. 12а от Наредба 3/2005 г. (отм.) и чл. 33 от Наредба 2/2006 г. (отм.) като е приел, че изискването за водене на разделно счетоводство е императивно. Дружеството навежда аргументи, че при преценката и с оглед на правилното прилагане на разпоредбите на Регламент 1370/2007, приложим към настоящия случай - респ. чл. 6 и приложение 1, т. 5 към него, е важно да се вземе предвид историческия развой на европейското законодателство, целите на института на компенсациите за извършените обществени услуги. Привежда аргументи от практиката на Съда на ЕС /СЕС/, в полза на тълкуване на чл. 6 от Регламента и т. 5 от Приложението към него, което смята, че подкрепя тезата му. В последното съдебно заседание касаторът се представлява от адвокат Раков и поддържа жалбата. Претендира разноски. Ответникът по касация Община Перник, редовно уведомен, не се представлява в съдебно заседание. В писмен отговор оспорва изцяло жалбата и моли да се остави същата без уважение. Счита, че не са налице основания за ангажиране отговорността на Общината, което се подкрепя от ангажираните от ответника доказателства в хода на първоинстанционното производство. Постановеното съдебно решение е правилно и законосъобразно, правилни са фактическите констатации и изводите на първоинстанционния съд. Претендира направените в касационното производство разноски. Ответникът по касация Министерство на финансите, редовно уведомен се представлява в съдебно заседание. В писмен отговор и становища по касационното дело оспорва изцяло жалбата и моли да се остави същата без уважение. Счита, че не са налице основания за ангажиране отговорността на Министерството, което се подкрепя от ангажираните от ответника доказателства в хода на първоинстанционното производство. Постановеното съдебно решение е правилно и законосъобразно, правилни са фактическите констатации и изводите на първоинстанционния съд. Оспорват се доводите за необходимост от запитване за постановяване на преюдициално заключение от страна на Съда на ЕС. Претендира разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява становище за допустимост, но неоснователност на оспорването. Предявените от касатора искове по чл.2в от ЗОДОВ са неоснователни и недоказани, поради липса на кумулативно изискуемите предпоставки. При разглеждане на делото в първата инстанция не са допуснати нарушения на материалния закон и процесуалните правила, решението е обосновано. Не са налице основанията по чл.209 от АПК. Върховният административен съд, състав на Трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на обжалваното решение на наведените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл.218, ал.1 от АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл.218, ал.2 от АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, за която решението е неблагоприятно и в срока по чл.211, ал.1 от АПК. Разгледана по същество е неоснователна Производството пред административния съд е образувано по искова молба на "Пътнически Превози - Перник" ЕООД, [ЕИК], със седалище и адрес на управление: гр. Перник, с обективно съединени искове против Министерство на финансите на Република България, представлявано от министъра на финансите и Община Перник, представлявана от кмета на общината, за заплащане на обезщетение за имуществени вреди в общ размер на 588 336.00 лв., съставляващи некомпенсирана претърпяна загуба в размер на 500 095 лв. и некомпенсирана дължима разумна печалба в размер на 88 241 лв., представляващи размера на неизплатената част от полагащата се на ищеца компенсация по чл. 6, § 1 от Регламент(ЕО) 1370/2007 за предоставени през 2012 година група обществени услуги, възложени от Община Перник за обществен превоз на пътници. Административният съд установил от фактическа страна следното: Ищецът - "ПЪТНИЧЕСКИ ПРЕВОЗИ - ПЕРНИК" ЕООД е дружество, лицензирано за транспортна дейност, вкл. за обществен превоз на пътници по смисъла на Закона за автомобилните превози и Регламент (ЕО) 1370/2007 от 23 октомври 2007 година относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) 1191/69 и (ЕИО) 1107/70 на Съвета. Издаден му е Лиценз 00312 за превоз на пътници от 09.05.2010г., валиден до 08.05.2015 г. Същият, по силата на договори с община Перник е извършвал такъв превоз през 2012 г. като оператор по смисъла на действащото европейско законодателство, вкл. Регламент /ЕО/ 1370/2007 за по градски и по междуселищни линии. Установено е също, че ищецът през 2012 година е извършвал безплатен и по намалени цени превоз на пътници по обслужваните от същия линии от вътрешноградския транспорт и междуселищния автомобилен транспорт на някои категории граждани. За тези извършени превози ищецът е получил субсидии и компенсации, които обаче не са били достатъчни да покрият стойността на извършените превози. По делото е изслушано основно и допълнително заключение на съдебно счетоводна експертиза, което е установило размерите на получените компенсации, размерите на заявените предварително от Община Перник суми за 2012г. и тяхното нормативно съответствие. Вещото лице, след направена проверка в счетоводството на дружеството е установило и какви са размерите на приходите и разходите от различните дейности, както и какви биха били полагащите му се компенсации за извършваните от него дейности, попадащи в обхвата на Регламента. Вещото лице е посочило в заключението си, че счетоводното отчитане на Пътнически превози Перник ЕООД е организирано при спазване на основните принципи в Закона за счетоводството и при проверка на първичните документи, на база на които са били извършени съответните записвания по счетоводните сметки е възможно да се установи произхода на приходите, съответно разходите, извършени за двете субсидирани дейности. При съобразяване на тези обстоятелства, първоинстанционният съд е достигнал до изводите, че исковата молба е допустима, но разгледана по същество е неоснователна, тъй като макар да е липсвало надлежно възлагане по отношение на ищеца на извършването на обществен превоз на пътници, субсидии са били дължими, но не са спазени правилата на т. 5 на Приложението към Регламент /ЕО/ 1370/2007. Липсата на надлежно възлагане за извършване на превоза АдмС-Перник е аргументирал като е анализирал правната рамка на Регламента и приложимите Наредба 2/31.03.2006 г. (отм.) и чл. 3 от Наредба 3/ 04.04.2005 г. (отм.) и представените по делото доказателства, от които е било видно, че конкурсите, с които са избрани превозвачи за линиите в общината са били отменени, а с ищеца са били сключени срочни договори в съответствие с изискванията на Регламента, но към 2012г. са били изтекли не само сроковете им и възможното им удължаване, но и допустимия по регламент двугодишен срок, който препятства злоупотребите в сектора. Въпреки това според съда, поради извършените от дружеството обществени услуги компенсиране на разходите им и на пропуснатата разумна печалба е трябвало да получат, ако отговарят на останалите изисквания на регламента. Съдът е интерпретирал представените пред него доказателства и заключението на вещото лице като е посочил, че установените правила за водене на отделно счетоводство не могат да се дерогират с твърдения, че е възможно, въз основа на сигурни данни от счетоводството на ищеца, да се установят дадени разходи и дадени приходи на ищеца за процесиите договори, отделно от тези за останалата дейност на дружеството. Всички компенсации от какъвто и да е характер във връзка с обществена поръчка за услуги, която не е възложена съгласно чл. 5, § 1,3 или 36, или във връзка с общо правило - в случая обществената поръчка за услуги, макар и в опорочена процедура, трябва също да са в съответствие с разпоредбите в Приложението (чл. 6, § 1, изр. второ). Компенсацията във връзка с обществени поръчки за услуги, възложени пряко съгласно чл. 5, § 5 (какъвто е настоящия случай), трябва да се изчислява според определените в Приложението правила (т. 1 от Приложение към чл. 6, § 1 от Регламента) и е недопустимо при извършване на компенсирането да се пренебрегне изискването за водене на отделно счетоводство. Касационният състав споделя крайните изводи на Административен съд Перник за неоснователност и недоказаност на предявените искове по чл.2в от ЗОДОВ и счита, че те са правилни и обосновани. Съгласно чл. 4, § 3 от Договора за Европейския съюз /ДЕС/, по силата на принципа на лоялното сътрудничество, Съюзът и държавите членки, при пълно взаимно зачитане, си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите. Държавите-членки взимат всички общи или специални мерки, необходими за гарантиране на изпълнение на задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза, съдействат на Съюза при изпълнението на неговите задачи и се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза. Цитираната разпоредба на ДЕС не предвижда иска за ангажиране отговорността на държавата за нарушаване на правото на ЕС, но материално-правните му предпоставки са изведени ясно в практиката на Съда на ЕС, който приема, че принципът на извъндоговорната отговорност на държавите-членки за нарушение на правото на ЕС е присъщ на системата на Договорите, на които се основава Съюза. Правната възможност да се ангажира отговорността на всяка държава-членка за вреди от нарушаване на правото на Съюза произтича от чл. 4, § 3 ДЕС и принципа на лоялното сътрудничество. Правото на ЕС не предвижда процесуалните правила и компетентния национален съд за разглеждане на спорове по повод посочената по-горе отговорност, а предоставя това правомощие на държавите-членки в съответствие с принципа на процесуална автономия, ограничени от принципите на равностойност и ефективност. Освен това, правото на достъп до съд и на ефективна съдебна защита са изрично закрепени в чл. 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, приложим по отношение на споровете, свързани с правния порядък на Съюза. Макар определянето на компетентните юрисдикции и на процесуалния ред за предявяване на иск за отговорност на държавата на основание правото на Съюза да попада в обхвата на процесуалната автономия на държавите членки, те са длъжни да отстранят по реда на националното право последиците от причинените от държавата вреди, при това при спазване на принципите на ефективност, налагащ националните процесуални правила да гарантират ефективна защита на предоставените от общностното право права и на равностойност, изискващ националното право да предостави на всеки основан на общностна разпоредба иск процесуално третиране, което да е поне толкова благоприятно, колкото е благоприятно третирането, предвидено за сходни искове, основани на вътрешното право Правото на Съюза предвижда също, че задължението за поправянето на вредите съществува във всички хипотези на нарушаване на правото на Съюза от държава членка, при това независимо кой е публичният орган, извършил нарушението, и кой е публичният орган, който съгласно правото на съответната държава по принцип носи отговорност за поправянето на вредите. Изискванията за прилагане на отговорността на държавата за вреди, причинени на частноправни субекти, вследствие нарушение на общностното право, принципно не трябва да се различават от тези, които уреждат отговорността на Общността, при сравними обстоятелства. Защитата на правата, които частноправните субекти извличат от общностното право, не може да се изменя в зависимост от националната или общностната същност на органа, който е причинил вредата. В този смисъл, обективно съединените искове са правилно заведени срещу двамата ответници, като ищецът е обосновал подробно твърдението си в какво се изразява нарушението на правото на Съюза. По настоящото дело очевидно е доказана първата предпоставка на иска да е налице особено съществено нарушение на съюзна норма. Анализирайки нормите на двете приложими към 2012г. наредби - Наредба 2 от 31.03.2006 г. за условията и реда за предоставяне на средства за компенсиране на намалените приходи от прилагането на цени за пътуване по автомобилния транспорт, предвидени в нормативни актове за определени категории пътници (отм.) и Наредба 3 от 4.04.2005 г. за условията и реда за предоставяне на средства за субсидиране на превоза на пътниците по нерентабилни автобусни линии във вътрешноградския транспорт и транспорта в планински и други райони (отм.) и нормите на Регламент 1370/2007 на ЕП и на Съвета от 23 октомври 2007 година относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) 1191/69 и (ЕИО) 1107/70 на Съвета е видно, че регламентът не дава възможност на възложителя да поставя лимити при определянето на компенсации, както това е направено в чл. 10 и чл. 11 от Наредба 3/2005г., а само посочва какъв е обема на дължимата компенсация. Нормата на регламента е от такъв порядък, че не позволява на държавата-членка въвеждането на различен, но по-стриктен стандарт от определения в регламента. Доказана е по делото и причинно-следствената връзка между извършеното нарушение и твърдените от лицето вреди несъмнено чл. 6 на Регламента задължава възложителя да компенсира разходите на доставчика на услугата по обществен транспорт. Не са доказани обаче вредите в твърдения от касатора размер. Видно от изслушаното по делото основно и допълнително заключение от изготвената съдебно счетоводна експертиза счетоводството на ищеца е водено, съобразно изискванията на Закона за счетоводството и коректно са отразявани всички записи в него. Това обаче не е достатъчно, за да се установи точния размер на дължимите компенсации. Административен съд Перник правилно е установил, че ищецът извършва и друга транспортна дейност, която не подлежи на компенсация по реда на регламента. В този смисъл се задейства правилата на т. 3, 4 и 5 от Правилата, залегнали в Приложението към чл. 6, § 1 от Регламента тоест, приходите и разходите трябва да се изчисляват в съответствие с действащите счетоводни и данъчни правила, но с цел повишаване на прозрачността и избягване на кръстосано субсидиране, в случай че даден оператор извършва не само компенсирани услуги в изпълнение на задължения за обществени превозни услуги, но развива и други дейности, счетоводството за посочените обществени услуги трябва да бъде отделено, така че текущите сметки по всяка една от тези дейности трябва да са отделни и делът на съответните активи, както и фиксираните разходи, трябва да са разпределени в съответствие с действащите счетоводни и данъчни правила. Нормата на т. 5 от Приложените е достатъчно ясна и недвусмислено посочва причината поради която се налага текущите сметки да са отделни. Яснотата при събирането, съхранението и анализа на данните от счетоводството и разделното водене на сметките е императивно правило, което не може да бъде заобиколено с тълкуване от страна на съда или със счетоводен анализ от страна на вещи лица. От съществено значение е, че по договорите за извършване на обществен превоз на пътници липсва аналитично осчетоводяване, което е именно основата на отделното счетоводство. Нещо повече, касаторът се е мотивирал с примери от практиката на СЕС, но съдът в настоящия му състав намира, че цитатите са извадени от контекста, а и касаят практика на съда по Регламент (ЕИО) 1191/69, който е бил отменен със сега действащия Регламент (EO) 1370/2007. Целта да се избегне свръхкомпенсиране (което би представлявало държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар) е нова за актуалната европейска регламентация и именно поради това са въведени и по-строгите правила на Приложението, изискващи отделно водене на текущите сметки. Регламент (ЕИО) 1191/69 не е съдържал изрично изискване за водене на отделно счетоводство, с оглед компенсирането на дейностите, представляващи обществени услуги. Това изискване е въведено допълнително с Регламент 1893/91. Цитирайки решение на СЕС по дело С-504/07, не може да не отбележим, че Регламент (ЕИО) 1191/69 не допуска предоставянето на компенсаторни обезщетения, когато не е възможно да се определи размерът на разходите, свързани с дейността на съответните предприятия в рамките на изпълнението на техните задължения за обществена услуга. В решението е даден пример с транспортно предприятие, титуляр на концесия за обществена услуга, което в рамките на определен градски периметър се ползва от режим на изключителност поради възложените му задължения за обществена услуга, но което упражнява в конкуренция с частни оператори и извън посочения периметър на изключителност и друга част от своята дейност, която не е предмет на същите задължения, когато не е възможно въз основа на сигурни данни от неговото счетоводство да се установи разликата между разходите, свързани с частта от неговата дейност в зоната, обект на концесията, и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга от това предприятие. Анализирайки пропуските в уредбата на Регламент (ЕИО) 1191/69, водеща до различия в прилаганите процедури в различните държави-членки, включително по отношение на задължението за компенсация, с оглед практиката на Съда на Европейския съюз, е намерено за необходимо правната рамка на Общността да се актуализира, чрез приемането на Регламент (EO) 1370/2007. Изискването за разделно счетоводно отчитане на дейностите, попадащи в обхвата на Регламента, при спазването на всички останали допълнителни условия в Приложението във връзка с отчитането, обезпечава именно тези сигурни данни от счетоводството, които правят възможно лесното и сигурно изчисляване на дължимата компенсация. В своята практика СЕС приема, че при липса на водено отделно счетоводство, индуктивният метод на установяване на разходите и изчисляване на загубите (каквито въпроси за задавани на вещото лице) не отговаря на горните условия. Наличието на задължение за компенсация следва да се докаже преди на извършващия услугата по обществен превоз да се изплати такава, а не при последваща оценка за изчисляване на допълнителна компенсация. Липсата на разделно отчитане сама по себе си създава риск от свръхкомпенсиране, което е достатъчно условие за недопустимостта на подобна компенсация, поради противоречие с чл.107 ДФЕС /в този смисъл вж. определение 50063 от 13.02. 2023 г. по т. д. 1893/2021 год. по описа на ВКС/. Ето защо и допълнителната молба на касатора от 12.04.2023г. е неоснователна, а съдът не намира, че са налице причини да отправя запитване до СЕС, с оглед яснотата на процесните норми на регламента. По изложените съображения и като споделя останалите аргументи на АдмС-Перник, които не смята за нужно да повтаря, на основание чл. 221, ал. 1 от АПК, настоящият тричленен състав на ВАС намира, че следва да остави в сила обжалваното пред него решение. С оглед изхода на спора, следва да бъдат уважени исканията на ответните страни за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение. Настоящият състав определя същите в размер на 360 лв. за всеки от ответниците, на основание чл.10, ал.4 от ЗОДОВ във връзка с чл.24 от Наредбата за заплащането на правната помощ и с оглед фактическата и правна сложност на делото. Не е приложима нормата на чл. 25, ал. 2 от Наредбата за заплащането на правната помощ, защото възможността за увеличаване на възнаграждението е допусната само за граждански дела. Предвид изложеното, и на основание чл.221, ал.2 от АПК, Върховният административен съд, състав на Трето отделение