Решение № 7406 от 20.06.2016 г. на ВАС по адм. д. № 13076/2015 г.

Решение № 7406 от 20.06.2016 г. на ВАС по адм. д. № 13076/2015 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по постъпила касационна жалба от К. П. С. от [населено място], чрез пълномощника си адвокат Д. А. А., против решение № 1308/28.07.2015 г. постановено по адм. дело № 1951/2014 г. по описа на Административен съд Б., с което е отхвърлена жалбата му срещу Уведомително писмо за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схеми и мерки за директни плащания за кампания 2013 г. изх. № 02-020-6500/7242 от 14.08.2014 г. на Изпълнителния директор на ДФЗ - Разплащателна агенция. Жалбоподателят счита, че решението е неправилно поради несъобразяването му с предписанията на материалния закон, процесуалните правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. На първо място твърди, че в мотивите си първоинстанционният съд неправилно е констатирал, че оспореният административен акт е мотивиран като заявява, че от съдържанието на писмото не могат да се изведат ясни и категорични изводи кои обстоятелства са мотивирали органа да издаде акта. На второ място счита, че съдът е направил неправилен извод като е констатирал, че Заповед № РД 09-114/27.02.2014 г. на МЗХ, с която е определена частта от заявените за подпомагане земеделски парцели като допустима за подпомагане, е влязла в сила по отношение на жалбоподателя и същият е обвързан от констатациите направени от административния орган. В тази връзка счита, че заповедта на министъра не съставлява общ административен акт, отговарящ на изискванията на чл. 65 от АПК, т. к. с нея не се създават права и задължения на правните субекти и тя не засяга непосредствено правата, свободите и законните интереси на неопределен брой лица, т. к. това става с уведомителните писма, каквото е процесното. По тези и други подробно развити съображения моли жалбата да бъде уважена като основателна, а обжалвания административен акт като незаконосъобразен да бъде отменен. Претендира присъждане на направените в настоящото производство разноски.

Ответникът - Изпълнителният директор на Д. фонд "Земеделие" [населено място], не заявява становище по жалбата.

Участващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че касационната жалба е подадена в срок и от надлежна страна, поради което е процесуално допустима, но по същество е неоснователна. Решението на административния съд е правилно, не са налице касационни основания за отмяна и следва да се остави в сила.

С оглед датата на изпращане чрез куриерска служба SPEDY - 23.09.2015., настоящият състав на ВАС намира, че входираната на 24.09.2015 г. касационна жалба се явява депозирана в законоустановения в чл. 211, ал. 1 от АПК 14 - дневен срок от съобщаване на решението на 09.09.2015 г., и като подписана от надлежно упълномощен адвокат - пълномощник на страна по чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, е процесуално допустима.

Разгледана по същество, се явява неоснователна.

С решение № 1308 от 28.07.2015 г. по административно дело № 1951/2014 г., в производство по реда на Дял трети, Г. десета, Раздел I от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), на основание чл. 172, ал. 2, предл. последно от АПК, Административен съд Б., ХII състав ОТХВЪРЛЯ жалбата на К. П. С. от [населено място], [улица], против уведомително писмо изх. № 02-020-6500/7242 от 14.08.2014 г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схеми и мерки за директни плащания за кампания 2013 г., издадено от изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" - [населено място], с което е отказано изплащането на финансова помощ в размер на 27 713.24 лева по схемата за единно подпомагане на площ (СЕПП) и е отказано изплащането на финансова помощ за райони с ограничения, различни от планинските райони (НР2) в размер на 3 387.57 лева. С втори диспозитив като логическа и законна последица от този изход на спора съдът ОСЪЖДА жалбоподателя К. П. С. да заплати на Д. фонд "Земеделие" - [населено място] сумата от 600 лева, представляваща разноски в производството по делото.

За да постанови този резултат, първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 164 от АПК разглежда делото в състав от един съдия е приел съобразно чл. 146 от АПК във връзка с чл. 168 от АПК, че процесното уведомително писмо е издадено от компетентен орган съгласно чл. 20а от ЗПЗП, същото съдържа реквизитите на административен акт регламентирани в чл. 59 от АПК, при издаването му органът е съобразил заповед № РД 09-840 от 02.12.2013 г., както и заповед № РД 09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните, с които е одобрен обновения и окончателния специализиран слой "площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. Съдът е приел за изцяло неоснователно възражението за допуснато нарушаване на административнопроизводствените правила, а обратно - установил е, че жалбоподателят е бил информиран за извършваните действия, ползвал се е от правото си да прави възражения, както и да оспори законосъобразността на административните актове пред съда. А относно всички заявени площи във фазата на съдебното обжалване му е дадена възможност да докаже твърдените в жалбата факти, че заявените площи представляват допустими за подпомагане площи, но такова доказване не е било извършено. Затова съдът е приел, че не са налице отменителни основания по чл. 146, т. 1, т. 2 и т. 3 от АПК. Констатирал е и че оспорваното уведомително писмо е издадено в съответствие с материалния закон, като възраженията на жалбоподателя в тази насока е приел за неоснователни. Позовал се е на заключението на приетата без възражения от страните по делото съдебно-техническа експертиза, което съдът е кредитирал като компетентно и безпристрастно дадено. Вещото лице е описало подробно всеки от заявените за подпомагане парцели като е направило съпоставка между декларираните и установените площи и е посочило причината за изключване на площите извън допустимия за подпомагане слой - наличие на храсти, наличие на големи дървета и храсти. Заключението на експерта потвърждава констатациите, направени в уведомителното писмо и обосновава извод за правилно приложение на материалния закон. Съдът подробно е изложил съображения поотделно за отказа за подпомагане по СЕПП и по НР2, като се е позовал на ЗПЗП (Закон за подпомагане на земеделските производители) - чл. 43, ал. 3, т. 4 и 47, ал. 2, т. 4, както и на чл. 58 от Регламент /ЕО/ № 1122/2009 на Комисията от 30.11.2009 г. и на чл. 16 от Регламент /ЕО/ № 65/2011 на Комисията от 27.01.2011 г. за процентите на недопустимата за подпомагане площ, относими към санкциите. На последно място съдът е приел, че обжалваният административен акт е съобразен изцяло и с целта на закона, която е заложена в нормата на чл. 2 от ЗПЗП и доразвита в приложимите подзаконови нормативни актове.

Така постановеното съдебно решение е правилно. При напълно изяснена и подробно описана фактическа обстановка, първоинстанционният съд е достигнал до законосъобразни правни изводи.

П. А. съд - Б. е обжалвано УВЕДОМИТЕЛНО ПИСМО ЗА ИЗВЪРШЕНА ОТОРИЗАЦИЯ И ИЗПЛАТЕНО ФИНАНСОВО ПОДПОМАГАНЕ ПО СХЕМИ И МЕРКИ ЗА ДИРЕКТНИ ПЛАЩАНИЯ за кампания 2013 г., издадено от Изпълнителния директор на ДФ (Д. фонд) "Земеделие", [населено място], с изх. № 02-020-6500/7242 от 14.08.2014 г.

С това писмо адресатът К. П. С. от [населено място], [жк][жилищен адрес] УРН: 567235 се уведомява за оторизирана и изплатена субсидия по отношение на подадено Заявление за подпомагане с УИН: 02/210613/89792 за кампания 2013, както следва:

П. С. за единно плащане на площ (СЕПП) - за декларираните площи и след прилагане на процедурата по чл. 58 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. на Комисията от 30 ноември 2009 г. е оторизирана сумата от 0 лева, тоест въпреки, че е поискана сума от 27 713.24 лева, не е оторизирана и респективно не е изплатена никаква сума, видно от Таблица № 1 и Таблица № 2.

По мярката "Плащания на земеделски стопани за райони с ограничения, различни от планинските райони" (НР2) - за декларираните площи и след прилагане на процедурата по чл. 16 от Регламент (ЕС) № 65/2011 г. на Комисията от 27 януари 2011 г. е оторизирана сумата от 4 763.81 лева, тоест от поисканите 8 151.38 лева е оторизирана и респективно е изплатена сума в размер на 4 763.81 лева, като е отказана сума в размер на 3 387.57 лева, видно от Таблица № 1 и Таблица № 2.

Изобщо вече няма никакъв спор по въпроса, че писмото, макар и да е наречено "уведомително", не само уведомява, но и засяга пряко и непосредствено правата и законните интереси на земеделския производител - кандидат за подпомагане, поради което носи белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК и подлежи на съдебен контрол за законосъобразност по критериите на чл. 146 АПК.

Няма вече и спор в съдебната практика, че уведомителните писма са мотивирани, като мотивите се съдържат както в съответните колони на таблиците в самия административния акт, така и в тези, които са посочени като приложения към него - неразделна част от акта. Словесната и табличната част на уведомителното писмо представляват едно цяло и затова се приема, че в административния акт се съдържат и правни, и фактически основания, поради което същият се явява мотивиран и не страда от порока по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, както счита жалбоподателя в касационната си жалба.

На това място следва за прецизност да се отбележи, че според подаденото от К. П. С. З. за подпомагане 2013 - Форма за физически лица, лицето е кандидатствало за финансово подпомагане още и за Плащания по Натура 2000 и плащания, свързани с Директива 2000/60/ЕО за земеделски земи (Н2000), но в процесното уведомително писмо няма произнасяне по тези мерки и затова те не са предмет на обсъждане в това производство.

Необходимо е да се посочи за пълнота, че финансовото подпомагане в Р. Б. започва от 2007 г., тоест 2007 г. е първата година за която земеделските стопани имат правото на директни плащания за земеделските площи, които ползват на територията на страната, като подаването на заявления продължава и за кампания 2013 г. Целта е да се подпомагат земеделските производители при провеждане на Общата селскостопанска политика на Европейския съюз (ОСПЕС), за която вече има нов програмен период "2014 - 2020 г.". Предвидени са нови мерки, нови условия и ред за подпомагане.

За процесния период от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) "2007 - 2013 г." като нормативна база е приложимо както националното законодателство - Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и множество наредби, така и различни Регламенти (ЕО или ЕС) относими за конкретния период.

За изпълнение на функциите на Разплащателната агенция за прилагане на ОСПЕС се създава Интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК), което е изискване по Г. 4 на Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета и дял III от Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията от 21 април 2004 г.

На основание чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП е издадена и специална Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол. Според чл. 1 от тази Наредба (преди изменението в ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г.), системите са: 1. система за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане; 2. система за идентификация на земеделските парцели; 3. система за идентификация и регистрация на животните; 4. интегрирана система за контрол и 5. интегрирана информационна система. Всички посочени системи с изключение на т. 4 се изграждат и поддържат въз основа на регистри и графична информация като компютризирани база данни. Интегрираната система за контрол (т. 4) служи за извършване на проверки на подадените заявления за подпомагане, а електронната база данни за годните за подпомагане площи е част от СИЗП (Системата за идентификация на земеделските парцели) - последната е основна част от ИСАК (Интегрирана система за администриране и контрол). Правното основание е чл. 37 от ЗПЗП (преди изменението в ДВ, бр. 12 от 13.02.2015 г.) и чл. 24 от Наредбата (преди изм. в ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г.). Проверките са два вида: административни и проверки на място. Административните проверки на подадените заявления се извършват като се съпоставят включените в тях данни с данните от системата за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане, системата за идентификация на земеделските парцели и системата за идентификация и регистрация на животните и от своя страна включват: 1. проверки за допустимост на кандидата; 2. проверки за допустимост на земеделските площи; 3. кръстосани проверки между данните в заявлението и отделните регистри; 4. кръстосани проверки между данните в отделните заявления за наличие на едни и същи площи, декларирани от повече от един земеделски стопанин. Проверките на място се правят не на всички заявления, а на случаен принцип (метод на риск-анализ) само на 5 % от подадените заявления за подпомагане, като се извършват чрез: инспекция на земеделското стопанство и методи за дистанционно наблюдение. Цялата тази описана процедура се развиваше при действащата към датата на издаване на процесното уведомително писмо нормативна регламентация преди изменението на ЗПЗП и Наредбата през 2015 г.

През 2012 г. в СИЗП се създава специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане", който се обновява и актуализира за всяка кампания. Този специализиран "слой" представлява дешифрация (дистанционно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, изготвена чрез самолетно или сателитно заснемане на територията на страната за съответната година.

За пълнота на изложеното следва да се отрази констатацията на вещото лице от заключението на извършената съдебно-техническа експертиза, че през месец декември 2010 г. се извършва актуализация на част от Системата за идентификация на земеделски парцели (СИЗП) чрез дешифриране на актуална цифрова ортофото карта (ЦОФК), изготвена по сателитни изображения от 2009 г. и определяне на площите допустими за подпомагане. През месец март 2010 г. на основание сключен договор с германската фирма "Ю. спейс имиджинг", МЗХ получава нови сателитни изображения на части от територията на страната, обработени до цифрова ортофотокарта за нуждите на система за идентификация на земеделските парцели в страната, отразяващи ситуацията за периода април - септември 2009 г. Технологията за дешифриране на цифровата ортофото карта е описана в "Ръководство за дешифриране на цветна цифрова ортофото карта при създаване на пълно покритие на страната с физически блокове", което представлява продължение на "Ръководство за дешифриране и създаване на база данни за СИЗП, май 2006 г. ". Дешифрирането се извършва в три регионални центъра в градовете С., В. и Р..

Не е спорно, че за кампания 2013 г. със заповед на Министъра на земеделието и храните № РД 09-840 от 02.12.2013 г., на основание чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105 от 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол, е одобрен обновен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", а със заповед на Министъра на земеделието и храните № РД 09-114 от 27.02.2014 г., на основание чл. 16г, ал. 2 от същата Наредба № 105/2006 г., е одобрен окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", като на ДФ "Земеделие" са предадени цифрови географски данни от СИЗП.

В конкретния случай на заявените от жалбоподателя К. П. С. площи не са извършвани проверки на място, а са извършвани само административни проверки. Физическата проверка на място не е задължителна, а както се каза вече по-горе, тя се извършва само на 5% от подадените заявления на случаен принцип, в която извадка не е попаднало заявлението на жалбоподателя.

На кандидата за подпомагане е дадена възможност, от която той се е възползвал като е подал възражение срещу заповед № РД 09-840/02.12.2013 г. на Министъра на земеделието и храните за одобряване на обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", за кампания 2013 г. Извършена е проверка на фигуриращите във възражението 8 парцела, за резултата от която е уведомен с писмо изх. № 94-2449 от 14.05.2014 г. Видно от писмото, на площите не са извършвани теренни проверки (разпоредбите за които са отменени като незаконосъобразни с решение № 1155 от 02.02.2015 г. по адм. дело № 10538/2014 г. на тричленен състав на Върховния административен съд - Второ отделение, оставено в сила с решение № 7501 от 22.06.2015 г. по адм. дело № 4327/2015 г. на петчленен състав на Върховния административен съд), а са определени въз основа на сателитни или самолетни изображения. Според заключението на вещото лице, самият окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", одобрен със заповед на Министъра на земеделието и храните № РД 09-114 от 27.02.2014 г., е изготвен чрез дешифрация /разчитане/ на нова цифрова ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2013 г.

Няма данни К. П. С. да е обжалвал тази заповед. Във връзка с възражението в касационната жалба следва да се посочи, че въпросът какъв е характера на тази заповед за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" и възможността за нейното обжалване е разрешен в Тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015 г. на Общото събрание на съдиите от двете колегии на Върховния административен съд, постановено по тълкувателно дело № 1/2015 г. и по-конкретно: Предвид наличието на противоречива съдебна практика, това тълкувателно дело е образувано за постановяване на решение по следните въпроси:

1. по искане на главния прокурор на Р. Б. - "Какъв е правния характер на актовете на органите на Разплащателната агенция - ДФ "Земеделие" по чл. 26, ал. 1, т. 3 и чл. 33 от Наредба № 9/2008 г. на министъра на земеделието и горите и подлежат ли те на съдебно обжалване по реда на АПК?" и

2. по искане на Председателя на Върховния административен съд - "Допустим ли е самостоятелен съдебен контрол на заповедта на министъра на земеделието и храните, издадена на основание чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол, с която се одобрява окончателният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", като част от системата за идентификация на земеделските парцели?".

С Тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015 г. по тълкувателно дело № 1/2015 г. Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд приема по спорната точка 2, че е допустим съдебен контрол на заповедта на министъра на земеделието и храните, издадена на основание чл. 16г, ал. 4 (предишна ал. 2) от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол, с която се одобрява окончателният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние".

В мотивите на това тълкувателно решение, което съгласно чл. 130, ал. 2 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) е задължително за органите на съдебната и изпълнителната власт, за органите на местното самоуправление, както и за всички органи, които издават административни актове, е прието че по своя характер тази заповед съставлява съвкупност от множество индивидуални административни актове, има конкретно определено съдържание и засяга единствено отделните лица, претендиращи право на подпомагане въз основа на един или повече имоти, включени или не в същата. Със заповедта пряко се засягат правата на земеделските производители във връзка с включването в допустимия слой на всички заявени от тях земи, респективно с неуважаването на направените от тях възражения по заповедта на основание чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105. Тази заповед се явява окончателният завършващ акт на проведената процедура пред министъра на земеделието и храните, поради което подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. Този извод се подкрепя и от разпоредбата на чл. 16г, ал. 5 от Наредба № 105, съгласно която въз основа на одобрения от министъра на земеделието и храните специализиран слой, Разплащателната агенция извършва окончателна оторизация и плащания на площ за съответната година и приема заявления за подпомагане през следващата година. Видно от нея, Разплащателната агенция действа в условията на обвързана компетентност и няма как да извърши окончателна оторизация и плащания на площ за съответната година и да приеме заявление за подпомагане през следващата година, ако парцелът на съответното лице не е включен в заповедта по чл. 16г, ал. 4 от Наредба № 105. Това е и причината, обосноваваща прекия и непосредствен правен интерес на земеделския производител да оспорва заповедта, което в случая не е направил жалбоподателя.

На това място за яснота е необходимо да се направи разграничение между двата вида заповеди на министъра на земеделието и храните - едната е за одобряване на обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" и се издава на основание чл. 16б от Наредба № 105/2006 г., а другата е за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" и се издава на основание чл. 16г от Наредба № 105/2006 г. Само за прецизност проследявайки законодателството следва да се посочи още, че след изменението на наредбата в ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г., окончателният специализиран слой вече е наречен "Площи, допустими за подпомагане", както всъщност е бил наречен в една предходна редакция на наредбата в ДВ, бр. 21 от 13.03.2012 г. За конкретния случай е приложима редакцията, в която специализираният слой е наречен "Площи в добро земеделско състояние".

След като по-голямата част от заявените за подпомагане площи попадат извън одобрения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", то е налице новото основание за намаляване размера на плащането или отказване на плащане, въведено с изменение на ЗПЗП в ДВ, бр. 40 от 13.05.2014 г., което е приложимо към датата на издаване на обжалваното Уведомително писмо - 14.08.2014 г.

Касационната инстанция споделя изцяло съображенията на първоинстанционния съд относно извършването на допълнителна проверка на място за установяване на допустимост на заявените площи. По делото са проведени три редовни съдебни заседания: на 18.02.2015 г., на 29.04.2015 г. и на 01.07.2015 г., но на нито едно от тях не се е явил нито лично жалбоподателя, нито неговия пълномощник, не са оспорени констатациите на експерта, изготвил съдебно-техническата експертиза, не са направени никакви доказателствени искания, не са ангажирани доказателства относими за спора.

С оглед изложеното, оплакванията в касационната жалба се преценяват като неоснователни и обжалваното пред ВАС съдебно решение следва да бъде оставено в сила изцяло, включително и в частта му за присъдените разноски, за които няма направени възражения в касационната жалба.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,