Решение № 443 от 11.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8458/2018 г.

Решение № 443 от 11.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8458/2018 г., V о., докладчик съдията Анна Димитрова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от главния секретар на Министерство на образованието и науката (МОН), чрез процесуален представител, срещу решение № 1030/09.05.2018 г. по адм. дело № 531/2018 г. на Административен съд - П., с което е отменена заповед №РД10 -62/29.01.2018 г. ( погрешно изписана в съдебното решение като № РД - 62/29.01.2018 г.) на главния секретар на МОН. Касаторът поддържа в касационната жалба и в съдебно заседание чрез процесуален представител, че решението е неправилно - необосновано, постановено в нарушение на материалния закон и при съществени съдопроизводствени нарушения, иска отмяната му, отхвърляне на жалбата срещу заповедта. Ответникът по касационна жалба - И. Киркова, с адрес в гр. [населено място], в писмен отговор и в съдебно заседание, чрез процесуален представител, иска оставяне на решението в сила и присъждане на разноски по делото. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, като прецени допустимостта на касационната жалба и наведените в нея отменителни касационни основания, съгласно чл. 209 от АПК, приема касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежна страна, а разгледана по същество за неоснователна. За да постанови обжалваното решение, АС - П. е приел за установено, че с оспорената пред него заповед на държавния служител И. Киркова - "началник на регионално управление на образованието (РУО)", РУО - П. е наложено дисциплинарно наказание за дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 4 и т. 5 от Закона за държавния служител (ЗДСл.), съставляващо неизпълнение на служебните задължения, забава изпълнението на служебните задължения, нарушение на задълженията спрямо гражданите по чл. 20 и неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация е наложено дисциплинарно наказание "отлагане на повишението в ранг с една година". За да постанови обжалваното решение, АС е приел, че заповедта е издадена от компетентен административен орган, комуто надлежно са делегирани правомощията на министъра на образованието и науката по налагане на дисциплинарни наказания на служителите по ЗДСл. в РУО, в изискуемата писмена форма и съдържа реквизитите по чл. 97, ал. 1 ЗДСл. Съдът след преценка на процедурата по издаване на заповедта е приел допуснато нарушение на чл. 91, ал. 1 ЗДСл. поради липса на мотиви за субективната страна и цялостното поведение на държавния служител. По отношение на приложимото материално право съдът е анализирал по отделно всеки от 15 - те пункта на заповедта и е приел за установено, че по отношение на първото посочено в заповедта нарушение - неупражняване на контрол при анализиране и систематизиране на направени констатации по документите, свързани с проверка на 21.04.2017 г. в СУ О. П., гр. К., същото не е извършено, тъй като за началника на РУО не възниква автоматично задължение за издаване на задължителни предписания за отстраняване на нарушенията при запознаването му с констативен протокол, а само при надлежно докладвани му констатирани нарушения с доклад по чл. 18, ал. 5 ПУФРУО. Отделно от това не е взето предвид, че Киркова е била в отпуск за периода 18.05.2017 г. - 24.05.2017 г., когато докладът е резолюлиран от заместника й. По пункт 2 от заповедта, според който в нарушение на чл. 19, ал. 1 ПУФРУО Киркова не е издала заповед със задължителни предписания на директора на СУ Х. Б., гр. Л. за нарушения, отразени в констативен протокол от 31.03.2017 г., АС е посочил, че за да издаде задължителни предписания по чл. 19, ал. 1 ПУФРУО на началинка на РУО следва да бъде докладван доклад по чл. 18, ал. 5 от ПУФРУО, а констативният протокол по чл. 18, ал. 4 ПУФРУО няма същия характер и правни последици. За пункт 3 от заповедта, според който в нарушение на чл. 19, ал. 4 ПУФРУО, началникът на РУО - П. в продължение на 7 месеца (от 11.04.2017 г. до 17.11.2017 г.) не е организирал последващ контрол на задължителните предписания в заповед от 11.04.2017 г., дадени на директора на ОУ "Хр. Г. Данов", с. Р.. Съдът е приел, че нарушението не е извършено, тъй като в посчения период - със заповед от 12.09.2017 г. е планувана проверка през м. 12. 2017 г. За четвъртото нарушение - а именно, че за периода 10.03.2017 г. - 06.04.2017 г. Киркова не е издала заповеди със задължителни предписания на директорите на НУ "Св. св. Кирил и Методий", с. Б. и СУ "Н. Г." по констативни протоколи от 20.03.2017 г. и 10.03.2017 г., АС е посочил, че в посочения период няма данни за доклади за тези проверки по чл. 18, ал. 5 от ПУФРУО и предвид изложеното във връзка с второто нарушение, за Киркова не е възникнало задължение за издаване на заповеди със задължителни предписания. Относно петото нарушение - а именно, че в нарушение на чл. 18, ал. 1 ПУДРИО(отм.); Киркова не е издала заповед със задължителни предписания на директора на СУ "Д. М.", гр. П., относно нарушенията, извършени от него с издаването на заповед № 515/25.11.2016 г. - а именно размяна на учителя в полуинтерната група - I б клас с учителя в на полуинтернатната група - IV в клас в нарушение на чл. 10, ал. 3 от Наредба № 3 от 18.02.2008 г. за нормите на преподавателска работа и реда за определяне на числеността на персонала в системата на народната просвета (отм. от 01.01.2017 г.), АС е посочил, че изводът на административно - наказващият орган не е съобразен с конкретните факти - а именно възнаникналият конфликт между родители и учител, наложил спешна промяна, като докладваното на началинка на РИО експертно становище е било за даване на указания, а не на задължителни предписания. В заключение АС приема, че дори и да е извършено това нарушение от началника на РИО, то не кореспондира с наложеното наказание. Относно шестото нарушение - липса на нареждане до старши експерт по начално образование да окаже методическа подкрепа на учителя на полуинтернатаната група - I б клас, СУ "Д. М.", гр. П. в нарушение на чл. 11, т. 14 ПУДРИО (отм.); съдът е посочил, че предвид издаването от директора на заповед за наставничество, не е била необходима втора методическа подкрепа. За седмото нарушение - липса на нареждане за изготвяне на отговор от РУО - П. на жалба на родители с вх. № ПД -06 -27/16.03.2017 г. с подписка в нарушение на чл. 14, ал. 1, т. 10 от ПУФРУО АС е изложил мотиви, че в случая не се касае за жалба, а за искане да не бъде пенсиониран учител, който се пенсионира по собствено желание. Предвид липсата на нормативно задължение на РУО да отговори но подобен вид искания, липсва и дисциплинарно нарушение. Относно осмото нарушение - неиздаване на заповед със задължителни преписания в нарушение на чл. 19, ал. 1 ПУФРУО на директора на НХГ относно нарушенията му, извършени от него с издаване на заповед № РД 10 -58/22.06.2017 г., отразени в констативен протокол от 18.07.2017 г., съдът е приел, че вследствие констатираните нарушения в процедурата при налагане от директора на наказание на ученичка "преместване в друго училище" са дадени указания на директора за отмяна на заповедта и му е оказана методичска подкрепа, поради което взетите мерки са по - ефективни от даването на задължителни предписания. За деветото нарушение - незамерване разхода на гориво на служебните автомобили и липса на актуализация на разходните им норми в съответствие с амортизацията им в нарушение на чл. 3, ал. 2, т. 2 РУО е посочено, че Киркова всъщност е предприела действия по замерване на разхода, но тъй като не е констатирано отклонение от определението със заповедта от 2011 г. величини, не е издадена нова заповед. По отношение на автомобила Ситроен - Джъмпър е посочено, че липсва аморитизационен план, който да е основание за преразглеждане на определената му норма за разход. Посочено е, и че нито един от автомобилите не е дал преразход спрямо определените му норми. Отделно от това нормата на чл. 3, ал. 2, т. 2 ПУФРУО е неотносима към описаните факти. За десетото нарушение - в нарушение на чл. 13, ал. 3, т. 2 от Закона за финасовото управление и контрол в публичния сектор ( ЗФКУПС) е определила със заповед от 2014 г. госпожа Г. Георгиева - старши счетоводител, който да изпълнява функциите на финансов контрольор, като извършва предварителен контрол за законосъобразност на всички решения и действия, свързани с финансовата дейност в РИО - П., АС е приел, че заповедта на л. 856 не е издадена от Киркова и впоследствие е отменена от нея ( още през 2016 г.). Относно единадесетото нарушение - неупражнен контрол над директорите на ОУ "Т. К." и ОУ "Д. М.", гр. П., ОУ "В. А.", с В., които при изготвяне на училищните учебни планове са допуснали нарушения на Наредба № 4/30.11.2015 г. АС е приел, че в плановете ими излишна информация, непопадаща в регламентацията на Наредбата (дневния режим и разпределението на дейностите в групите за целодневна организация). Вписаната излишна информация не е констатирана от експерти на РУО, но липсва установено негативно отражение върху изпълнението на плановете, поради което в случая изводът на дисциплинарнонаказващият орган не е обоснован за вида наложено наказание. За дванадесетото нарушение - неупражняване на контрол в нарушение на чл. 3, ал. 2, т. 2 и т. 7 от ПУФРУО върху директорите на ОУ "К. О.", с. З., СУ "О. П.", гр. К. и СУ "Х. Б.", гр. С. относно издадените от тях заповеди за обучаваните в самостоятелна форма на обучение през учебната 2016/2017 г., които не са цитирали в заповедите си текстове на приложимата Наредба, съдът сочи, че допуснатите от директорите пропуски не могат да обосноват виновно дисциплинарно нарушение на началника на РУО. Относно тринадесетото нарушение - неосъществяване за учебната 2016/2017 г. от Киркова на контрол върху дейностите за повишаване квалификацията на педагогическите специалисти на регионално ниво, като е допуснала заместването на квалификационната дейност с дейности за методическа подкрепа от страна на експертите на РУО - П. в нарушение на чл. 3, ал. 2, т. 9 ПУФРУО, АС е приел, че не е конкретизиран състава на извършеното нарушение, тъй като от общото твърдение в заповедта, че не са били осигурени всички условия за повишаване компетентностите на педагогическите специалисти по чл. 43, ал. 1 от Наредба № 12/01.09.2016 г. не става ясно кои условия са осигурени и кои не. Относно четиринадесетото нарушение - Киркова в нарушение на чл. 3, ал. 1, т. 1, т. 7, т. 20 и т. 40 ПУФРУО във връзка с чл. 195, ал. 4 ЗПУО не е взела под внимание становището на директора на Регионалния център за подкрепа на процеса на приобщаващо образование гр. П. за насочване на 4 броя ученици над 16 години към училище в гр. П. и ги е насочила за обучение в училище в гр. А., АС е приел, че Киркова е съобразила желанието на родителите и учениците в съответствие с разпоредбата на чл. 195, ал. 4 ЗПУО, не е посочено правно основание, задължаващо Киркова да подготви доклад министъра с искане по изключение учениците да продължат образованието си в ЦСОП - Асеновград, в заповедта не е посочено ЦСОП - Асеновград да е закрит, поради което не може да се направи извод за извършване на твърдяното в заповедта нарушение от Киркова. За петнадесетото нарушение - неосъществяване от Киркова на контрол върху отчитането на документи с фабрична номерация от ОУ "Райна княгиня", Асеновград, ОУ " П. Каравелов" е посочено, че предаването на отчетите извън срока и на един от тях - неподписан от директора, не може да бъде свързано с виновно поведение на Киркова доколкото същата е назначила комисия за проверка и приемане на отчетите. Отделно от това АС е посочил, че фигуриращо в заповедта правно основание, свързано с нарушения на Кодекса за поведение на държавните служители е бланкетно и не е свързано с нито един от посочените петнадесет пункта на заповедта. Решението е правилно като краен резултат. Неоснователно е оплакването на касатора, че дисциплинарно - наказващият орган не е длъжен да посочва в заповедта правната квалификация на всяко деяние, което според него осъществява състав на дисциплинарно нарушение, а може да изброи накуп всички норми, които според него имат някакво отношение към отделните деяния по заповедта. Отделно от това в нито един от пунктовете на заповедта не се твърдят факти, които да могат да бъдат квалифицирани като нарушения на изброените в края на заповедта текстове на Кодекса за поведение на държавните служители. Настоящият съдебен състав споделя мотивите на АС, че само от констативния протокол по чл. 18, ал. 4 ПУФРУО за началника на РУО не възниква задължение за издаване на задължителни предписания, а следва надлежно да му е депозиран доклад по чл. 18, ал. 5 от ПУФРУО за констатирани нарушения и предложения за задължителни препоръки, за да може да упражни началникът на РИО правомощието си да издаде заповед със задължителни препоръки. При липса на доклад или доклад, докладван на заместника му по време на отпуск, неиздаването на заповед със задължителни предписания не може да бъде квалифицирано като виновно неизпълнение на служебни задължения, каквито правилни изводи е изложил АС по пунктове 1, 2, 4 на заповедта. Посоченото по пункт 3 относно упражнен последващ контрол сочи на преценка по целесъобразност от страна на началинка на РИО, че последващият контрол не следва да е през лятната ваканция на учениците, за да е ефективен. Освен това чл. 19, ал. 4 ПУФРУО не съдържа срокове, в които да бъде упражнен последващия контрол, поради което упражняването му осем месеца след издаване на задължителните предписания не нарушава цитираната правна норма и не може да бъде третирано като дисциплинарно нарушение. Неоснователно е оплакването за неправилна преценка за липса на шестото нарушение - а именно, че освен на учителя е следвало да се окаже методическа подкрепа и на директора, доколкото от заповедта не става ясно защо е била необходима методическа подкрепа на директора СУ "Д. М.", гр. П., който е предприел необходимите действия за овладяване на ситуацията и е издал заповед за наставничество на учителя с проблеми. Обосновани са изводите на съда за неосъществяване на състава на нарушението по пункт 7, тъй като съгласно чл. 14, ал. 10, т. 10 ПУФРУО началникът на РУО дължи отговор на жалби и сигнали в рамките на неговата компетентност, като очевидно желанието на учителката да се пенсионира и желанието на родителите тя да продължи да работи не попадат в тази хипотеза. По отношение на деветото и единадесето нарушение настоящият състав споделя доводите на АС, като твърдените от касатора факти в касационната жалба по тези пунктове, не сочат на неправилност на извода за липса на виновно извършено дисциплинарно нарушение от Киркова. По отношение на дванадесети пункт следва да се отбележи, че след като на Киркова не са били докладвани тези факти от експертите на РУО, на нея не и е бил известен проблемът и не би могла да носи отговорност за виновно неосъществяване на контрол за съдържанието на заповедите на директорите на училищата. Правилни са доводите на АС за неяснота по пункт 13, в заповедта, че от твърдението, че не са били осигурени всички условия за повишаване компетентностите на педагогическите специалисти по чл. 43, ал. 1 от Наредба № 12/01.09.2016 г. не става ясно кои условия са осигурени и кои не. Настоящият съдебен състав споделя и изложеното от АС за допуснато нарушение на чл. 91, ал. 1 ЗДСл. поради липса на мотиви за субективната страна и цялостното поведение на държавния служител, както и изложените доводи за несъответствие между извършеното и наложеното наказание. Предвид изложеното решението като правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото и чл. 143, ал. 1 АПК на ответника по касация следва да се присъдят направените в настоящата инстанция разноски в размер на 360 ( триста и шестдесет) лева адвокатско възнаграждение, платимо от МОН. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение