Решение № 3012 от 13.3.2024 г. на ВАС по адм. д. № 4987/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208-228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Ню Проджектс Консулт ЕООД, представлявано от управителя М. Рашeва, срещу решение 1914 от 24.03.2023г., постановено по адм. дело 5241/2021г. по описа на Административен съд София-град, 65-ти състав. С него са отхвърлени исковете на дружеството срещу Администрацията на Министерския съвет и Министерството на земеделието за присъждане на обезщетение за имуществени вреди пропуснати ползи от нарушаване на правото на Европейския съюз (ЕС) чл. 5, параграф 1, б. а и параграф 3 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39 на Комисията от 3 ноември 2016 година относно правилата за прилагане на Регламент 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на помощта от Съюза за доставка на плодове и зеленчуци, банани и мляко в учебните заведения, в размер на 220 949,46 лв., от които 130 085,32 лв. неизплатена финансова помощ за доставени продукти по схема Училищен плод , 26 017,06 лв. начислено ДДС и 28 878,57 лв. извършени разходи за разпределяне на продуктите по схема Училищен плод и Училищно мляко , ведно със законната лихва върху претендираното обезщетение в размер на 184 980,95 лв. с начална дата 03.07.2019 г. и крайна дата 01.06.2021 г. в размер на 35 968,51 лв., ведно със законната лихва върху обезщетението от датата на подаване на исковата молба /01.06.2021г./ до окончателното му изплащане. В касационната жалба са наведени доводи за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Твърди се, че решаващият съд не е изложил мотиви, в които да се посочат становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда, в нарушение на чл. 172а, ал. 2 АПК. В касационната жалба са цитирани дословно отделни части от мотивите на съда, като се твърди, че дружеството-ищец не е получило произнасяне по предмета на правния спор, а именно дали чл. 19 от Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко", противоречи на чл. 5, пар. 1, б. а и пар. 3 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39 на Комисията от 3 ноември 2016 година. Иска се отмяна на решението. Ответникът - Администрацията на Министерския съвет, чрез юрисконсулт С. Филипова, с писмен отговор моли касационната жалба да бъде оставена без уважение, а решението на съда да бъде потвърдено. Ответникът - Министерство на земеделието и храните, не взема становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество е неоснователна. Производството пред Административен съд София-град е образувано по искова молба с правно основание чл. 2в, ал. 2 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), вр. с чл. 4, пар. 3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), уточнена с молба от 18.10.2021г., подадени от Ню Проджектс Консулт ЕООД, срещу Администрацията на Министерския съвет и Министерството на земеделието и храните, за вреди, причинени от достатъчно съществено нарушение на правото на ЕС, извършено от Министерския съвет и министъра на земеделието, които са приели национална правна норма, а именно чл. 19 от Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко" (наричана по-нататък в настоящото изложение Наредбата ), в противоречие с чл. 5, пар. 1, б. "а" и пар. 3 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39 на Комисията от 3 ноември 2016 година. С обжалваното решение съдът е приел от фактическа страна, че с Акт за одобрение изх. 01-2600/5426 от 16.10.2018 г. на изпълнителния директор на ДФЗ "Ню Проджектс Консулт" ЕООД е одобрен за изпълнител по Схема Училищен плод и Схема Училищно мляко за срок от три години. В качеството си на бенефициер по двете схеми ищецът е подал заявка за плащане 06/22/160518/89849/03.04.2019 г. по Схема Училищен плод за сумата от 468 142.70 лв. за доставени продукти без ДДС, за сумата от 93 628.54 лв. за ДДС и за сумата от 29 051.61 лв. за възстановяване на разходи по чл. 17, ал. 8 от Наредбата, както и заявка за плащане 06/22/160518/89849/03.04.2019 г. по Схема Училищно мляко за сумата в размер на 17 228.44 лв. за доставени продукти без ДДС, за сумата в размер на 3 445.69 лв. за ДДС и за сумата в размер на 581.70 лв. за възстановяване на разходи по чл. 17, ал. 8 от Наредбата, за отчетен период 01.03.2019 г.-31.03.2019г. Не се спори между страните, че на 26.07.2019 г. на изпълнителя са възстановени разходи в размер на 355 288.04 лв., от които 338 060.14 лв. за доставени продукти по Схема Училищен плод и сума в размер на 17 227.90 лв. за доставени продукти по Схема Училищно мляко за отчетен период 01.03.2019г.-31.03.2019г. На 31.07.2019 г. са възстановени разходи за ДДС в размер на 67 612.03 лв. по Схема Училищно мляко и сума в размер на 3 445,58 лв. по Схема Училищно мляко . По делото е изслушано заключение на съдебно-счетоводна експертиза, според което издадените от дружеството първични счетоводни документи /фактури/ във връзка с изпълнението на дейностите по двете схеми за процесния отчетен период възлизат на 468 146,63лв. без ДДС и ДДС - 93629,39лв. или общо 561 776,02лв. и кореспондират (с разлика от 3,93лв.) с представената пред Държавен фонд Земеделие заявка за плащане 06/22/160518/89849 от 03.04.2019 г. по схема Училищен плод и схема Училищно мляко , подадена от НЮ ПРОДЖЕКТС КОНСУЛТ ЕООД, която е в размер на 468 142,70лв. без ДДС и ДДС - 93 628,54лв. или общо 561771,24лв. При така установеното от фактическа страна, от правна страна съдът е приел, че е сезиран с иск с правно основание чл. 2в ЗОДОВ за вреди от нарушение на правото на Европейския съюз. Приел е, че извъндоговорната отговорност за нарушения на правото на ЕС е уредена в чл. 340, §2 ДФЕС - в случай на извъндоговорна отговорност, Съюзът, в съответствие с основните принципи на правото, които са общи за държавите-членки, е длъжен да поправи вредите, причинени от неговите институции или служители, при изпълнението на техните задължения. Отбелязал е, че доколкото други първични актове на правото на ЕС (ПЕС) не уреждат обезщетяването на вредите, причинени от държавата за нарушения на ПЕС, тази възможност се извежда от практиката на Съда на европейския съюз (СЕС, Съдът). В контекста на изложеното съдът се е позовал на практиката на СЕС в тази материя - Решение от 19 ноември 1991 г. по съединени дела С-6/90 и С-9/90 и Решение от 5 март 1996 г. по съединени дела С-46/93 и С-48/93, от които са изведени трите условия, за да бъде признато правото на обезщетяване от общностното право, а именно: 1.) нарушената правна норма да има за предмет предоставянето на права на частноправните субекти; 2.) нарушението да е достатъчно съществено и 3.) да съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението на задължението, за което носи отговорност държавата, и вредата, претърпяна от увредените лица. Изрично в мотивите на решението на административния съд е цитирана практика на СЕС (решение от 19 юни 2014 г., по съединени дела С-501/12, С-506/12, С-540/12 и С-541/12), в която e разгледан въпроса кога нарушението на съюзното право е достатъчно съществено, като е прието, че следва да е налице явно и значително неспазване от държавата членка на ограниченията, които са наложени на нейното право на преценка, като факторите, които трябва да се вземат под внимание в това отношение, са по-конкретно степента на яснота и прецизност на нарушената правна норма, както и обхватът на свободата на преценка, която нарушената норма предоставя на националните власти. Въз основа на извършения фактически и правен анализ съдът е обосновал извод, че в случая не са налице кумулативно визираните условия за признаване на правото на обезщетение за претърпени от ищеца имуществени вреди в резултат на нарушеното съюзно право. Приел е за безспорно установено единствено първото условие, а именно, че сочената за нарушена разпоредба на чл. 5, пар. 1, б. а и пар. 3 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39 предоставя права на частноправните субекти. Приел е обаче, че не е установено съществено нарушение на съюзната правна норма, причинено от неправомерното поведение на ответниците, изразяващо се в приемане на чл. 19 от Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко". Според решаващия състав не е налице твърдяното противоречие между посочената норма от наредбата и чл. 5, пар. 1, б. а и пар. 3 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39, тъй като и съгласно сочения регламент компетентният орган може да откаже изплащането на част или на цялата финансова помощ по заявката за плащане при определени условия, както и да изплати помощта в срок от три месеца, но при условие, че не са предприети административни разследвания. При липсата на достатъчно съществено нарушение на съюзното право в резултат на неправомерното поведение на държавата, приела и прилагаща чрез своите държавни органи, посочения подзаконов нормативен акт - Наредба за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема "Училищен плод" и Схема "Училищно мляко", съдът е обосновал заключение за липса и на причинно-следствена връзка между нарушението и понесената вреда, а оттам и за неоснователност на главния иск и на акцесорната искова претенция за присъждане на лихви върху главницата. Постановеното решение е правилно. Неоснователно в касационната жалба се поддържа, че в нарушение на чл. 172а, ал. 2 АПК съдът не е изложил мотиви към решението си. При внимателен прочит на обжалвания съдебен акт в неговата цялост, а не на извадени от контекста отделни цитати, е видно, че съдът е разгледал фактическите твърдения, на които се основава исковата молба, и приобщените по делото доказателства, като след направен цялостен, систематичен и прецизен анализ на действащата правна уредба и относимата съдебна практика на СЕС, е обосновал своите правни изводи за недоказаност и неоснователност на исковите претенции. Разпоредбата на чл. 2в ЗОДОВ /обн. ДВ, бр. 94/2019г./ урежда реда за разглеждане на искове срещу държавата за вреди от нарушения на правото на Съюза. Съгласно чл. 2в, ал. 1, т. 1 ЗОДОВ административните съдилища притежават компетентност да решават спорове, при които се твърди, че вредите са причинени от достатъчно съществено нарушение на правото на ЕС - за вреди от правораздавателната дейност на административните съдилища и ВАС, а според чл. 2в, ал. 2 ЗОДОВ - когато искът по ал. 1 е предявен срещу няколко ответници, се разглежда по реда на АПК, ако страна по делото е административен съд, ВАС или юридическо лице за вреди, причинени при или по повод административна дейност. По аргумент от чл. 203, ал. 3 АПК за имуществената отговорност и за допустимостта на исковете за обезщетения за вреди, причинени от достатъчно съществено нарушение на правото на ЕС, се прилагат стандартите на извъндоговорната отговорност на държавата за нарушение на правото на ЕС, уредена на свой ред в разпоредбата на чл. 340, пар. 2 от Договора за функционирането на ЕС /ДФЕС/, както правилно е съобразил и решаващият съд. Задължението на държавата да поправи вредите, настъпили в резултат от неизпълнение на задълженията й, произтичащи от Договорите /разбирани като Договор за Европейския съюз и ДФЕС/, е един от основните принципи на правото на Съюза, който е провъзгласен за първи път в цитираното в атакувания съдебен акт решение на Съда на Европейския съюз /СЕС, Съда/ от 19.11.1991 г. по съединени дела С-6 и С-9/90, Francovich и Bonifaci. Осланяйки се на чл. 4, пар. 3 от Договора за ЕС /ДЕС тогава чл. 5/, че държавите-членки съдействат на Съюза при изпълнението на неговите задачи и се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза, в това решение СЕС постановява, че принципът на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти, вследствие на нарушения на общностното /сега съюзното/ право, за които носи отговорност държавата, е присъщ на системата на Договорите. В т. 37 от същото решение е посочено, че общностното право урежда принципа, според който държавите-членки са длъжни да поправят вредите, причинени на частноправните субекти вследствие на нарушения на общностното право, за които те носят отговорност. Правилна е преценката на първостепенния съд, че условията за ангажиране на отговорността на държавата за вреди, причинени на частноправни субекти от нарушения на правото на Съюза, се извеждат от практиката на СЕС. В последвалата решението по делото Francovich практика на СЕС трайно застъпено и безпротиворечиво е прието, че увредените частноправни субекти имат право на обезщетение при наличието на три кумулативни условия, а именно - когато нарушената правна норма има за предмет предоставянето на права на частноправните субекти; нарушението на нормата е достатъчно съществено и съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната от частноправните субекти вреда /освен цитираното в съдебния акт решение от 5.03.1996г. по съединени дела С-46/93 и С-48/93, Brasserie du pecheur, т. 51; също и решение от 15.11.2016 г. по дело С-268/15, т. 41; решение от 04.10.2018 г. по дело С-571/16, т. 84; решение от 29.07.2019 г. по дело С0620/17, т. 35; решение от 07.07.2022 г. по дело С-261/21, т. 58 и др./. При така очертания фактически състав на отговорността на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти от съществено нарушение на правото на Съюза, настоящият касационен състав споделя изцяло изводите на първоинстанционния съд за липса на извършени от ответните страни по делото нарушения, а още по-малко за достатъчно съществени такива по смисъла на установената от СЕС съдебна практика, на разпоредбата на чл. 5, пар. 1, б. а и пар. 3 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39, чрез приемането на национална правна уредба, която да й противоречи. При това обосновано е прието, че липсва задължителен елемент от фактическия състав на отговорността, което обуславя недоказаност и неоснователност на исковите претенции за претърпени от ищеца имуществени вреди в резултат на нарушеното съюзно право. За прецизност следва да се коригират мотивите на решаващия съд в насока, че ответникът Министерство на земеделието и храните не може да отговаря за приемането на чл. 19 от Наредбата поради твърдяно бездействие на министъра на земеделието, храните и горите /сега министър на земеделието и храните/ относно синхронизиране на националното законодателство с норма на Съюза. Съгласно § 4 от Преходните и заключителните разпоредби на Наредбата, тя се приема на основание чл. 47а, ал. 4 и чл. 55г, ал. 3 /отм. ДВ, бр. 106/2018 г./ от Закона за прилагане на Общата организация на пазарите на земеделски продукти на Европейския съюз, сочещ изрично, че условията и редът за прилагане на схема за предлагане на плодове, зеленчуци, мляко и млечни продукти в детските градини, училищата и центровете за специална образователна подкрепа се определят с наредба на Министерския съвет. Твърдяното от ищеца и възприето от съда участие на министъра на земеделието, храните и горите, в качеството му на вносител на проекта на Наредбата, т.е. участието му в процеса на изработване на проекта на наредбата и на нейните последващи изменения, е без правно значение в случая, доколкото единствено органът, издал административният акт, носи отговорността за неговата валидност и законосъобразност, съответно дължи обезвреда на претърпени от частноправни субекти вреди, причинени им от противоречието на издадения от него акт с норма на Съюза. На това основание исковите претенции срещу Държавата, представлявана от Министерство на земеделието и храните, са недоказани и неоснователни. Правилни са изводите на първостепенния съд, че с приемането на чл. 19 от Наредбата Министерският съвет не е извършил съществено нарушение на чл. 5, пар. 1, б. а и пар. 3 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39. Според първата разпоредба помощ, отнасяща се за доставка и разпределяне на продукти, се плаща само при представяне на разписка за действително доставените и/или разпределени количества, а според втората - помощта се изплаща от компетентния орган в срок от три месеца от датата на подаване на заявлението за помощ, освен ако не са предприети административни разследвания. Правилно в мотивите на решението е посочено, че чл. 5, пар. 1, б. а от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39 не поражда абсолютни права у частноправните субекти. Последователно поддържаната от ищеца защитна теза, че на основание чл. 5 от горния регламент компетентният национален орган /в случая ДФЗ/ е длъжен автоматично да заплати в тримесечен срок от подаването на заявките заявената от изпълнителя по схемите финансова помощ, се опровергава от смисъла, контекста и целите на цялостната съюзна правна уредба, регламентираща условията и реда за предоставяне на финансова помощ по схемите Училищен плод и Училищно мляко , която несъмнено не се изчерпва със сочения като нарушен чл. 5 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39 и не поражда абсолютно право за изпълнителя по схемите, независимо от обстоятелствата, да получи в тримесечен срок от подаване на заявките заявената за изплащане помощ. Тълкуването, направено в исковата молба, че чл. 5, § 1, б. а от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39 предполага автоматично изплащане на заявената сума при представена разписка за действително доставените и/или разпределени количества, без да се извършват проверки, и без да е предвидено за компетентния национален орган право да откаже частично или изцяло изплащането на заявената сума при определени условия, не съответства на действителния смисъл на сочената за нарушена европейска правна норма, както и на контекста и целите на цялата относима към Схема Училищен плод и Училищно мляко европейска нормативна уредба. Въпросът относно съответствието на чл. 19 от Наредбата с чл. 5 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39 е изследван в служебно известното на съдебния състав решение 11591/14.12.2022 г., постановено по адм. дело 9699/2021 г. по описа на ВАС, четвърто отделение, потвърдено с решение 4954/10.05.2023 г., постановено по адм. дело 1673/2023 г. по описа на съда, петчленен състав на Първа колегия. В това решение на ВАС са изложени подробни мотиви относно значението, смисъла и целта на чл. 5 от горния регламент за изпълнение в контекста на цялостната, уреждаща материята съюзна правна рамка, които е безпредметно да бъдат възпроизвеждани в настоящото решение, като е формиран извод, че атакуваният чл. 19 от Наредбата, като предвижда извършването на административни проверки на заявките за плащане и съответно възможността за частично или цялостно отхвърляне на заявената сума за плащане, не нарушава разпоредбата на чл. 5 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39. С оглед на изложеното се явява обосновано заключението на първоинстанционния съд, че с приемането на чл. 19 от Наредбата, Държавата, чрез своя компетентен орган Министерския съвет, не е извършила съществено нарушение на правото на Съюза, а оттам и не е налице причинно-следствена връзка между нарушението и понесената вреда, което обуславя неоснователност на исковите претенции. По изложените съображения не са налице твърдените касационни основания, поради което обжалваното решение като правилно следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,