Решение № 10923 от 12.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14458/2017 г.

Решение № 10923 от 12.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14458/2017 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (ред. преди ДВ бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.), във вр. с пар. 149, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на АПК (ДВ бр. 77 от 2018 г.) Образувано е по касационна жалба на Общински съвет – Габрово (ОбС-Габрово) против решение № 147/09.11.2017 г. по адм. дело № 233/2017 г. по описа на Административен съд – Габрово, с което по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Габрово са отменени чл. 50 и чл. 75, ал. 8 от Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинска собственост, приета с решение № 23/17.03.2005 г. на Общински съвет – Габрово (Наредба/та), в частта им, касаеща изискването за заплащане на 2% режийни разноски при сключването на договор за разпореждане с общинско имущество – частна общинска собственост. Решението се оспорва и в частта му, с която ОбС-Габрово е осъден на разноски в размер на 20 лева. В касационната жалба, подадена от адв. С. Даскалова като пълномощник на ОбС-Габрово, се поддържат, че първоинстанционното решение е постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и при необоснованост на правните изводи - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Поддържа се становище, че изводите на съда за допуснато нарушение на разпоредбите на чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА) не съответстват на доказателствата по делото, необосновани са и са в нарушение на материалния закон. Бланкетно се поддържа, че съдът без основание е приел, че по делото не е доказано законосъобразното, справедливо и обосновано определяне на размера на режийните разноски като вид местна такса. Възразява се, че процесните режийни разноски са определени съобразно изискванията на чл. 6, ал. 1, чл. 7 и чл. 111 от ЗМДТ. Претендират се сторените по делото разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът – прокурор при Окръжна прокуратура – Габрово, не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура, в хода на делото по същество, дава подробно мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на обжалваното решение на наведените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима като редовно подадена от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно, против подлежащ на касационен контрол съдебен акт и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Производството пред АС-Габрово е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Габрово против чл. 50 и чл. 75, ал. 8 от Наредбата, в частта им, касаеща изискването за заплащане на 2% режийни разноски при условията посочени в хипотезите на двете разпоредби. Съдът е разгледал касационния протест, приемайки, че съгласно чл. 50 от Наредбата, ОбС-Габрово е приел норма, според която: "При разпореждане с недвижими имоти, приобретателите заплащат на Общината: данък за придобиване на имущество, определен в Закона за местните данъци и такси /ЗМДТ/ и 2% режийни разноски, начислени върху стойността на: 1. имота, предмет на продажбата, съответно на ограниченото вещно право, което се учредява; 2. имота с по-висока стойност при замяна; 3. реалния дял с по-висока стойност – при делба и в случаите на безвъзмездни сделки. " По отношение на чл. 75, ал. 8 от Наредбата е приета, че въведеното нормативно правило предвижда, че: "За сделките по чл. 15, ал. 3 и чл. 17, ал. 3 от ЗУТ се заплаща: данък за придобиване на имущество по чл. 47 от ЗМДТ и 2% режийни разноски. " С обжалваното решение, АС – Габрово в производство по чл. 185 и сл. АПК, е приел за основателен прокурорския протест и е отменил чл. 50 и чл. 75, ал. 8 от Наредбата, в частта им, касаеща изискването за заплащане на 2% режийни разноски. Въз основа на установеното от фактическа страна, първоинстанционният съд направил извод, че при приемането на разпоредбата в протестираната й част е допуснато нарушение на чл. 26 и чл. 28 ЗНА в съответната приложима тяхна редакция. Приел, че в предложението на кмета на Община Гарово до ОбС – Габрово за приемане на Наредбата не се съдържат мотиви, които касаят процесните разпоредба и в частност – за фактическите и правни основания налагащи необходимостта от регламентиране на задължението за заплащане на 2% режийни разноски, както и за основанието и причините за въвеждането на задължението в хипотезите на двете разпоредби. Като съобразил представените документи в административната, съдът е приел, че по делото, въпреки изрично дадените указания до ОбС-Габрово, не са представени мотивите/докладът за предложения проект, публикувани в местната преса, на интернет страницата на общината или по друг начин. В допълнение съдът посочил, че към проекта за наредба не са приложени мотиви/доклад, които да отговарят на изискванията на чл. 28 ЗНА, доколкото са обяснени само общите причини, които налагат приемането на нова наредба на мястото на действалата до тогава със същия предмет и обхват. Прието е, че в предложението не се съдържат останалите необходими реквизити, поради което е изведен извод за нарушение на чл. 28 ЗНА. Отделно от гореизложеното, съставът на АС – Габрово констатирал, че разпоредбата в протестираната й част противоречи на акт от по – висока степен. Позовал се на чл. 6 и чл. 111 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ), и чл. 7 и чл. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Като материално незаконосъобразно съдът определил изискването за заплащане на режийни разноски, които по съществото си представляват местна такса с неясно предназначение и начин на изчисляване. Обосновал се е, че таксата не е определена въз основа на данни за материално – технически и административни разходи по предоставяне на услугата, липсва икономическа обосновка на определения размер и на начина, по който се определя той. Прието е, че спорните разпоредби обвързват таксата (режийните разноски) със стойността на сделките, а тези стойност няма каквото и да било отношение с вида и размера на административните разходи, които прави общината във връзка със сключването им. Мотивирал се с това, че услугата, която се предлага е една и съща по вид и обем и следва цената да се базира на стойността на реално направените за нея разходи, а не на други параметри, какъвто е подходът в случая. По така изложените съображения, първоинстанционният съд е уважил подадения протест. Решението е валидно, допустимо и правилно. Съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. По предписанието на чл. 8 ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 АПК и чл. 21, ал. 2, във вр. с ал. 1 ЗМСМА. Първоинстанционният съд е направил правилен и обоснован извод, че разпоредбите на чл. 50 и чл. 75, ал. 8 от Наредбата, в частично оспорваните им части, са приети при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалния закон. Съгласно § 4 от ПЗР на Наредбата, тя е приета на основание чл. 8, ал. 2 ЗОбС. Предвид това с тази Наредба общинският съвет е следвало да регулира реда за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, както и правомощията на кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници. ЗОбС не дава дефиниция на понятието "режийни разноски", нито предвижда заплащане за производствата по разпореждане с недвижими имоти - общинско имущество. Разпореждането с общински недвижими имоти представлява сложен фактически състав, който включва както административно-правни, така и гражданско-правни елементи Независимо дали административната част от производството по разпореждането ще включва само решение на общинския съвет и издаване на заповед от кмета или ще се провежда търг или конкурс, приложение намират общите правила на АПК. Принципът на достъпност, който е общ принцип на административния процес, прогласен в чл. 12 АПК, предвижда, че за административните производства по този кодекс, се събират такси и разноски, само ако това е предвидено в кодекса или в закон (чл. 12, ал. 3 АПК). По тези причини общинският съвет няма право да урежда заплащане на разноски по административните производства по ЗОбС, извън предвидените в закона местни такси, чийто смисъл и цел са именно да покрият пълните разходи на общината по предоставяне на конкретна услуга, съгласно чл. 8 и § 1, т. 15 от Допълнителните разпоредби (ДР) на ЗМДТ. Правното основание за заплащане на такса е по принцип извършването на определена услуга, за разлика от данъка. Наредбата, в която намират място протестираните текстове, не дефинира режийните разноски. Режийните разноски като вид разход за общината са посочени в § 1, т. 15 ДР във вр. с чл. 8, ал. 1, т. 1 от ЗМДТ като част от пълните разходи на общината по предоставяне на дадена услуга. По смисъла на § 1, т. 15 ДР от ЗМДТ, режийните разходи наред с разходите за работни заплати и осигуровки на персонала; както и материални, консултантски разходи; разходи за управление и контрол; разходи по събиране на таксите и други, имат отношение към формирането на размера на таксата, определени конкретно от общинския съвет за дадена услуга. При посочената уредба обаче следва, че режийните разноски са част от пълните разходи, които се покриват посредством съответната местна такса за дадена услуга, която общината предоставя. Следователно, с оспорените текстове, както правилно е посочил административния съд, се въвежда местна такса на основание чл. 111 във вр. с чл. 6, ал. 1, б. "к" от ЗМДТ за услуга по разпореждане с общинско имущество при условията на чл. чл. 50 и чл. 75, ал. 8 от Наредбата. Определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, съгласно чл. 9 ЗМДТ във вр. с чл. 111 ЗМДТ, следва да се извърши с отделен подзаконов нормативен акт, приет на това основание. Затова систематичното място на протестирания текст не е в Наредбата по чл. 8, ал. 2 ЗОбС, а в тази по чл. 9 ЗМДТ, защото съгласно чл. 12 ЗНА актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден, а чл. 10 ЗНА предписва обществени отношения от една и съща област да се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен. След като общинският съвет не е посочил в Наредбата какви разходи се покриват с режийните разноски, следвало е това да се посочи поне в мотивите за приемане на наредбата, наред с пълна икономическа обосновка защо е необходимо събирането на такива разноски, и то именно в посочения размер. Икономическа обосновка е необходима винаги, когато по нормативен ред се въвеждат парични задължения към държавния или общинския бюджет. Именно въз основа на такава икономическа обосновка може да се направи извод дали съответното парично задължение е необходимо за изпълнение на целите на закона и пропорционално на така преследваните цели. Такава икономическа обосновка в настоящия случай липсва и в представеното предложение на кмета на Община Габрово, което единствено може да се разглежда като мотиви към акта в представената преписка от административния орган. Ето защо изводите на първоинстанционния съд, че не е спазено изискването за мотивиране на подзаконовия нормативен акт съгласно изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА са правилни. Липсват каквито и да било мотиви за приемане на оспорения текст и икономическа обосновка на необходимостта от налагане на предвидената финансова тежест на гражданите и организациите. Липсата на пълноценни мотиви по смисъла на посочената разпоредба има за последица невъзможност за съда, при осъществяване на проверката за законосъобразност, да определи какво включва определената такса за услугата и дали размерът, така както е фиксиран, отговаря на изискването за икономическа обоснованост, респективно за съответствие с целта на закона и пропорционалност. В този смисъл е и трайната практика на ВАС по сходни дела: решение № 6252/24.04.2019 г. по адм. дело № 14457/2017 г.; решение № 5250/09.04.2019 г. по адм. дело № 12910/2017 г.; решение № 15534/12.12.2018 г. по адм. дело № 5344/2018 г. По така изложените съображения, обжалваното решение като правилно, следва да се остави в сила. Ето защо и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо, Върховният административен съд, състав на трето отделение