Решение № 26 от 5.1.2026 г. на ВАС по адм. д. № 7034/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Програмния оператор (ПО) по Програма "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество" (ПКПНС), подадена чрез пълномощник, против решение 25528 от 02.12.2024 г. по адм.д. 6245/2024 г. по описа на Административния съд София - град, с което съдът е отменил акт на ръководителя на ПО, обективиран в писмо 68-00-109/ 24.07.2023 г. Според касатора решението е неправилно поради постановяването му при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател оспорва извода на съда за немотивираност на административния акт и твърди, че е посочил релевантните правни основания за постановяването му, а именно: относно отказа за верификация на предявени разходи това са основанията по чл. 15 от Системите за управление и контрол (СУК) по Програмата, а относно прекратяването на административния договор - чл. 10 от Общите условия. Излага доводи за процесуална и материалноправна законосъобразност на акта. Иска отмяна на решението като неправилно Ръководителя на Програмния оператор по Програма "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество", чрез пълномощника си, е подал и частна жалба против постановеното по същото дело на Административния съд София-град определение 5772 от 19.02.2025 г., поправено с решение 13288 от 15.04.2025 г., с което Министерството на културата е осъдено да заплати на оспорващия "Международна фондация България 2002" разноските по делото в размер на 4050 лв. Твърди, че възложените разноски от 4000 лв. платено адвокатсто възнаграждение са прекомерни и не отговарят на фактическата и правна сложност на спора. Иска да бъдат намалени в съответствие с предмета и сложността на делото. Ответникът "Международна фондация България 2002", чрез пълномощника си, оспорва касационната и частната жалба като неоснователни по съображения, изложени в писмени отговори. Претендира разноските по делото. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е изложил в пълнота установената по делото фактическа обстановка, към която настоящият състав препраща на основание чл. 221, ал. 2, пр. последно АПК и не следва да преповтаря подробно. Съдът е установил, че между страните е сключен административен договор за безвъзмездна финансова помощ от 04.06.2021 г. за изпълнение на проект BGCULTURE-2.001-0035 Подобряване на достъп до изкуства и култура чрез съвместна дейност на Международна фондация България 2020, Национална галерия и Елвекс Ларс Витбърг Експирънс (Норвегия) по Програма РА 14 Културно предприемачество, наследство и сътрудничество, финансирана по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство (ЕИП) 2014-2021 г. Бенефициерът на 27.03.2023 г. е подал чрез ИСУН искане за междинно плащане 2 по проекта с приложения: опис на разходнооправдателни документи; справка - отчет ДМА; междинен финансов отчет и копия от разходнооправдателни документи. Приложени са оборотна ведомост на Международна фондация България 2000, отчет за действително извършени разходи и планирани разходи, опис на разходнооправдателни документи, справка - отчет за закупени ДМА, множество граждански договори за извършена работа, извлечения от дневници на счетоводни сметки, технически отчет 2, междинен технически доклад, финансов отчет 1, сметки за изплатени суми по чл. 45, ал. 4 ЗДДФЛ, фактури за осъществени доставки на стоки и приемо-предавателни протоколи. Искането е разгледано от експерт по верификация, който е направил съответните констатации и изводи относно разходите, за които да бъде отказана верификация. Ръководителят на Програмния оператор по Програма "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество" с оспореното пред първоинстанционния съд писмо с рег. 68-00-109/ 24.07.2023 г. е постановил: 1/ отказ да верифицира разходи в размер на 241 324,44 лв.; 2/ прекратяване на административен договор РА14-Р2-2.1-РД-2/ 04.06.2021 г. за проект BGCULTURE-2.001-0035 Подобряване на достъп до изкуства и култура чрез съвместна дейност на Международна фондация България 2020, Национална галерия и Елвекс Ларс Витбърг Експирънс (Норвегия); 3/ възстановяване на предоставен аванс в размер на 97 787, 82 лв. Посочил е като правно основание чл. 8, ал. 2, чл. 10, чл. 14, чл. 16 и чл. 17 от Договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ във връзка с т. 2.1, З.1, 3. 8, 6. 5, 10. 5 и 15 от Общите условия към договора и т. 15.1 от Системи за управление и контрол по Програма Културно предприемачество, наследство и сътрудничество", Версия 5/февруари 2022 г. Издателят на акта не е одобрил отчетени разходи, описани в четири точки по дейности и суми в табличен вид. Посочил е, че при извършена документална проверка бенефициерът не е предоставил копие от цялата документация, свързана с избор на изпълнител за предоставяне на стоки и услуги в нарушение на чл. 16 от договора; не е приложил сканирани оригинали на първични разходооправдателни документи в нарушение на чл. 8, ал. 2 от договора; за периода 04.06.2021 г. - 26.04.2023 г. не е представил тримесечни междинни технически и финансови отчети съгласно изискването на чл. 10, ал. 2 от административния договор. Органът е посочил също, че при извършени две проверки на място през 2023 год. бенефициерът не е представил оригинални разходни документи и доказателства за изпълнение на дейности и индикатори по проекта. Дадените препоръки не са изпълнени от бенефициера в нарушение на чл. 15 от договора и т. 15.1 от СУК. Установил е, че предвидено по проекта мероприятие не е изпълнено, с което е допуснато нарушение на т.14.1 от СУК, не е създадена интернет страница на проекта в нарушение на чл. 14 от договора. Първоинстанционният съд е посочил и анализирал конкретната правна рамка за проекта. Приел е, че съгласно чл. 5 от Меморандума за разбирателство относно изпълнението на финансовия механизъм на ЕИП 2014-2021 националното координационно звено отговаря изцяло за постигането на целите на Финансовия механизъм на ЕИП 2014-2021. Изготвени са Системи за управление и контрол на Програма Културно предприемачество, наследство и сътрудничество. Относно верифициране на разходите за изпълнение на проекта проверката на Програмния оператор включва проверка на разходите и има за цел да удостовери, че те са реализирани, спазвайки всички принципи на допустимост и отговарят на приложимото законодателство и Регламента за изпълнението на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014 - 2021. При административната проверка постъпилите отчети се проверяват за пълнота и съответствие с изискуемия формат, като органът може да изисква от бенефициера разяснения, допълнителна информация /документи, преработка на отчета. При проверките на място експерти се запознават с етапа и качеството на изпълнение. След извършване на финансова верификация от експерт по верификация програмният координатор с писмо уведомява бенефициера за размера на верифицираните разходи и/или за размера на средствата, които подлежат на възстановяване. Допустимите разходи са посочени в т.18 от СУК, съобразно т. 8.2 - 8.7 от Регламента. С т. 21.2 от СУК да посочени основания за спиране на плащанията към бенефициера, а т. 21. 3 съдържа условия, при които органът може да прекрати сключения административен договор. Съдът е приел от правна страна, че оспореният акт на ръководителя на ПО е издаден от компетентен орган, но в нарушение на законоустановената форма, предвид изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Според съда актът не съдържа нарушени правни норми, които да съответстват на установени от органа ясно и прецизно конкретни фактически обстоятелства. Издателят на акта не е посочил конкретно установени от него релевантни факти, а е изложил е само своя крайна констатация. Съдът е приел, че всяко от обобщените фактически твърдения органът не е подвел под съответна приложима правна норма - както за отказа си да верифицира поисканите суми, така и относно постановеното едностранното прекратяване на административния договор. Съдът е разгледал както общите фактически твърдения на органа, така и посочените от него правила на административния договор и СУК, на които се е позовал. След подробен анализ е установил, че ръководителят на ПО бланкетно е изложил, че не му е предоставена цялата документация за избор на изпълнител за предоставяне на услуги и стоки, като не става ясно кои точно избори има предвид и каква точно документация не му е представена . Относно твърдението в акта, че бенефициерът не е приложил сканирани оригинали на първични разходооправдателни документи, съдът е установил, а това е видно от приложените доказателства по административната преписка, че към искането за междинно плащане има приложени такива, които по форма отговарят на първична счетоводна документация, а не са обсъдени в оспорения акт. Съдът е приел относно непредставени тримесечни технически и финансови отчети за извършените дейности и разходи, неизпълнени препоръки и отсъствие на интернет страница на проекта, че тези фактически констатации на органа също са бланкетни и неясни, немотивирани от фактическа и правна страна. Според съда част от посочените като разпоредби основания от СУК са неотносими към постановения отказ за верификация. Съдът е обосновал извод, че липсата на ясно по съдържание волеизявление засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебния контрол по съществото на спора. Затова е отменил оспореното писмо като незаконосъобразно и е върнал преписката за ново произнасяне на административиня орган. Решението е правилно. Както правилно е приел първоинстанционният съд, безвъзмездната финансова помощ по Програма "Културно предприемачество, наследство и сътруничество" се предоставя чрез Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство за програмен период 2014 г. - 2021 г. Безспорно е обстоятелството, че на 09.12.2016 г. е сключен Меморандум за разбирателство относно изпълнението на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014 -2021 между Република България и Исландия, Княжество Лихтенщайн и Кралство Норвегия. Министерството на културата е Програмен оператор на Програма "Културно предприемачество, наследство и сътруничество" чрез определен от министъра ръководител. На 23.05.2018 г. е подписано Програмно споразумение между Комитета на Финансовия механизъм на ЕИП и Националното координационно звено на програмата, а на 01.08.2018 г. - Споразумение за изпълнение на Програмата между Националното координационно звено и Министерството на културата. На 23.09.2016 г. Комитетът на Финансовия механизъм е приел Регламент за изпълнението на Финансовия механизъм на ЕИП 2014-2021. Съгласно чл. 1. 5, § 2 от Регламента държавата бенефициер осигурява свеждането до минимум на всякакви допълнителни разпоредби, приложими към изпълнението на Финансовия механизъм на ЕИП 2014 -2021. Производството по верификация на разходи по този механизъм е уредено в глава осма от Регламента, като в чл. 8 и сл. от него изрично са посочени допустимите разходи - преки и непреки, също и общите принципи за тяхната допустимост. Държавата бенефициер може да приема допълнителни разпоредби, които да не са в противоречие с правната рамка на Регламента. Представените по делото Системи за управление и контрол на Програма "Културно предприемачество, наследство и сътруничество" по своята правна характеристика представляват вътрешнослужебен акт, издаден в изпълнение на задължението на Република България по чл. 4. 1 от Регламента. В т. 18. 2. и т. 18.3 от СУК са посочени допустимите преки и непреки разходи за проектите, а в т. 18.4 - недопустимите разходи, с препращане към чл. 8.3.1, чл 8.5 и чл. 8.7 от Регламента. Административният орган е отказал да верифицира поисканите от бенефициера разходи, като е приел същите за недопустими на основание чл. 8, ал. 2, чл. 10, чл. 14, чл. 16 и чл. 17 от Договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ във връзка с т. 2.1, З.1, 3. 8, 6. 5, 10. 5 и 15 от Общите условия към договора и т. 15.1 от Системи за управление и контрол по Програма "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество". Посочил е от фактическа страна, че отказва да одобри всички отчетени разходи за сформиране на екип за управление на разходите, разходи за експертен екип, разходи за организиране и провеждане на обучение и разходи за закупуване на активи в размери, посочени в табличен вид. По отношение на тези разходи липсват каквито и да са мотиви от фактическа страна защо органът е приел, че именно по тези пера и именно за тези суми приема същите за недопустими. Органът не е подвел това фактическо твърдение под съответни правни норми за всеки конкретен разход, обективиран обобщено в таблицата, на основание на които е обосновал извода си. Също така е изложил в акта си отделно в три пункта фактически твърдения за неизпълнение на задължения за представяне на първична документация във връзка с изпълнението на проекта, които произтичат от конкретно посочени разпоредби в АДБФП, както и фактически установявания в резултат на извършени две проверки на място във връзка с проведен мониторинг за изпълнението на проекта. Фактическото изложение в акта не е обосновано от правна страна и съдът не може да сам, вместо органа, да издири конкретните установявания към кой от крайните изводи издателят на акта е съотнесъл - дали към постановения отказ от верификация или към основанията за прекратяване на административния договор. Правилно първоинстанционният съд е приел, че липсата на ясни и последователни фактически установявания, подведени под приложена от органа правна квалификация, представляваща основание за отказ от верификация на разходи, респ. за прекратяване на административиня договор, е порок, който не може да бъде преодолян от съда чрез тълкуване. Отсъствието на ясно по съдържание волеизявление и непосочването на валидно правно основание за формирането му засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебния контрол по съществото на спора. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание. Административният орган, при обективиране на волята си да откаже верификация на разходите, както и да постанови прекратяване на административиня договор и връщане на авансово изплатени суми, е следвало да подведе своите фактически установявания, изложени в оспорения акт, под хипотезата на съответните правни норми, като изложи и конкретни мотиви за приетия краен извод. С оспореното писмо ръководителят на ПО не е обосновал наличието на нито една от горепосочените хипотези. Тежестта да установи и да докаже, че извършените от бенефициера разходи не са допустими, е на ръководителя на ПО. Той е длъжен също да даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, по събраните доказателства и по избраната от него правна квалификация. Органът в решението си се е позовал на т. 14.1, т. 15 от Системите за управление и контрол на Програмата. СУК по своята характеристика представляват съвкупност от целенасочени и координирани правила, чрез които се гарантира постигането на целите по програмата, като точно се прилагат правилата на Регламента и те не могат да бъдат основание както за отказ от верификация, така и за прекратяване на административен договор. Административният орган не се е позовал на национална правна норма от вътрешното законодателство като основание за отказ от верификация, а това не може да бъде преодоляно от съда нито чрез тълкуване, нито чрез изменение на соченото в акта правно основание. Липсата на годно правно основание прави оспорения акт материално незаконосъобразен, защото не дава възможност на съда да установи каква е целта на органа, с която е упражнил предоставената му от закона власт. Съдът може само да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. Поради това оспореният акт е материално незаконосъобразен, тъй като е нарушено изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. По изложените съображения доводите на касатора за неправилност на обжалваното решение са неоснователни. Неоснователна е и подадената от ръководителя на ПО частна жалба срещу постановеното по делото определение 5772 от 19.02.2025 г., поправено с решение 13288 от 15.04.2025 г., с което Министерството на културата е осъдено да заплати на "Международна фондация България 2002" разноските по делото в размер на 4050 лв., от които 4000 лв. платено адвокатско възнаграждение. Съдът с решението си е присъдил на дружеството разноски в пълния предявен размер. Делото е с фактическа и правна сложност предвид характера на оспорения административен акт и предмета на доказване, проведените три съдебни заседания на първа инстанция с депозирани подробни становища на жалбоподателя, проведеното касационно производство по подадена от фондацията касационна жалба, както и производство по подадена от него частна жалба, както и защитимия материален интерес. При съобразяване на тези обстоятелства, както и тълкуването, дадено в решение от 25.01.2024 г. на СЕС по дело С-438/22, настоящият съдебен състав намира, че претендираното адвокатско възнаграждение не е прекомерно по смисъла на чл. 78, ал. 5 ГПК, вр. с чл. 144 АПК. С оглед изхода на делото искането на касационния ответник за присъждане на разноските за настоящата инстанция е основателно. Същото обаче не е доказано по размер. Видно от представения договор за правна защита и съдействие от 10.02.2025 г. (л. 64) уговореното адвокатско възнаграждение е в размер на 4000 лв. за настоящата инстанция, което следва да бъде изплатено по банков път в едномесечен срок от подписване на договора. Страната не е представила доказателства за действително извършено плащане на уговорената сума. Приложеното към списъка с разноски на "Международна фондация България 2002" извлечение с логото на ОББ (л. 63) е неофициален документ, предоставящ информация за извършена транзакция на сума от 1000 лв. с отбелязване "адвокатско възнаграждение по договор от 10.02.2025 г. по адм.д. 6245/2024 г. на АССГ". В документа изрично е посочено, че представлява извлечение с информативна цел, а не официална банкова референция. При положение, че липсва първичен платежен документ за извършено реално плащане на действително уговорената с договора сума за адвокатско възнаграждение, искането на ответника е недоказано и разноски за настоящата инстанция не следва да му бъдат присъдени. Воден от горното, Върховният административен съд