Решение № 2665 от 22.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 5694/2010 г.

Решение № 2665 от 22.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 5694/2010 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Рилската света обител срещу решение № 121 на Министерския съвет от 12.03.2010 г. за приемане на план за управление на природен парк "Рилски манастир" (обн., ДВ, бр. 23 от 23.03.2010 г.).

В жалбата се правят оплаквания за незаконосъобразност на цитираното решение поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона - основания за отмяна по чл. 146, т. т. 3, 4 и 5 АПК.

Срещу същото решение е подадена и жалба от Борис Кръстев Шалев с искане за нищожност и алтернативно - за унищожаемост на обжалвания административен акт поради противоречие с чл. 17 от Конституцията на Република България, чл. 6 и чл. 30 от Закона за защитените територии (ЗЗТ) и нарушение на процедурата за издаване на общите административни актове.

Ответникът - Министерски съвет, моли жалбите да бъдат отхвърлени.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира жалбите за процесуално допустими, а по същество - за неоснователни.

Обжалваното решение на Министерския съвет е прието на основание чл. 60, ал. 1 ЗЗТ, след като с решение № 339 от 10.01.2006 г. по адм. дело № 8639/2005 г. Върховният административен съд, петчленен състав, е отменил решение № 7475 от 28.07.2005 г. по адм. дело № 7995/2004 г. на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отхвърлена жалбата на Българската православна църква срещу решение № 651 на Министерския съвет от 19.08.2004 г. за приемане на план за управление на национален парк "Рилски манастир", и вместо него е отменил цитираното решение на Министерския съвет и делото е върнато на административния орган за решаване по същество с оглед указанията по тълкуването и прилагането на закона. Върховният административен съд, петчленен състав, е приел, че решението на Министерския съвет е за приемане на план за управление на национален парк "Рилски манастир", което е обнародвано в "Държавен вестник", бр. 76 от 31.08.2004 г. Счетено е, че с писмо на Администрацията на Министерския съвет до главния редактор на "Държавен вестник" е поискано да бъде обнародвана поправка в обнародвания текст поради допусната техническа грешка, която поправка е обнародвана в "Държавен вестник", бр. 20 от 08.03.2005 г., като е отразено текстът "национален парк "Рилски манастир" да се чете "природен парк "Рилски манастир". Приел е за незаконосъобразен извода на тричленния състав на Върховния административен съд, пето отделение, че се касае до техническа грешка в обжалвания акт, която не е съществена, не води до отмяна на акта и е отстранена с обнародваната поправка. Прието е на основание чл. 18, ал. 2 ЗАП (отм.), че единствено в правомощията на административния орган е да поправи допуснатата фактическа грешка, като обнародването в "Държавен вестник" на поправката не води до поправка на административния акт, защото се касае до очевидна фактическа грешка, допусната от административния орган, издал акта, а не до грешка, допусната при обнародването, поради което само на това основание първоинстанционното решение е отменено.

С обжалваното в настоящото производство решение Министерският съвет повторно е приел плана за управление на природен парк "Рилски манастир", като в диспозитива на обжалвания административен акт е вписано, че се приема план за управление на природен парк "Рилски манастир", с което са изпълнени указанията на съда и изискванията на закона, макар и не по реда на чл. 18, ал. 2 ЗАП (отм.), настоящ чл. 62, ал. 2 АПК.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като извърши служебна проверка за валидността и законосъобразността на обжалваното решение на основанията по чл. 146, т. т. 1 - 5 АПК и като разгледа оплакванията в жалбите, намира, че не са налице основания за отмяна на административния акт по следните съображения:

1. Основните оплаквания в жалбата на Рилската света обител се основават на доводи за нарушения на принципите на АПК, противоречия с материалноправните разпоредби на чл. 29, ал. 2, т. 3, чл. 30, ал. 1, чл. 32, ал. 1 ЗЗТ и несъответствие с целта на същия закон, както и за неотчитане на особения статут на Българската православна църква като особен правен субект по чл. 10 от Закона за вероизповеданията и Устава на Българската православна църква и за вероятност от съществено накърняване при упражняване на субективното право на вероизповедание и свързаните с него права по чл. 6, ал. 1 ЗВ в Рилската света обител.

Съгласно чл. 2, ал. 1 ЗЗТ законът цели опазването и съхраняването на защитените територии като национално и общочовешко богатство и достояние и като специална форма на опазване на родната природа, способстващи за развитието на културата и науката и за благополучието на обществото. С оглед постигането на тази цел в алинея втора на същия чл. е установен принципът за предимство на опазването на природата в защитените територии пред другите дейности в тях.

С решение № 122 на Министерския съвет от 02.03.2007 г. (обн., ДВ, бр. 21 от 09.03.2007 г.) в съответствие с Директива 92/43/ЕС на Съвета от 21 май 1992 г. за опазване на природните местообитания и на дивата флора и фауна е обявена защитена зона "Рилски манастир" с обща площ 25 833, 53 хектара, с което същата е включена в единната европейска екологична мрежа на специалните защитени зони, наречена "Натура 2000", поради което цитираната защитена зона има характеристиката на ценност с общоевропейско значение.

В съответствие със задължението на държавите-членки по чл. 6 от цитираната по-горе Директива за определяне на необходимите консервационни мерки за запазване или възстановяване на благоприятното състояние на запазване на естествените местообитания и видовете диви животни и растения от интерес за общността, както и в изпълнение на националното законодателство за защита на природата и опазване на биологичното разнообразие е прието обжалваното решение за приемане на план за управление на природен парк "Рилски манастир".

Видно от съдържанието на плана за управление, срещу когото са насочени оплакванията по същество в жалбите, неговата част III "Зониране, режими и норми" предвижда в Природен парк "Рилски манастир" да бъдат обособени седем зони: три от тях, а именно резерватната зона (резерват "Риломанастирска гора"), туристическата зона и зоната за техническа инфраструктура се изискват от Закона за защитените територии на основание чл. 16, ал. 1 ЗЗТ и чл. 19, т. 1, 2 и 3 ЗЗТ. Останалите четири зони: зона с висока консервационна значимост, зона за природосъобразно ползване, зона за устойчиво горско стопанство и зона на Светите места и културно-историческото наследство са обособени въз основа на правомощието на административния орган при упражняване на преценката му за необходимост за това, предоставено с чл. 19, т. 4 ЗЗТ, във връзка с чл. 32, ал. 1 с. з., съгласно което правомощие в природния парк могат да бъдат обособени и други зони съобразно конкретните условия в парковете.

Неоснователен е доводът в жалбата на Рилската света обител, че планът за управление съдържа забрана за разрешена дърводобивна дейност, поради което е налице противоречие с изчерпателния списък от забрани по чл. 21, ал. 1 ЗЗТ за дейности в националните паркове, приложими и в случая за Природен парк "Рилски манастир", т. к. по силата на чл. 21, ал. 1, т. 3 от цитирания закон е забранено само извеждането на голи сечи. Съгласно чл. 47, ал. 1 от Закона за горите сечите се провеждат съгласно предвижданията на лесоустройствените проекти, планове и програми. За територията на Природния парк "Рилски манастир" се прилага десетгодишният лесоустройствен план (ЛУП 2000) до приемането на плана за управление. Последният не забранява сечите на цялата територия на парка, а напротив, предвижда създаване на зона за устойчиво горско стопанство, т. е. предвидени са горски отдели съгласно Лесоустройствен проект на държавно лесничейство "Рилски манастир" за частично ползване, в които липсват концентрации на консервационно значими видове. Зоната за устойчиво горско стопанство обхваща югозападната част на парка при надморска височина от 800 м до 2200 м и площ от 1676,7 хектара. За ползването на дървесина в цитираната зона се прилагат нормите на Закона за горите и подзаконовите актове по прилагането му, като в плана за управление е предвидено ползването на дървесина да не надвишава общия предвиден обем за тази територия за периода 2000 - 2010 г. съгласно ЛУП 2000.

Предвид горното, съдът намира, с оглед законустановения приоритет на опазването на природата пред другите дейности в защитените територии и подробно мотивираната уникалност на природния парк от гледна точка на подлежащите на защита местообитания и животински и растителни видове, в това число множество дървесни видове, че не е налице нарушение на баланса между икономическите, религиозните и екологичните интереси на обществото. В случая правото на собственост на жалбоподателя Рилска света обител не е накърнено, а правото на ползване на горите е модифицирано с оглед удовлетворяване на приоритетен обществен и общочовешки интерес от запазването на естествените местообитания и консервирането им в съществуващия вид - цел, която е призната за приоритетна от гледна точка съхраняването на природното наследство на цивилизацията и човечеството. С плана за управление на природния парк е предоставена площ за ефективно стопанско ползване при определени допълнителни правила за провеждането на сечите, като количеството им е съобразено с разчетите в лесоустройствения проект, като е взето предвид сечите да не надвишават това количество, а същото не е занижено спрямо режима по Закона за горите. Предвиждането на определена територия, където е разрешен стопанският дърводобив и налагането на определени допълнителни правила за извършването им (стр. 205 от плана) гарантира от една страна запазването на правата на собственика да добие разрешеното съгласно режима на Закона за горите количество дървесина, като в същото време бъдат запазени в максимална степен подлежащите на защита в тази територия видове. Предвид изложеното, административният орган, в рамките на предоставената му със закона компетентност и право на преценка е съхранил баланса между обществения интерес от запазването на природните местообитания и ефективното ползване на дървесина като част от правото на собственост при гарантиране на приоритета на обществения интерес. Ето защо, оплакванията в жалбата са неоснователни, в това число и тези за нарушаване на принципите за законност и съразмерност, съответно по чл. 4 и 6 АПК.

Неоснователен е и доводът, че планът за управление на Природен парк "Рилски манастир" по същество представлява такъв за национален парк, т. к., макар да е прекатегоризиран на природен парк с § 2, ал. 1 ПЗР ЗЗТ за същия по силата на изричната алинея втора на цитираната разпоредба се прилагат забраните за национален парк на чл. 21 ЗЗТ. Последната т. 16 на същия член предвижда, че административният орган може да предвиди и други забрани, определени с плана за управление. Като бе посочено, зонирането на парка е предвидено в закона, поради което извършеното ограничаване на стопанското ползване на дървесина в определени територии на природния парк не е незаконосъобразно и не противоречи на целта на закона, нито на прогласената с Конституцията неприкосновеност на частната собственост. Правото на частна собственост като абсолютно субективно право подлежи на ограничения по силата на закона, когато се защитава легитимен интерес на други лица или на обществото, на които законодателството е дало приоритет, какъвто е настоящият случай. Ето защо, неоснователни са твърденията на жалбоподателя Рилска света обител, че се нарушават традиционните форми на поминък, както и незаконосъобразно се ограничава осъществяването на производства и дейности, които не замърсяват околната среда.

Жалбоподателят неоснователно твърди, че процедурата по приемането на плана за управление е следвало да бъде инициирана от самото начало. Административният акт е бил отменен от съда и върнат на административния орган за поправяне на очевидна фактическа грешка и указанията по прилагането на закона в този смисъл са били изпълнени. При предходното съдебно обжалване не са констатирани съществени нарушения на административнопроизводствени правила, което не налага връщане на процедурата по приемане на плана за управление от началната й фаза. Неприлагането на плана от началото на периода на действието му - 2004 г. поради съдебните процедури по обжалването му не е основание за отмяна, понеже същият ще действа до годината, за която е разчетен, а именно 2013 г.

Неоснователен е доводът, че не са отчетени всички становища, препоръки и бележки на заинтересованата страна Свети Синод на Българската православна църква, т. к. административният орган с оглед спазването на процедурата по приемане на плана за управление е длъжен да даде възможност и обсъди становищата на заинтересованите страни, но взема предвид и съобразява само тези от тях, които счете за законно обосновани и основателни от гледна точка на предписания с нормативната уредба режим и в рамките на правото му на преценка на обстоятелствата и разпоредителната му власт, дадени му със закона и съобразени в настоящия случай.

Неотносимо към законосъобразността на приемането на плана за управление е неспазването на изискването за провеждане на процедура за обществено обсъждане на изпълнението на същия на четири години съгласно чл. 60, ал. 3 ЗЗТ, защото от гледна точка на закона приемането на плана за управление е извършено с обжалвания административен акт и същият започва да действа от момента на влизането му в сила след приключването на съдебното обжалване, поради което и отчитане на изпълнението му е последващо настоящата съдебна процедура, а не предхождащо същата.

Оплакването, че не е отчетен особеният характер на Българската православна църква като правен субект по чл. 10 от Закона за вероизповеданията, също не е основателно. Разпоредбата на алинея трета от този текст постановява, че особеното място на Българската православна църква като правен субект и значението й за държавността и духовността на българската нация и отделните български граждани не са основание за предоставяне на привилегии или каквито и да е предимства със закон, поради което и за този субект и неговото имущество и законни интереси се прилага специалният режим и цели на Закона за защитените територии, както и приоритета на опазването на околната среда пред останалите дейности на територията на парка.

В жалбата неоснователно се поддържа, че туристическата зона, така, както са уредени правилата и нормите в плана за управление на същата поради икономически интереси може да накърни правото на вероизповедание в Рилската света обител - Рилският манастир. Видно от предназначението на подзоната с висока степен на туристическо ползване същата цели да създаде условия за пренасочване на светските традиционни дейности и забавления извън местата с религиозно значение. Българската православна църква следователно предвид правата, предоставени й със Закона за вероизповеданията и като юридическо лице и особения й статут ще може да се възползва от ограниченията, приложими към туристите с оглед ненакърняемостта на правото на вероизповедание чрез активното упражняване на законовите възможности за това. Хипотетичната опасност за накърняване на субективното право на вероизповедание не е основание за отмяна на плана за управление на парка. Предвидено е устройството на подзоната с висока степен на туристическо ползване да стане със специален подробен устройствен план, в хода на приемането на който жалбоподателят ще може да упражни правата си и да защити законовите си интереси що се отнася до обектите и сградите, които ще бъдат предвидени съгласно плана, гъстотата на застрояването и обема на приемания туристически поток.

Доводите в жалбата за неприключили реституционни производства и липсата на подробен устройствен план за границите на населеното място "Рилски манастир", приет по реда на Закона за устройство на територията (ЗУТ), не са относими към прилагането на режима на защитените територии с оглед на това, че същият се прилага без оглед вида на собствеността и индивидуализацията на собственика. Уточняването кому принадлежи правото на собственост и изработването на подробния устройствен план ще допълни и допринесе за изпълнението на плана за управление и правомерното упражняване на правата на собственика и ползването от статута на населено място, но това не се отразява на процесуалната и материалната законосъобразност на обжалваното решение.

Оплакванията в писмената защита на жалбоподателя Рилска света обител относно незаконосъобразна забрана на строителството и разширение на туристическите хижи и заслони в нарушение на чл. 21, т. 1 ЗЗТ са неоснователни, т. к. общият режим на туристическата зона предвижда възможност за реконструкция и поддръжка на съществуващите и строителство на нови сгради за нуждите на туризма и управлението на парка (стр. 209, т. 2 "Общи режими на туристическата зона"). Както бе посочено по-горе по повод обособяване на зона на устойчиво горско стопанство, концентрирането на строителните дейности в зоната за туризъм не е незаконосъобразен подход, а е предоставен на компетентността на административния орган с оглед предвиденото зониране на територията на природния парк на основание чл. 19 ЗЗТ, във връзка с чл. 32, ал. 1 с. з.

1. В жалбата на физическото лице Борис Кръстев Шалев основните доводи за частична отмяна на плана за управление на природния парк са, че същият съдържа неверни данни относно собствения му поземлен имот с идентификатор 62685.89.1 и стар идентификатор 000082 по кадастралния регистър на недвижимите имоти за съответната територия, като за същия не е отразено, че е частна собственост, че представлява урбанизирана територия и в нарушение на чл. 6 и чл. 30 ЗЗТ е включен в защитената територия Природен парк "Рилски манастир".

Неоснователно е оплакването за незаконосъобразно включване на съществуващата сграда в границите на природния парк. Съгласно чл. 30, ал. 1 ЗЗТ в границите на природните паркове може да има населени места, селищни образувания и курорти, както и да се осъществяват производства и дейности, които не замърсяват околната среда. В същото време, съгласно чл. 6, ал. 2 ЗЗТ населените места и селищните образувания в границите, определени със застроителните и регулационните планове или околовръстни полигони, попадащи в защитени територии, не са част от тях. По силата на чл. 7 ЗУТ основното предназначение на териториите в страната се определя с устройствени схеми и планове. В територии без устройствени планове предназначението на поземлените имоти до влизането в сила на плановете се определя от фактическото им използване, освен ако използването противоречи на закон (чл. 9, ал. 1 ЗУТ). По делото няма данни какво е фактическото използване на сградата, нито е представен подробен устройствен план за територията. Същата не представлява населено място или селищно образувание по смисъла на ЗУТ и чл. 6, ал. 2 ЗЗТ, за да се приеме, че не попада в границите на защитената територия. Няма данни, че съобразно фактическото използване на имота същият има предназначение по чл. 8, т. 1 ЗУТ като урбанизирана територия или отделен поземлен имот извън нея (по-конкретно същата не се използва за курортни, вилни, спортни и развлекателни функции и други подобни). Не са опровергани данните в плана за управление, че имотът понастоящем не се използва, както и че същият не е в добро състояние. Вписванията в кадастъра нямат обвързващо доказателствено значение за фактическото използване на имота към момента на приемане на плана за управление и постановяване на съдебния акт.

Неотразяването на собствеността като частна в плана за управление не променя правния статут на имота, нито фактическото му положение, т. к. планът за управление не променя вида на собствеността и не създава титул за собственост в полза на държавата, община или друго лице.

Направеният пропуск относно отразяването собствеността на имота не е основание за отмяна на плана за управление на природния парк. Последният предвижда единствено позволените дейности на територията на парка и представените доказателства към жалбата не обосновават характеристиката на имота като урбанизирана територия, поради което същият да е следвало да се изключи от територията на природния парк, поради което основание за отмяна на административния акт в обжалваната част не е налице. Включването на имота с оглед данните за фактическото му състояние в зоната за природосъобразно ползване не е незаконосъобразно с оглед приложимият правен режим на ЗЗТ и ЗУТ. Притежаването на имота от частно физическо лице не е основание за отмяна на плана за управление, т. к. собствениците на имотите, попадащи в границите на защитена територия са длъжни да търпят ограниченията, предвидени със закона и плана за управление, когато са приети в изпълнение целта на закона и предоставената на административния орган компетентност, какъвто е случаят. В същото време редът за промяна на предвижданията за имота в плана за управление се извършва по реда на глава Четвърта, раздел Втори на ЗЗТ.

Неоснователни са и оплакванията в жалбата, че са нарушени съществено административнопроизводствените правила по издаването на заповедта, понеже не е спазена процедурата на АПК за издаване на общия административен акт. Оплакванията са бланкетни, а общите разпоредби на АПК и специалният ред по чл. 60 ЗЗТ за приемане на плановете за управление на защитените територии не предвиждат лично връчване на проекта за плана на всяко едно заинтересовано лице, засегнато от общия административен акт, поради което и за министъра на околната среда и водите не съществува задължение да изпрати проект за акта на жалбоподателя.

Предвид изложеното, жалбите са неоснователни и следва да бъдат отхвърлени.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. последно АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,