Решение № 10297 от 15.11.2022 г. на ВАС, III о.

Общинският съвет-Варна е подал касационна жалба срещу решение 519/18.04.2022 г. по адм.дело 2800/2021 г. по описа на Административния съд-Варна, с което по оспорване на областния управител на област Варна са отменени издадените от този орган решение 768-3/10.12.2021 г. и решение 768-3-1/10.12.2021 г. по протокол 22 от заседанието на Общинския съвет-Варна, проведено на 10.12.2021 г. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено с присъждане на направените разноски. Решението е обжалвано и от "Международен панаир-Пловдив" АД със седалище и адрес на управление Пловдив и "Пълдин туринвест" АД със седалище и адрес на управление Пловдив с оплаквания за неправилност поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила, необоснованост и нарушение на материалния закон. Поискана е отмяната на решението с постановяването на друго, с което да се отхвърли оспорването на областния управител на област Варна. Касационна жалба с искане за отмяната на решението като неправилно е постъпила и от Община Варна. Областният управител на област с административен център Варна е поискал отхвърлянето на жалбите и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението на административния съд е правилно и следва да се остави в сила. Върховният административен съд, като провери служебно допустимостта на решението, прие следното: Производството пред административния съд е образувано по оспорването на областния управител на област с административен център Варна на решение 768-3/10.12.2021 г. и решение 768-3-1/10.12.2021 г. по протокол 22 от заседанието на Общинския съвет-Варна, проведено на 10.12.2021 г. Административният съд установил че с решение 638-2 по протокол 18/02.05.2017 г., на основание чл.21, ал.1, т.8 ЗМСМА, чл.178, ал.2 ТЗ и чл.9 от Устава на Международен пловдивски панаир Общинският съвет-Варна дал съгласието си по чл.28, ал.7 от Закона за приватизацията и следприватизационния контрол за безвъзмездно прехвърляне от Община Варна на държавата чрез министъра на икономиката на 16 314 400 броя безналични акции с номинална стойност 1 лев, които представляват 29 на сто от капитала на акционерното дружество. На кмета на община Варна било възложено да сключи договор с министъра на икономиката за безвъзмездно прехвърляне на акциите и да извърши други фактически и правни действия. На 30 август 2021 г. председателят на Съвета на директорите на Пълдин туринвест АД със седалище и адрес на управление Пловдив внесъл в Община Варна заявление РД21017803ВН/30.08.2021 г., с което предложил акциите на Община Варна от Международен панаир Пловдив АД да бъдат апортирани в Пълдин туринвест АД със седалище и адрес на управление Пловдив. Капиталът на акционерното дружество е 177 984 899 лева, разпределен в същия брой обикновени налични поименни акции. Разпределението на капитала на акционерното дружество към 31.12.2000 г. е: "Булинвест"-Пловдив АД - 63,57% , Община Пловдив - 25,00% , Стария Пловдив АД 6,74 %, други лица - 4,69% от капитала. Министърът на икономиката изпратил до кмета на община Варна и до Общинския съвет - Варна писмо РД21022033ВН, с което възразил срещу внасянето на акциите на Международен панаир Пловдив АД притежавани от Община Варна в 16 314 400 броя безналични акции ще създаде предпоставки за заобикаляне на законоустановения ред за извършване на приватизационна сделка, като подчертал, че Общинският съвет-Варна е приел валидно решение от 02.05.2017 г. по протокол 18/2.05.2017г. за безвъзмездно прехвърляне на 16 314 400 броя безналични акции на държавата чрез министъра на икономиката, възлагайки на кмета на общината да извърши необходимите правни и фактически действия. Предложението на председателят на Съвета на директорите на Пълдин туринвест АД било внесено в Общинския съвет-Варна от кмета на община Варна. То било включено в дневния ред на заседанието на Общинския съвет-Варна, проведено на 27.10.2021 г. , но не било разгледано по съображения, свързани с писмото на министъра на икономиката. С писмо С8-00-343/7.12.2021 г., изпратено до министъра на икономиката, кметът на община Пловдив поискал да бъде упражнен контрол във връзка с намеренията на Община Варна да апортира притежаваните от нея акции от капитала на "Международен панаир- Пловдив" АД в капитала на Пълдин туринвест АД. В писмото е посочено, че Община Пловдив притежава 44 496 225 броя акции или 25% от капитала на "Пълдин туринвест" АД. На проведеното на 2.12.2021 г. общо събрание на акционерите на "Пълдин туринвест" АД представителят на Община Пловдив гласувал против увеличението на капитала на "Пълдин туринивест" АД от 177 984 899 лева на 194 299 299 лева чрез издаването на 16 314 400 лева налични поименни акции с право на глас, с номинална и емисионна стойност 1 лев, при условие, че новите акции се запишат на името на Община Варна. Въпреки отрицателния вот на представителя на Община Пловдив и и оттеглянето на предложението за увеличаване на капитала на "Пълдин туринвест" АД общото събрание на акционерите приело решението, което водело до автоматично отпадане на правото на акционерине да придобият част от новите акции и до намаляване на притежавания от Община Пловдив дял от капитала от 25% на 22,9 %. Министърът на икономиката изпратил второ писмо рег. РД21017803ВН_005ВН/09.12.2021 г., в което потвърдил вече изразената позиция относно внасянето на акциите на Община Варна в капитала на Пълдин туринвест АД и изразил подкрепа на изпратеното от кмета на община Пловдив становище. Председателят на Общинския съвет - Варна свикал заседание на съвета на 10.12.2021 г., което да се проведе онлайн. По точка 3 от дневния ред повторно било включено разглеждане предложението за увеличаване на капитала на Пълдин Туринвест АД чрез апорт на притежаваните от Община Варна акции от капитала на Международен панаир Пловдив АД. Общинските съветници били уведомени за заседанието по електронен път. Заседанието е свикано неприсъствено, на основание заповед РД-01-973/26.11.2021 г. на министъра на здравеопазването за въвеждане на временни противоепидемични мерки. Съгласно съставения протокол, на заседанието на Общинския съвет-Варна, проведено на 10.12.2021 г. присъствали 50 общински съветници. При провеждане на заседанието е било направено предложение за отпадане на точка 3 от дневния ред, което не било прието. С 28 гласа за, 15 -против и 5 - въздържали се, при трима отсъстващи общински съветници при проведеното гласуване, Общинският съвет-Варна приел решение 768-3 и решение 768-3-1 по протокол 22. С решение 768-3, на основание чл.21,ал.1,т.8 и т.23 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, чл.99, т.2 АПК, във връзка с писмо на кмета на община Варна РД21017803ВН-003ВН/15.10.2021 г., поради настъпили нови обстоятелства по отношение на управлението и разпореждането с притежаваните от Община Варна безналични акции от капитала на Международен панаир Пловдив" АД, Общинският съвет Варна отменил решение 638-2 по протокол 18 от 02.05.2017 г., с което, на основание чл. 28, ал. 7 от Закона за приватизация и следприватизационен контрол, дал съгласие за безвъзмездно прехвърляне от Община Варна на държавата чрез министъра на икономиката на 16 314 400 броя безналични акции, всяка от които с номинална стойност 1 (един) лев, представляващи 29 на сто от капитала на Международен панаир Пловдив АД заедно с произтичащите от това права и задължения и упълномощил кмета на община Варна да сключи договор за безвъзмездно прехвърляне на собствеността върху акциите с министъра на икономиката, както и да извърши всички други правни и фактически действия за прехвърляне на акциите. С решение 768-3-1, на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 и т. 9 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, чл.51 и чл.51а от Закона за общинската собственост, във връзка с писмо от кмета на община Варна РД21017803ВН-003ВН/15.10.2021 г., Общинският съвет-Варна дал съгласие Община Варна да стане акционер в Пълдин туринвест АД със седалище Пловдив, като апортира в капитала на Пълдин туринвест АД притежаваните от Община Варна 16 314 400 броя обикновени поименни безналични акции от капитала на Международен панаир Пловдив АД, с право на глас в общото събрание на акционерите, с номинал на всяка акция 1 лев, при съответно приложение на разпоредбите и процедурите по чл.72 от Търговския закон, чл. 73 от Търговския закон, съгласно определената пазарна стойност на непаричната вноска по изготвеното заключение по оценителската експертиза на вещите лица, назначени по реда на чл. 72, ал. 2 от Търговския закон съгласно акт за назначаване на вещи лица 20210929090006/30.09.2021г. на Агенцията по вписванията: възложил на кмета на община Варна да предприеме и извърши всички необходими фактически и правни действия по изпълнението на решението, както и да запише от името на Община Варна при увеличението на капитала на Пълдин туринвест АД Пловдив 16 314 400 броя нови обикновени налични поименни акции, всяка с номинална стойност 1 (един) лев, с право на глас в общото събрание на акционерите на Пълдин туринвест АД - Пловдив. От правна страна административният съд приел че оспорването на областния управител на област Варна е допустимо тъй като е предприето при наличието на правен интерес, против индивидуални административни актове, които подлежат на съдебен контрол. Административният съд се позовал на чл. 32, ал. 2 от Закона за администрацията, според който областният управител може да оспорва незаконосъобразни актове на общинските съвети по реда на Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), както и на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА, който предвижда, че областният управител упражнява контрол за законосъобразност на актовете на общинските съвети, освен ако в закон е предвидено друго. Съгласно Тълкувателно решение 5 от 10.12.2008 г. по тълкувателно дело 20/2007 г., прието от Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд, областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети, включително и тези, издадени на основание чл.21, ал.1, т.8 ЗМСМА чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА. Съдът посочил, че общинският съвет е орган на местното самоуправление, който определя политиката за изграждане и развитие на общината във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. Съгласно чл. 51, ал. 2 от Закона за общинската собственост общината може да осъществява стопанска дейност чрез търговски дружества с общинско участие в капитала. Съгласно чл.51б, ал.1 ЗОбС общината може да внася свободни имоти и вещи или вещни права върху имоти, частна общинска собственост, като непарична вноска в капитала на търговски дружества при условия и по ред, определени в наредбата по ал. 5, след решение на общинския съвет, прието с мнозинство от две трети от общия брой на общинските съветници. Съдът изложил мотиви, че съгласно чл. 175 ал. 1 ТЗ акцията представлява ценна книга, която удостоверява, че притежателят й участва с посочената в нея номинална стойност в капитала на акционерното дружество. Наличните акции били ценни книги, които удостоверявали, че притежателите им участват с посочената в тях номинална стойност в капитала (чл. 175, ал. 1 ТЗ). Безналичните акции не били ценни книги и документи, тъй като при тях липсвал материален носител. Те не представлявали движими вещи, поради които нормата на чл.51б,ал.1 ЗОбС, която изисква мнозинство от две трети от общия брой на общинските съветници, когато общината внася имоти и вещи или вещни права върху имоти, частна общинска собственост, като непарична вноска в капитала на търговски дружества, не намирала приложение. Решенията на Общинския съвет-Варна следвало да се считат приети с необходимото мнозинство или с мнозинство повече от половината от общия брой на общинските съветници, съгласно чл.27,ал.4 ЗМСМА, във връзка с чл.21,ал.1,т.8 и т.9 ЗМСМА. Административният съд достигнал до извод, че оспорените решения са издадени при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, съдържащи се в разпоредбите на глава седма от Административнопроцесуалния кодекс - .Възобновяване на производства по издаване на административни актове. Според посочените разпоредби, влязъл в сила индивидуален или общ административен акт, който не е бил оспорен пред съда, може да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящия административен орган, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред - от органа, който го е издал при наличието на основанията, предвидени в чл.99, т.1-7 АПК. В предложението на кмета на община Варна, в становището на постоянната комисия "Собственост и стопанство при Община Варна, както и в обсъжданията, отразени в протокол 22/10.12.2021 г. от заседанието на Общинския съвет-Варна обаче не се съдържала обосновка, насочваща към някое от основанията на чл.99, т.1-7 от Административнопроцесуалния кодекс. Решение 638-2 по протокол 18/02.05.2017 г. било отменено на основание чл.99, т.2 АПК или в хипотезата на открити нови обстоятелства или нови писмени доказателства от съществено значение за издаването на акта, които при решаването на въпроса от колективния орган не са му били известни. В документите по преписката, въз основа на която е издадено решение 768-3, не били посочени новите обстоятелства или новите доказателства, наложили прехвърлянето на акциите на Община Варна в капитала на Пълдин туринвест АД вместо на държавата. Преди приемането на решението не била извършена проверка на финансовото състояние на дружеството Пълдин туринвест АД, не било изследвано дали е изпълнено предходното решение на Общинския съвет-Варна. Извадка от книгата на акционерите на Международен панаир - Пловдив АД била представена едва в съдебното заседание по оспорване на актовете, което съставлявало пречка да се прецени налице ли е основанието по чл.99,т.2 АПК. Отделно от това, изложените обстоятелства в предложението на кмета на Община Варна, не можели да се определят като нови по смисъла на чл.99,т.2 АПК, каквито не са били известни на общинския съвет. Съдът констатирал и друго съществено нарушение на административнопроизводствените правила, допуснато от Общинския съвет-Варна, който не конституирал служебно в производството държавата чрез министъра на икономиката, макар тя да се явявала лице, придобило права от отмененото решение 638-2 по протокол 18/02.05.2017 г. Изразеното в хода на разглеждането на производството становище от страна на министъра на икономиката не можело да се приравни на пълноценно участие, при положение, че той не бил уведомен и не му била дадена възможност да вземе участие в заседанията на колективния орган. Липсата на мотиви препятствала и преценката за съблюдаването на сроковете за възобновяване на административното производство. Възобновяване на производството в случаите, предвидени в чл. 99, т. 2 - 7 АПК, можело да се направи в тримесечен срок от узнаване на обстоятелството, което служи за основание за отмяна или изменение на административния акт, но не по-късно от една година от възникване на основанието. Тези срокове били преклузивни и пропускането на който и да е от тях, съставлявало пречка за образуването на производството по възобновяване. Поради допуснатите нарушения на нормите, съдържащи се в глава седма на Административнопроцесуалния кодекс, административният съд отменил като незаконосъобразни решение 768-3/10.12.2021 г. и решение 768-3-1/10.12.2021 г. по протокол 22 от заседанието на Общинския съвет-Варна, проведено на 10.12.2021 г. Касационната инстанция намира, че решението е недопустимо. Касационните жалбоподатели основателно възразяват, че решенията на Общинския съвет-Варна, оспорени от областния управител на област Варна, не представляват индивидуални административни актове, тъй като не са издадени при осъществяването на управленска дейност, с прилагането на властнически правомощия, характерни за публичноправните отношения. При отсъствието на тези белези решенията на общинския съвет не могат да бъдат подлагани на контрол за законосъобразност по реда, по който се оспорват административните актове Общината като юридическо лице има право на собственост върху имоти, вещи и други имуществени права, които могат да бъдат притежавани от правните субекти. Тя може да учредява или да участва в търговски дружества, чийто капитал не е изцяло нейна собственост, с парична или непарична вноска, след решение на общинския съвет. Учредяването и участието на общината в търговски дружества се регулира от норми на частното право, които се прилагат и за останалите субекти, извършващи стопанска дейност. В конкретния случай разпореждането с акции, за което Общинският съвет-Варна е дал съгласие, се извършва по реда и при условията на Търговския закон. Съгласно чл.51б, ал.1 от Закона за общинската собственост решенията във връзка с осъществяването на стопанска дейност от общината се приемат от общинския съвет. Стопанската дейност, развивана въз основа на пазарни принципи, с насоченост към реализирането на печалба, не предполага издаването на административни актове. Такива се издават при осъществяването на административна дейност, организирана съобразно принципите, предвидени в Конституцията на Република България и чл.2, ал.1 от Закона за администрацията. Административната дейност е управленска дейност, при изпълнението на която се упражняват властнически правомощия. При нейното същностно различие със стопанската дейност, не може да се приеме, че решенията на орган на местно самоуправление, приети в случаите, в които общината действа като субект на частното право, представляват административни актове. Тези решения изразяват волята на общината в качеството й на собственик на имущество, което тя управлява и с което може да се разпорежда. Разпоредбата на чл.45, ал.4 ЗМСМА ясно посочва, че контролът за законосъобразност върху актовете на общинския съвет, който областният управител упражнява, като оспорва или връща за преразглеждане решения на общинските съвети, се отнася до случаите, в които общинският съвет издава индивидуални, общи или подзаконови нормативни актове. При отсъствието на белези, които сочат на осъществяването на административна дейност, оспорените от областния управител на област Варна решения на Общинския съвет-Варна не могат да бъде предмет на съдебна проверка, провеждана по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Волеизявленията, направени не от орган на изпълнителната власт, а от орган на местното самоуправление, имат гражданскоправен характер, поради което административният съд не е бил компетентен да се произнесе. Първоинстанционният съд неоснователно се е позовал на Тълкувателно решение 5 от 10.12.2008 г. по тълкувателно дело 20/2007 г., прието от Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд, което има за предмет случаите, свързани с издаването на административни актове от общинските съвети. Като основание за произнасянето на общинския съвет в оспорените решения е посочен чл.21, ал.1, т.8 ЗМСМА. В действителност решенията са приети в съответствие с правомощието на общинския съвет по чл.21, ал.1, т.9 ЗМСМА. Съгласно чл.21, ал.1, т. 9 ЗМСМА общинският съвет приема решения за създаване, преобразуване и прекратяване на търговски дружества с общинско имущество и избира представителите на общината в техните органи. Тези решения оказват въздействие в правната сфера на общината като собственик на имуществото, което се внася в търговските дружества, както и в тази на дружествата, чрез които общината извършва стопанска дейност (вж.определение 3920/7.04.2015г. по адм.дело 3439/2015 г.; определение 8322/29.09.22 г. по адм.дело 8361/22 г. на Върховния административен съд). Приложимото спрямо този вид отношения право не е публичното, а частното право, което е категорично указание за характера на волеизявленията на общинския съвет при упражняване на правомощията му по чл.21, ал.1, т.9 ЗМСМА. Съгласно чл.178, ал.2 ТЗ издаването и разпореждането с безналични акции се извършва по ред, установен със закон - Законът за публичното предлагане на ценни книжа. Разпоредбата на чл.127, ал.1 от Закона за публичното предлагане на ценни книжа изисква регистрацията на сделката в "Централен депозитар" АД, която има конститутивно значение. Затова не може да се приеме, че решение 768-3/10.12.2021г., с което се оттегля съгласието за безвъзмездно прехвърляне от Община Варна на държавата на 16 314 400 броя безналични акции от "Международен панаир-Пловдив, е прието в хипотезата на възобновяване на производството по издаване на административни актове. Административният съд не е компетентен да се произнесе при положение, че преценката, която следва да се направи по отношение на решенията на Общинския съвет-Варна е свързана с прилагането на Закона за публичното предлагане на ценни книжа и на Търговския закон. Поради това решението на Административния съд-Варна следва да се обезсили и оспорването на областния управител на област Варна да се остави без разглеждане като се прекрати съдебното производство. В полза на Общинския съвет-Варна следва да се присъдят разноски в размер на 570 лева, от които държавна такса 70 лева за касационно обжалване и 500 лева за адвокатско възнаграждение пред първата инстанция. По изложените съображения и на основание чл.221, ал.3 Върховният административен съд