Решение № 8385 от 12.7.2021 г. на ВАС по адм. д. № 106/2021 г.

Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби на М. Тодоров от гр. София, чрез адв. Йончева и от минстъра на земеделието, храните и горите чрез юрк. Ненков срещу решение 5369/13.10.2020г., постановено по адм. д. 6527/2019 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ). Касаторът Тодоров обжалва съдебния акт в частта, с която е оставена без разглеждане жалбата му срещу т. Vот заповед РД 46-504/12.12.2018г. на министъра на земеделието, храните и горите, с която е одобрен проект за специализиран слой Площи, допустими за подпомагане за кампания 2018г. Твърденията са за неправилност на съдебния акт в обжалваната част като постановен в нарушение на материалния закон. Иска се отмяната му и решаване на въпроса по същество. Касаторът-министърът на земеделието, храните и горите обжалва решението на АССГ в частта, с която е отменена заповед РД 09-229/01.03.2019г. на министъра на земеделието, храните и горите за одобряване на окончателния специализиран слой Площи, допустими за подпомагане за кампания 2018г. в частта, в която извън одобрения окончателен слой са останали заявените от М. Тодоров 8 броя парцели: БЗС 62579-4-1-2, БЗС 62579-4-2-2, бзс 62579-6-1-3, БЗС 62579-28-1-2, БЗС 62579-534-1-6, БЗС 62579-1872-1-1, БЗС 62579-1880-1-1 и БЗС 62579-1881-1-3 и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне по подаденото заявление от жалбоподателя при спазване на дадените указания по тълкуването и прилагането на закона. В касационната жалба се навеждат оплаквания за неправилност на обжалваното решение, поради допуснати нарушения на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на решението. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби. Върховният административен съд, състав на Пето отделение счита, че касационните жалби са подадени от надлежно легитимирани страни и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и са процесуално допустима, поради което следва да бъдат разгледани по същество. Производството пред първоинстанционния съд е образувано по жалба на М. Тодоров от гр. София, чрез адв. Йончева срещу заповед заповед РД 09-229/01.03.2019г. на министъра на земеделието, храните и горите за одобряване на окончателния специализиран слой Площи, допустими за подпомагане за кампания 2018г. в частта, в която извън одобрения окончателен слой са останали заявените от М. Тодоров 8 броя парцели: БЗС 62579-4-1-2, БЗС 62579-4-2-2, бзс 62579-6-1-3, БЗС 62579-28-1-2, БЗС 62579-534-1-6, БЗС 62579-1872-1-1, бзс 62579-1880-1-1 и БЗС 62579-1881-1-3 РД 09-229/1.03.2019 г. Обжалвана е и т. V от заповед РД 46-504/12.12.2018г. на министъра на земеделието, храните и горите, с която е одобрен проект за специализиран слой Площи, допустими за подпомагане за кампания 2018г. с твърдения за нейната нищожност. С обжалваната заповед, на основание чл. 33а, ал. 2 ЗПЗП и чл. 16г, ал. 4 от Наредба 105/2006 г. от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система на администриране и контрол (Наредба 105), министърът на земеделието, храните и горите одобрява окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2018 г. като 8 от заявените от Тодоров парцели остават извън обхвата на подпомагане. Специализираният слой "Площи, допустими за подпомагане" е актуализиран от административния орган за кампания 2018 г. чрез дешифрация на нова ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2018 г., отразяване на резултатите от теренни проверки извършени през годината от страна на Техническия инспекторат на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция и областните и общински структури на Министерство на земеделието, храните и горите (МЗХГ), както и чрез получени възражения срещу обхвата на проекта на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" одобрен със заповед РД 46-504/12.12.2018 г. на министъра на земеделието, храните и горите. За да прекрати производството по делото по жалбата на касатора Тодоров срещу т. V от РД 46-504/12.12.2018 г. на министъра на земеделието, храните и горите, Административният съд приема, че жалбоподателят няма право да оспорва самостоятелно тази част от заповедта, по аргумент от разпоредбата на чл. 16в, ал. 3 (Нова ДВ, бр. 18 от 2020 г., в сила от 28.02.2020 г., изм., бр. 11 от 2021 г., в сила от 9.02.2021 г.) от Наредба 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол (Наредба 105/2006г.), съгласно която не могат да бъдат предмет на възражение по ал. 2 парцели, чието одобрение за подпомагане не е свързано със специализираните слоеве "Физически блокове" и "Площи, допустими за подпомагане", включително парцели обект на проверка по чл. 37, ал. 3 от ЗПЗП, за съответната кампания, както и такива, за които не са заявени схеми и мерки за подпомагане. За да отмени заповедта на министъра на земеделието, храните и горите за одобряване на окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2018 г. решаващият съд приема, че оспорената заповед е издадена от компетентен административен орган, в законовоустановената писмена форма, но при допуснати съществени нарушения на административната процедура. Съдът установява, че М. Тодоров е земеделски производител, който подава заявки с 357920 и 365339 с УРН 668401 за кампания 2018г. по Схема за еднно плащане на площ (СЕПП). Установява, че по заявлението на кандидата за 2018г. са извършени две проверки-чрез дистанционни методи и на място, за което жалбоподателят е уведомен, но за констатациите и резултатите от проверките няма данни по делото да са му събщени. Съдът се позовава на разпоредбата на чл. 32, § 2 от Регламент (ЕО) 1122/2009 на Комисията от 30 ноември 2009 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор, която гласи: На земеделския производител се дава възможност да подпише доклада, за да удостовери присъствието си на проверката и да добави забележки. Когато бъдат открити нередности, земеделският производител получава копие от доклада за проверката. Когато проверката на място се извършва чрез дистанционно проучване в съответствие с член 35, държавите-членки могат да вземат решение да не дават на земеделския производител или на негов представител възможността да подпише доклад за проверката, ако не са констатирани нередности по време на дистанционното проучване. Ако вследствие такива проверки бъдат открити нередности, възможността за подписване на доклада се предоставя преди компетентните органи да направят заключенията си от констатациите по отношение на всички произтичащи намаления или изключвания и приема, че при издаване на оспорената заповед на министъра на земеделието, храните и горите е допуснато нарушение на процедурата по одобряване на окончателния специализиран слой ПДП и отменя акта в частите на заявените от Тождоров земеделски имоти. Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. Касационната жалба на М. Тодоров е неоснователна. Решението в частта, с която е оставена без разглеждане жалбата на Тодоров срещу т. V от заповед РД 46-504/12.12.2018г. на министъра на земеделието, храните и горите, с която е одобрен проект за специализиран слой Площи, допустими за подпомагане за кампания 2018г. е правилно, но не по съображенията, изложени от първоинстанционния съд. Основателно е възражението на касатора за неправилно позоваване от съда на разпоредбата на чл. 16в, ал. 3 от Наредба 105/2006г. Нормата е нова, приета с изменението на наредбата с ДВ бр. 18 от 2020г., и няма ретроактивно действие. Изложеното не променя крайния извод за недопустимост на производството в тази част, тъй като няма възможност за съда да упражни инцидентен косвен контрол върху действителността на необжалван административен акт, защото е длъжен (както и всички лица и държавни органи) да зачете неговата сила на стабилен административен акт до евентуалното му прогласяване за нищожен в отделен процес (за какъвто няма данни, че е образуван). Предмет на спора пред административния съд е заповед РД 09-229/01.03.2019г. на министъра на земеделието, храните и горите за одобряване на окончателния специализиран слой Площи, допустими за подпомагане за кампания 2018г. и е недопустимо инцидентно да се прави искане за осъществяване на съдебен контрол върху друг административен акт в същото производство. В този смисъл е правилен извода на съда, че не разполага с процесуалната възможност да се произнесе по искането за прогласяване на нищожност на оспорения акт. По касационната жалба на министъра на земеделието, храните и водите. Неоснователно е касационното възражение за недопустимо разглеждане на жалбата на М. Тодоров срещу заповедта на министъра за одобряване на окончателния слой ПДП за кампания 2018г. от първоинстанционния съд, поради невключването на парцелите, заявени от земеделския производител за подпомагане, в одобрения слой. Правото на жалба срещу акта произтича от Тълкувателно решение 8 от 11.12.2015 г. на ВАС по т. д. 1/2015 г., поради което проведеният съдебен контрол от АССГ е допустим. Основателно е касационното възражение за нарушение на материалния закон при постановяване на обжалваното решение и при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. В Закона за подпомагане на земеделските производители и детайлно в Наредба 105/2006г. е предвидено производството по издаване на заповедта на министъра на земеделието, храните и горите по чл. 33а, ал. 2 ЗПЗП да се открие по реда на процедурата за издаване на общ административен акт поради необходимостта от по-голяма публичност предвид характера на производството и необходимостта в него да се включат по възможност всички земеделски стопани, които кандидатстват за подпомагане по различните схеми и мерки. Целта е да се обхванат възможно най-голям брой земеделски стопани, които да заявят съответните площи (земеделска земя или пасища), с които ще кандидатстват за подпомагане. Всеки заинтересован може да се запознае с включените в специализирания слой физически блокове или на части от тях и да установи дали стопанисваните от него земеделски площи са включени. Тази възможност за запознаване с проектите на специализирания слой е предоставена на земеделските стопани с разпоредбата на чл. 16в, ал. 1 от Наредба 105/2006г. При констатиране на грешки или пропуски в слоя съгласно чл. 16в, ал. 2 от Наредбата земеделският производител може да подава предложения и възражения до министъра на земеделието и храните по одобрен образец за включване на определени физически блокове или на части от тях в специализираните слоеве. След извършване на проверки на получените предложения и възражения и отстраняване на установените пропуски и грешки, Министерството на земеделието и храните изготвя окончателен специализиран слой, който се одобрява със заповед на министъра на земеделието и храните, издавана на основание чл. 16г, ал. 4 (предишна ал. 2, изм. ДВ,бр.16/2015 г .) от Наредба 105. В разглеждания казус заповед РД 46-504 за одобряване на проект на специализиран слой Площи, допустими за подпомагане за кампания 2018г. е издадена на 12.12.2018г., а административните проверки и проверките на място на заявените от касатора Тодоров парцели са извършени преди тази дата-ноември 2018г., като кандидатът е уведомен за проверките на 30.10.2018г. В чл. 15 от Наредба 105 за условията е реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол, е разписан редът за извършване на специализираните теренни проверки. От нормата на чл. 15, ал. 7 е видно, че присъствието на жалбоподателя не е задължително, като във второто изречение на нормата се уточнява, че специализираната теренна проверка се извършва и без присъствието му. Освен това в Наредбата не се съдържа изискване за уведомяване на заявителя за резултатите от теренните проверки. Дори да се приеме обратното в каквато насока разсъждава първоинстанционният съд, позовавайки се на Регламент (ЕО) 1122/2009г. на Комисията, в обжалваното решение не се съдържат мотиви защо неуведомяването е толкова съществено нарушение на административната процедура, което да доведе до незаконосъборазност на акта, още повече, че правото на защита на жалбоподателя е реализирано чрез надлежното оспорване на заповед РД 09-229/01.03.2019г. на министъра на земеделието, храните и горите за одобряване на окончателния специализиран слой Площи, допустими за подпомагане за кампания 2018г. По делото пред първоинстанционния съд не е изяснено дали Тодоров упражнява правото си на възражение срещу заповедта за одобряване на проекта за специализирания слой, както и какви са резултатите от това. Не е направена прецизна и задълбочена проверка на всички доказателства в тяхната съвкупност, което е препятствало възможността да бъде проверена законосъобразността на оспорената заповед на всички основания по чл. 146 АПК. Не са дадени конкретни и точни указания до страните за изясняване на спорните въпроси, включително и при спазване на служебното начало в административния процес съдът е следвало да допусне съдебно-техническа експертиза за изясняване на причините за невключване на процесните парцели в специализирания слой ПДП. Изложеното налага извода, че обжалваното решение в тази част е неправилно, постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и на материалния закон, което налага отмяната му и връщане на делото на същия съд за ново разглеждане от друг състав при спазване на указанията по тълкуване и прилагане на закона. Воден от горното, Върховният административен съд, състав на пето отделение