Решение № 14978 от 16.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 14479/2010 г.

Решение № 14978 от 16.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 14479/2010 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството е по реда на чл. 208 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 121 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по касационна жалба на Светлана Георгиева Йотова от гр. София против решение № 2923 от 17.09.2010 г. постановено по адм. дело № 1600/2010 г. по описа на Административен съд София - град (АССГ). Оплакванията в касационната жалба са за неправилност на решението - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Ответникът - директорът на Агенция "Митници", със седалище град София оспорва касационната жалба и счита същата за неоснователна. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба и неправилност на оспореното решение. Касационната жалба е подадена в срок и е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е неоснователна. С оспореното решение АССГ е отхвърлил жалбата на Светлана Георгиева Йотова срещу заповед № 10290/16.12.2009 г. на директора на Агенция "Митници" (АМ), с която е прекратено служебното й правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, поради съкращаване на заеманата от нея длъжност "старши инспектор" в Митница Аерогара София в Регионална митническа дирекция София. Прието е от съда, че в случая се касае за съкращаване на длъжността, както и че длъжността "старши инспектор", която е заемала жалбоподателката, е съкратена при наличие на фактическите предпоставки на цитираната разпоредба, тъй като е променена структурата на агенцията. Със заповед № ЗМФ-1441 от 9.11.2009 г. на министъра на финансите е закрита митница Аерогара София, и неин правоприемник е Митница Столична, но длъжността на жалбоподателката не е преминала към новообразуваната митница, тъй като е съкратена преди датата на създаването й. За неоснователен е приет доводът, че административният орган не е спазил процедурата за съкращаване при извършения подбор, одобрена от самия него, и не се е съобразил със заложените критерии по съображения, че извършването на подбор е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Върховният административен съд, състав на пето отделение (ВАС), за да се произнесе, възприе изцяло фактическата обстановка, приета от състава на АССГ. Тя не се оспорва от касаторката. Предмет на жалбата й са правните изводи на съда и специално този, налице ли е съкращаване на длъжността или има закриване на администрация. При правилно установената фактическа обстановка, правните изводи на АССГ се явяват обосновани и законосъобразни, а касационната жалба - неоснователна. Безспорно по делото е, че жалбоподателката Йотова е заемала длъжност "старши инспектор" в Митница Аерогара София към Регионална митническа дирекция София (РМДС). С Постановление № 302 на Министерския съвет от 2009 г. е приет, обнародван и влязъл в сила, считано от 15.12.2009 г. нов Устройствен правилник на Агенция "Митници". С този правилник се намалява общата численост на персонала в Агенция "Митници" от 3899 щатни бройки на 3370 щатни бройки. Съгласно заповед № ЗМФ-1441 от 9.11.2009 г. на министъра на финансите, считано от 00 часа на 16.12.2009 г. се закрива Митница Аерогара София в структурата на РМД София, като считано от същата дата се създава Митница Югозападна, Митническо бюро Кулата, Митническо бюро Кюстендил, Митническо бюро Перник, Митническо бюро София запад, Митническо бюро София - изток и Митнически пункт летище "София" - товари и в структурата на РМД - София. Със заповед № ЗАМ-613 от 12.11.2009 г. на директора на Агенция "Митници" е утвърдена Процедура за съкращаване на персонала в Агенция "Митници". Обжалваната от Йотова заповед № 10290/16.12.2009 г. на директора на АМ е издадена на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, съобразно ПМС № 261/2009 г. и утвърдено длъжностно разписание на Митница Аерогара София от 15.12.2009 г. Видно от съдържанието на обжалваната заповед № 10290/16.12.2009 г. на директора на АМ, същата е издадена на посочените основания, включително длъжностно разписание от 15.12.2009 г. Изрично в заповед № ЗМФ-1441 от 9.11.2009 г. на министъра на финансите не е разпоредено закриване на Митница Аерогара София, считано от 00 часа на 16.12.2009 г., като с т. IV от същата е предвидено че "дейността, компетентността, правата и задълженията на митническите учреждения по т. I преминават към следните митнически учреждения", и съгласно т. 3.7 от същата дата е създаден митнически пункт летище "София - товари". Следователно е налице правоприемство между митнически учреждения, и извода на АССГ за липса на такова е необоснован и противоречи на доказателствата по делото. При наличие на правоприемство е приложима разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл. Съгласно длъжностното разписание на Митница Аерогара София от 17.11.2009 г. са съществували 117 щатни бройки за длъжността "главен инспектор", а по длъжностното разписание, в сила от 15.12.2009 г. - 75 щатни бройки "главен инспектор" или намалението е с 42 щатни бройки. Във връзка със структурните промени в митническата администрация, със Заповед № ЗАМ-613/12.11.2009 г., изменена със Заповед № ЗАМ-615/17.11.2009 г., органът по назначаването е утвърдил Процедура за съкращаване на персонала на Агенция "Митници", с която е въвел правила за осъществяването на съкращенията и за извършване на подбор. В процедурата са направени изменения с последващи заповеди № ЗАМ-623/24.11.2009 г. и ЗАМ-666/3.12.2009 г. В изпълнение на тази процедура, директорът на Агенция "Митници" е издал заповед № ЗАМ-649/1.12.2009 г., с която е определил състава на комисия за извършване на подбор, длъжностите и служителите, между които да се извърши. Определено е подборът да бъде извършен между 120 служители, заемащи длъжността "главен инспектор" в Митница Аерогара София. Комисията е съставила Протокол за извършения подбор № 2/7.12.2009 г., от който се установява, че жалбоподателката е получила оценка - 76,3 са със същата оценка - 76,15 са с по-ниски оценки, а останалите служители на същата длъжност са получили по-високи оценки от жалбоподателката. Въз основа на правилно установената фактическа обстановка, незаконосъобразно съдът по същество е приел, че процедурата по подбора не подлежи на съдебен контрол, тъй като преценката с кой държавен служител да бъде прекратено служебното правоотношение е по целесъобразност. Правилно съдът е приел, че както утвърждаването на щатното разписание, така и преценката кои служители да бъдат съкратени, се осъществява при условията на предоставена на органа по назначаването оперативна самостоятелност. Административните актове, издадени при условията на оперативна самостоятелност на общо основание подлежат на съдебен контрол за законосъобразност, освен когато този контрол е изрично изключен със закон, какъвто не е конкретният случай. Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност прави акта несъответен на целта на закона, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 169 от АПК, съгласно която при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. С това законодателно решение самият избор на административния орган е правно регулиран от чл. 4, ал. 2 и чл. 6 от АПК. Затова съдът, ако установи, че органът е разполагал с оперативна самостоятелност, трябва да провери спазването и на тази регулация. Това значи да прецени, дали с избраната от органа възможност се постига целта, за която законът го е оправомощил да издаде акта - чл. 4, ал. 2, ако се постига, дали не е било възможно решение, по-малко обременително за трети лица - чл. 6, ал. 2 и 3, а ако не е имало и такова решение - имало ли е решение, осъществимо с по-малко обществени разходи (средства, усилия и време) - чл. 6, ал. 4. Ако поне едно от тези правила е нарушено, актът следва да бъде преценен като несъответен на целта на закона - чл. 146, т. 5 от АПК. Действително липсва законово задължение за органа по назначаването да извърши подбор между служителите, които са изпълнявали длъжността, обект на съкращение, преценката за това кои от тях ще останат и кои ще бъдат съкратени е изцяло от компетентността на органа. Това обаче не означава, че ако органът по назначаване създаде вътрешни правила при упражняване на предоставената му оперативна самостоятелност, то не следва да ги спазва. След като органът по назначаването е приел свои правила, при които да упражни преценката си кой служител да остави на работа и с кой да прекрати служебното правоотношение, оповестил е тези правила публично пред служителите на Агенция "Митници", тези правила стават част от нормативно установените граници на оперативната му самостоятелност, докато са действащи. В случая директорът на Агенция "Митници" със заповед № 613/12.11.2009 г. е утвърдил процедура за съкращаване на персонала в Агенцията, наричана по нататък Процедурата. Не се спори, че същата е оповестена сред служителите. Видно от посоченото в самата Процедура, в т. 1 целта й е да регламентира реда за извършване на съкращаване на персонала на Агенция "Митници". Сред принципите на процедурата са прозрачност на процеса на съкращаване и провеждане на справедливи процедури за преценка на квалификацията и работата на служителите при извършване на съкращения (т. 3.1 и 3.3.). Част трета от процедурата регламентира процедурата по съкращаване на длъжности, заети по служебно правоотношение. Уреденият механизъм включва определяне на длъжностите, заемани от конкретни митнически служители по служебно правоотношение, които следва да бъдат съкратени, въз основа на мотивирани предложения от страна на директорите на регионални митнически дирекции и началниците на митниците до директора на Агенция "Митници" (т. 22). За целта и въз основа на заповед за започване на процедура за съкращаване от нарочно назначена комисия се извършва оценяване на включените в подбора служители - всички служители от съответното учреждение, заемащи предвидената за съкращаване длъжност, по утвърдени в самата процедура критерии за подбор и класиране на служителите във възходящ ред според получените от тях оценки. Въз основа на получените резултати комисията предлага за съкращаване служителите с най-ниски оценки съобразно броя на длъжностите, определени за съкращаване (т. 23 и т. 24). За работата на комисията се съставя протокол, който се представя на директора на регионалната митническа дирекция/началника на митницата, те от своя страна изпращат до Централно митническо управление протокола от работата на комисията, формулярите за оценка на служителите и другите документи. Въз основа на предложенията на директорите на регионалните митнически дирекции и началниците на митниците (процедурата предполага изготвяне на такива по аргумент от т. 22, т. 29 и т. 32) и евентуално, ако е назначена комисия в Централно митническо управление и нейно предложение (т. 30) директорът на Агенция "Митници" определя окончателно подлежащите на съкращаване длъжности по служебно правоотношение и конкретните служители, които ги заемат (т. 32) и отправя писмени предизвестия за прекратяване на служебните правоотношения до определените за съкращаване служители, след което със заповед на директора на Агенция "Митници" се прекратяват служебните правоотношения със служителите, заемащи съкратените длъжности - на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл (т. 33). Така утвърдената процедура, макар и разписана по начин, че директорът на Агенция "Митници" "определя окончателно подлежащите на съкращаване длъжности по служебно правоотношение и конкретните служители, които ги заемат", предпоставя и обосновава това определяне с подбора на служителите, осъществен от нарочната комисия. На тази комисия органът по назначаването е възложил да извърши оценка на квалификацията и нивото на изпълнение на възложената работа (по критериите по т. 11 и т. 12 и при тежестта им Приложение № 6) като ги класира във възходящ ред според получените оценки и въз основа на получените резултати да предложи за съкращаване служителите с най-ниски оценки. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че спазването на описаната процедура за съкращение в Агенция "Митници" е гаранция за спазване на регламентираните в АПК принципи за съразмерност, равенство, последователност и предвидимост, които органът по назначаването е длъжен да спазва при упражняване на оперативната си самостоятелност. Ето защо след като процедурата е приложена спрямо жалбоподателката - касатор в настоящото производство, първоинстанционният съд е бил длъжен да провери и нейното съобразяване от органа по назначаване. Видно от приетите по делото доказателства, със Заповед № ЗАМ-649/01.12.2009 г. на директора на Агенция"Митници" е определена комисия за извършване на подбор между служители в Митница Аерогара София, сред които е и жалбоподателката. Комисията е оценила посочените в заповедта служители и е съставила Протокол № 2/7.12.2009 г., в който служителите са класирани по заемани длъжности и получена обща оценка. Съставен е и формуляр за оценка на жалбоподателката, от който се вижда по какъв начин е определена оценката й. С по-ниски оценки от нея са 15 служители, с равна - трима, а с по-високи - 101, като бройките са били 75, поради което следва изводът, че органът по назначаването се е съобразил с резултатите от извършения подбор, независимо, че не е изложил изрични мотиви в тази насока. В този смисъл е и заключението на вещото лице, според което длъжността на жалбоподателката не съществува като нормативно определена позиция в длъжностното разписание на Столична Митница, като са запазени функциите на длъжността "старши инспектор", но те се изпълняват от по - малък брой държавни служители. С оглед на това не са налице основания за отмяна на административния акт по смисъла на чл. 146, т. 5 от АПК. По изложените съображения, като е отхвърлил жалбата на Йотова против оспорената заповед, АССГ е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Съобразно изхода на спора и направеното искане за присъждане на разноски от касационния ответник, на същият следва да му бъдат присъдени 150 лева юрисконсултско възнаграждение. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,