Решение № 8245 от 10.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10206/2010 г.

Решение № 8245 от 10.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10206/2010 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по реда на чл. 185 и сл. от АПК. Образувано е по жалба на "Чек Дежене България" ЕООД, гр. София чрез пълномощниците му адв. Иванов и адв. Лазаров, против разпоредбите на § 2, 3, 6, 8 и 9 от Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 9.07.2003 г. за условията и реда за издаване и отнемане на разрешение за извършване на дейност като оператор на ваучери за храна и осъществяване дейност като оператор, издадена от министъра на труда и социалната политика и министъра на финансите, (обн., ДВ, бр. 66 от 2003 г.; изм. и доп., бр. 87 от 2003 г.; изм., бр. 6 от 2007 г.; изм. и доп., бр. 1 от 2009 г. и бр. 7 от 2010 г.), както и срещу § 10 от Преходните и заключителни разпоредби на същата наредба. Жалбоподателят поддържа оплаквания за нищожност, алтернативно - за незаконосъобразност на обжалваните подзаконови норми, поради липса на компетентност на издаващите ги органи, съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалното право и несъответствие с целта на закона. Счита, че атакуваните разпоредби противоречат на норми от по-висока степен - чл. 6, чл. 19, ал. 2, чл. 60, ал. 1 и 2, чл. 84, т. 3 и чл. 114 от Конституцията на Република България (КРБ), чл. 60 и чл. 90 АПК, чл. 3, ал. 2 от Кодекса на труда (КТ), чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), чл. 209, ал. 6 от Закона за корпоративното подоходно облагане (ЗКПО), чл. 2, ал. 1, т. 2 от Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК) във връзка с чл. 119 и чл. 120 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), чл. 3, ал. 2 и ал. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) и чл. 10, ал. 2 от Закона за дейностите по предоставяне на услуги (ЗДПУ). Претендират се разноски. Ответникът - министърът на финансите чрез процесуалния му представител - юрк. Цветанова оспорва жалбата. Моли за отхвърлянето й по съображенията, развити в писмени бележки и за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - министърът на труда и социалната политика не изразява становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за частична основателност на жалбата по отношение на текстовете, свързани с регламентиране на общата квота, тъй като тази материя е уредена в закона с последвалите издаването на наредбата изменения в ЗКПО. Жалбата е подадена от лице с правен интерес съгласно изискването на чл. 186, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима. Дружеството жалбоподател е оператор на ваучери за храна, чието разрешение за дейност като такъв не е отнето с влязъл в сила индивидуален административен акт. С оглед наличието на висящо съдебно производство по адм. дело № 1526/2010 г. на Върховния административен съд, образувано по жалба на оператора против заповед № ЗМФ-24/13.01.2010 г. на министъра на финансите за отнемане на разрешението му на основание чл. 11, ал. 1, т. 4 от Наредба № 7 от 9.07.2003 г., съдът намира, че "Чек Дежене България" ЕООД притежава процесуална легитимация за оспорване на процесните административноправни норми. Предмет на оспорване са разпоредби на Наредба № 7 за условията и реда за издаване и отнемане на разрешение за извършване на дейност като оператор на ваучери за храна и осъществяване дейност като оператор след направените изменения в същата, обнародвани в ДВ, бр. 58/30.07.2010 г., в сила от 1.08.2010 г. и преди измененията в ЗКПО, обнародвани в ДВ, бр. 94/30.11.2010 г., в сила от 1.01.2011 г. С обжалвания § 2 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 9.07.2003 г., заглавието на Глава четвърта на наредбата, се изменя по следния начин: "Обща годишна квота. Получаване на индивидуални квоти от оператори. Предоставяне на ваучери за храна". С § 3 се изменя чл. 12, както следва: Общата годишна квота за предоставяне на ваучери за храна, наричана в тази наредба "обща годишна квота", се утвърждава със Закона за държавния бюджет на Република България за съответната година (ал. 1). Министърът на финансите определя със заповед за всяка календарна година: индивидуална квота за предоставяне на ваучери за храна, наричана в тази наредба "индивидуална квота" (ал. 2, т. 1) и общ брой на индивидуалните квоти, определен като съотношение между размера на общата годишна квота и размера на индивидуалната квота (ал. 2, т. 2). Министърът на финансите или упълномощено от него длъжностно лице предоставя със заповед първа индивидуална квота на оператор, подал заявление за получаване на първа индивидуална квота (ал. 3). Когато номиналната стойност на предоставените от оператор на работодатели ваучери за храна, по последно получената индивидуална квота, превишава 80 на сто от тази индивидуална квота, операторът има право да подаде заявление за получаване на следваща индивидуална квота. Министърът на финансите или упълномощеното от него длъжностно лице предоставя със заповед следваща индивидуална квота на оператор по изречение първо, подал заявление за получаване на следваща индивидуална квота. Заедно със заявлението за получаване на следваща индивидуална квота операторът подава и декларация за предоставените на работодатели ваучери за храна по последно получената индивидуална квота (ал. 4). Номиналната стойност на предоставените от оператор на работодатели ваучери за храна по получена индивидуална квота не може да превишава тази индивидуална квота. Предоставянето на ваучери за храна по следваща индивидуална квота е възможно, след като изцяло е изчерпана предходната индивидуална квота (ал. 5). Заявлението по ал. 3 и 4 и декларацията по ал. 4 се подават в Министерството на финансите по образец съгласно приложения № 3 и 4 (ал. 6). Заповедта по ал. 3 и 4 се издава в срок от 5 работни дни от постъпване на заявлението за получаване на индивидуална квота. Отказът за издаване на заповедта по ал. 3 и 4 се съобщава на оператора в срок от 5 работни дни от изтичане на срока по предходното изречение (ал. 7). Индивидуални квоти се предоставят в последователността на постъпване на заявленията до достигане на общия брой на индивидуалните квоти, определен в заповедта на министъра на финансите по ал. 2, т. 2. Всяка предоставена индивидуална квота има уникален номер (ал. 8). Когато към 31 декември оператор не е изчерпил изцяло получена индивидуална квота, той има право да предоставя на работодатели ваучери за храна по тази квота през следващи години до изчерпването й. Операторът по изречение първо има право да подаде заявление за получаване на първа индивидуална квота по ал. 2 само когато номиналната стойност на предоставените от него на работодатели ваучери за храна по последно получената индивидуална квота превишава 80 на сто от тази индивидуална квота (ал. 9). За целите на предоставяне на индивидуални квоти свързаните лица се считат за едно лице (ал. 10). Алинея 11 предвижда, че не се предоставя индивидуална квота на: 1. оператор, на който е издадена заповед за отнемане на разрешение за извършване на дейност като оператор на ваучери за храна, до изтичане на срока по чл. 11, ал. 4, 2. оператор, който е свързано лице с оператор, на който е издадена заповед за отнемане на разрешение за извършване на дейност като оператор на ваучери за храна на основание чл. 11, ал. 1, т. 4 до изтичане на 2 години от датата на заповедта за отнемане на разрешението; 3. оператор, получил разрешение за извършване дейност като оператор на ваучери за храна по реда на тази наредба, за годината на издаване на разрешението. Съгласно ал. 12 на официалните интернет страници на Министерството на финансите и на Националната агенция за приходите се публикува текущо: 1. списък на лицата, получили разрешение за осъществяване на дейност като оператор на ваучери за храна; 2. списък на лицата, на които е издадена заповед за отнемане на разрешение за извършване на дейност като оператор на ваучери за храна; 3. броят на предоставените индивидуални квоти на операторите; 4. броят на оставащите индивидуални квоти до изчерпване на общата годишна квота по ал. 1. § 6 предвижда допълнение на съдържанието на ваучерите за храна, регламентирано в чл. 22, ал. 2 на наредбата, като към т. 3 "номинална стойност на ваучера за храна (изразена цифром и словом)" се добавя "определена в левове" и се създава т. 9, която изисква като реквизит на ваучера да се посочи и уникалният номер на получената от оператора индивидуална квота, по която е предоставен ваучерът за храна. С § 8 се създават т. 9 - 13 в § 1 от Допълнителната разпоредба, с които се въвеждат легални дефиниции на понятията "Обща годишна квота", "Индивидуална квота", "Първа индивидуална квота", "Следваща индивидуална квота" и "Свързани лица", а с § 9 се създават приложения № 3 и № 4 към чл. 12, ал. 3 и ал. 4, установяващи образец съответно на заявление и на декларация във връзка с кандидатстването за получаване на индивидуална квота (първа или следваща). С § 10 от Преходните и заключителни разпоредби към Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 9.07.2003 г. се дава временна уредба на квотната система, чието действие обхваща периода от влизане в сила на наредбата (1.08.2010 г.) до 31.12.2010 г. По силата на § 10, ал. 1 общата годишна квота за периода от влизане в сила на тази наредба до 31 декември 2010 г. се определя от министъра на финансите със заповед. Алинея 2 на § 10 предвижда, че министърът на финансите или упълномощено от него длъжностно лице предоставя със заповед първа индивидуална квота за 2010 г. на оператор, подал заявление за получаване на първа индивидуална квота за 2010 г., когато: 1. разпределената му номинална стойност за 2010 г. съгласно чл. 12, ал. 1 в сила до 31 юли 2010 г., е различна от нула, и 2. номиналната стойност на предоставените от оператора и свързаните с него лица на работодатели ваучери за храна през 2010 г. е не по-малка от 97 на сто и не по-голяма от 100 на сто от разпределената им номинална стойност за 2010 г. съгласно чл. 12, в сила до 31 юли 2010 г. § 10, ал. 3 предписва, че заедно със заявлението за получаване на първа индивидуална квота за 2010 г. операторът подава и декларация, в която удостоверява обстоятелствата по ал. 2. Според правилото на § 10, ал. 4 разпределената на оператори номинална стойност на издаваните ваучери за храна за 2010 г. съгласно чл. 12, в сила до 31 юли 2010 г., не се прехвърля за следващи години. Твърдението за нищожност на атакуваните подзаконови норми поради приемането им извън пределите на материалната компетентност, делегирана от закона на министъра на труда и социалната политика и на министъра на финансите, е неоснователно. Видно от предмета на жалбата, атакуват се части от наредбата, свързани с регламентацията на квотния механизъм на разпределение на ваучерите за храна между операторите - основни положения, видове квоти, изисквания и ред за получаването им до изчерпване, компетентен орган, процедура, условия по използване на квотите, временни правила, приложими през преходния период от влизане в сила на измененията в наредбата до края на 2010 г. и т. н. По отношение на подзаконовите нормативни актове преценката по чл. 142 АПК, свързана с проверка на материалната законосъобразност на акта, следва да се извърши на плоскостта на закона, действал към момента на устните състезания, което в случая означава, че съответствието на оспорените разпоредби с материалния закон следва да се преценява въз основа на последвалите издаването им релевантни промени в закона, а именно - тези съгласно ЗИДЗКПО, обн., ДВ, бр. 94/30.11.2010 г., в сила от 1.01.2011 г. Наредба № 7 от 9.07.2003 г., която включва оспорените разпоредби относно квотното разпределяне на ваучерите за храна, е издадена на основание чл. 209, ал. 6 ЗКПО, който овластява министъра на труда и социалната политика и министъра на финансите да издадат съвместна наредба, с която да определят реда за провеждане на конкурса, за издаване и отнемане на разрешението, условията и редът за отпечатване на ваучери, броят на издаваните ваучери, условията за организирането и контролът върху осъществяването на дейност като оператор. Съгласно легалната дефиниция на § 1, т. 35 от ДР на ЗКПО, "Оператор" по смисъла на чл. 209 е лице, получило разрешение от министъра на финансите, което се занимава с дейностите по отпечатването, организирането, контрола и разплащането във връзка с ваучерите за храна по ред, определен с наредба на министъра на труда и социалната политика и министъра на финансите. С нормата на чл. 209, ал. 7 ЗКПО се въвежда определянето на обща годишна квота за предоставяне на ваучери, като в т. 61 и т. 62 на § 1 от ДР на същия закон са дефинирани понятията обща годишна квота и индивидуална квота, възпроизведени и в наредбата. С чл. 277а е предвидена административнонаказателна отговорност на лице, което е предоставило на работодатели ваучери за храна по получена индивидуална квота, които са с номинална стойност, превишаваща тази индивидуална квота, както и на лице, което е предоставило на работодатели ваучери за храна, без да е получило индивидуална квота. Следователно функционалното и систематичното тълкуване на цитираните законови разпоредби води на извод, че квотният режим на разпределянето на ваучерите за храна между операторите е предвиден на законодателно ниво, като детайлната уредба на този въпрос е предоставена на процесната наредба по силата на законовата делегация на чл. 209, ал. 6 ЗКПО, видно от която условията и редът за отпечатване на ваучери, броят на издаваните ваучери, условията за организирането и контролът върху осъществяването на дейност като оператор следва да се определят с нарочен подзаконов нормативен акт на двамата министри. След като от самия закон следва, че броят на ваучерите не е неограничен, то безспорно е необходимо установяването на механизъм за разпределяне на общата квота между лицата, които имат разрешение да извършват дейност като оператори на ваучери за храна. С оглед на горните съображения следва да се приеме, че овластените административни органи не са излезли извън пределите на законовата делегация на чл. 209, ал. 6 ЗКПО, чиято обща и недостатъчно прецизирана текстова формулировка обхваща безспорно и начина на разпределяне на ограничения ресурс и реда за получаването на квоти от операторите като елемент от организацията и осъществяването на дейността им, които наредбата следва да регламентира по силата на закона. В случая не е налице първично регулиране на обществени отношения с подзаконов нормативен акт, а осигуряване прилагането на законова разпоредба, която съдържа първична уредба на тези отношения. Ето защо, не е налице претендираната от жалбоподателя липса на материална компетентност на издателите на акта, респективно - нищожност на същия. Бланкетно и неоснователно е оплакването за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването на процесния нормативен акт, с който се изменя и допълва Наредба № 7 от 9.07.2003 г. Към проекта на наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 9.07.2003 г. е изготвен доклад, обосноваващ необходимостта от издаването й. На заинтересованите лица е предоставена възможност да изразят становища, възражения и предложения по проекта, като получените такива са приложени по преписката. Липсва нарушение на чл. 3, ал. 2 КТ. От представените по делото протоколи от заседания на Националния съвет за тристранно сътрудничество е видно, че въпросът за уредбата на ваучерите за храна е анализиран и обсъждан. С оглед данните по делото, съдът намира, че са спазени изискванията на АПК и на ЗНА относно реда за издаване на нормативен административен акт, поради което претендираните процесуални нарушения не са налице. Противно на твърдението на жалбоподателя, съдът намира, че издадената наредба в оспорените й части е в съответствие с чл. 7, ал. 2 ЗНА, съгласно който наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като в случая се касае за осигуряване функционирането на системата на ваучерите за храна, в частност - за прилагането на квотния принцип, чиято нормативна основа е заложена в чл. 209 ЗКПО. Не се установява противоречие между цитираните подзаконови текстове и норми от по-висок ранг. Не е налице и несъответствие с целта на закона. Ваучерите за храна са дефинирани от допълнителната разпоредба на § 1, т. 36 от ЗКПО като вид книжа за замяна, предоставени чрез работодателя на работниците и служителите, включително на лицата, работещи по договори за управление, които се използват като разплащателно средство в ресторанти, заведения за бързо обслужване и обекти за търговия с храни съгласно сключен договор за обслужване с оператор. По своята същност ваучерите за храна представляват социална придобивка за служителите и работниците, предоставена им посредством техния работодател. Според действащата нормативна уредба същите са изцяло дефискализирани. Дефискализирането на социалната придобивка, данъчните облекчения по чл. 24, ал. 2, т. 1, б. "е" от Закона за данъците върху доходите на физическите лица, осигурителното облекчение по чл. 2, ал. 3 от Наредбата за елементите на възнаграждението и за доходите, върху които се правят осигурителни вноски, издадена на основание чл. 6, ал. 13 от Кодекса за социално осигуряване, както и спецификата на осъществяваната от операторите търговската дейност, налагат изработване на механизъм за контрол на косвените разходи на държавния бюджет и за осигуряване на равни условия за осъществяването на дейността съобразно конституционно установената гаранция от чл. 19, ал. 2 КРБ. В случая този механизъм се изразява в процесния квотен принцип, чието съществуване е установено със закон, а начинът на прилагането му е уреден в наредбата по чл. 209, ал. 6 ЗКПО. Позоваването на т. 38 от решение № 180/1.04.2010 г. на Министерския съвет за одобряване на мерки в подкрепа на заетостта, домакинствата, бизнеса и фискалната позиция е неотносимо към законосъобразността на атакуваните разпоредби, тъй като цитираното решение не представлява нормативен акт от по-висока степен, с който наредбата да следва да е съобразена. От друга страна мярката по т. 38 от решението на МС визира оптимизиране на разпределението между операторите на ваучери за храна чрез премахване на квотния принцип. Датата на приемане на мярката води на извод, че същата се отнася до съществувалия преди процесната наредба за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 9.07.2003 г., т. е. до 1.08.2010 г., квотен механизъм, състоящ се в разпределяне поравно между всички оператори на общата годишна квота. Този принцип на разпределение е премахнат с атакуваните разпоредби и е заменен с нов, почиващ на състезателното начало и пазарното развитие на услугата с оглед защита правото на ползвателите чрез ефективно получаване на социалната придобивка. Неотносимо към спора е и твърдението за нарушение на чл. 114 КРБ, определящ актовете, които приема Министерският съвет, тъй като предмет на жалбата е наредба, издадена от двама министри съгласно чл. 115 КРБ, в рамките на материалната им компетентност и в пределите на изричната законова делегация на чл. 209, ал. 6 ЗКПО. Не се споделят от съда поддържаните от жалбоподателя съображения за незаконосъобразност на регламентираната с обжалваните разпоредби "квотна система" на разпределение на ваучерите. В тази връзка, срещу част от тях не са изложени конкретни оплаквания (§ 2, § 3 относно чл. 12, ал. 3, ал. 5 - 7, ал. 10, ал. 11, т. 3 и ал. 12, т. 1, 3 и 4, § 6, § 8 и § 9), същите се оспорват единствено доколкото са свързани и подпомагат прилагането на принципа на квотно разпределяне на ваучерите за храна, който "Чек Дежене България" ЕООД счита за незаконосъобразен. Правната техника при разписването на квотния механизъм в наредбата изисква промяна на наименованието на глава четвърта от наредбата съобразно новата уредба, дефиниране на основните понятия, създаване на приложения с образци на подаваните от операторите заявление и декларация, преходна уредба, както и допълнения в съответните текстове, произтичащи от разпределянето на общата годишна квота чрез предоставяне на индивидуални квоти на операторите. Поради това атакуваните § 2, § 3 (относно чл. 12, ал. 3, ал. 5 - 7, ал. 10, ал. 11, т. 3 и ал. 12, т. 1, 3 и 4), § 6, § 8 и § 9, включително правилата за непревишаване на получената индивидуална квота и за предоставяне на ваучери по следваща след цялостното изчерпване на предходната, третирането на свързаните лица заявили получаване на индивидуална квота като едно лице, реда за издаване и съобщаване на заповедта за предоставяне на индивидуална квота с уникален номер, допълване съдържанието на ваучерите с този уникален номер и т. н., не са нищожни или незаконосъобразни по съображенията, изложени по-долу досежно § 3 и § 10. Развитите в жалбата доводи срещу чл. 12, ал. 1 от наредбата, свързани с нарушение на чл. 6, чл. 60 и чл. 84, т. 3 КРБ, са неоснователни. Оспорената норма възпроизвежда изцяло предписанието на чл. 209, ал. 7 ЗКПО, поради което не въвежда първична регулация на обществени отношения, резервирани единствено за нормативен акт с ранг на закон. Що се отнася до оплакването, че размерът на общата годишна квота, определян ежегодно със закона за държавния бюджет на Република България за съответната година, не е достатъчен за удовлетворяване на правото на всички наети лица да получат ваучери за храна, както и на работодателите, желаещи да предоставят това облекчение на своите работници и служители, то този въпрос стои извън осъществявания от съда контрол за законосъобразност на конкретно оспорените подзаконови правни норми. Несъстоятелна е тезата на жалбоподателя за нищожност на чл. 12, ал. 2, съгласно който министърът на финансите определя за всяка календарна година номиналната стойност на индивидуалната квота и общия брой индивидуални квоти, които се предоставят на операторите в последователността на постъпване на заявленията им до достигане на общия брой (ал. 8 на чл. 12). Определянето по преценка на министъра на финансите на номиналната стойност на индивидуалните квоти и общия им брой в рамките на общата годишна квота не влиза в противоречие със ЗКПО или друга законова норма. Мотиви относно издаването на подзаконовата разпоредба при наличие на материална компетентност и съобразно законовата делегация на чл. 209, ал. 6 ЗКПО бяха изложени по-горе. Не може да бъде възприето твърдението в жалбата, че разпоредбите на чл. 12, ал. 4 и ал. 8 не гарантират справедливо разпределение на следващите индивидуални квоти и не отчитат действителните пазарни възможности на отделните оператори. Както се посочи по-горе, квотната система е фискална необходимост предвид създадените със закони преференциални данъчни и осигурителни режими за ползвателите на ваучери и е обусловена от съображения за обществен интерес. Чрез нея се създава механизъм за контролиране на косвените разходи (загуби) за държавния бюджет, от една страна и от друга - дава се възможност за контрол върху дейността на операторите с цел предотвратяване на злоупотреби и въвеждането на по-голяма прозрачност в тяхната дейност. По силата на новата уредба всеки оператор има право да издава ваучери до изчерпване на общата годишна квота. Системата на разпределяне е изработена така, че всеки оператор да се стреми да получи повече индивидуални квоти, което предпоставя засилване на конкуренцията между тях и предлагане на по-добри условия на работодателите. Целта на механизма е и да не остава неизползвана квота в големи размери, тъй като в противен случай се ощетяват останалите оператори и самите ползватели. Така установените правила предвиждат еднакви правни условия за упражняване на дейността за всички оператори, поради което нямат дискриминационен характер. Не е налице и твърдяното в жалбата противоречие на квотния механизъм с разпоредбите на чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗЗК, чл. 119 и чл. 120 ДФЕС и чл. 3, ал. 2 ЗОАРАКСД, които изискват от държавните органи при упражняване на дейността им да не налагат изисквания, ограничения и тежести, които водят до негативно засягане на конкуренцията. По делото е представено решение № 552 от 20.05.2010 г. по преписка № КЗК-201/2010 г., образувана по искане на жалбоподателя "Чек Дежене България" ЕООД, с което Комисията за защита на конкуренцията на основание чл. 60, ал. 1, т. 19 и т. 20 от Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК) е предложила изменение на Наредба № 7 от 9 юли 2003 г., като се предвиди разпределянето на общата номинална стойност на издаваните ваучери да става чрез модел, при който половината от общата номинална стойност се разпределя по равно между всички оператори на ваучери, а другата половина се разпределя на база на пазарния дял, постигнат в предишния период. В мотивите е посочено, че при този модел операторите на ваучери ще имат стимул да предлагат по-качествени услуги на по-добри цени, което ще им позволи да спечелят повече клиенти и съответно по-голям дял от пазара, ще се създадат благоприятни условия за разширяване на стопанската инициатива на операторите на ваучери и ще се засили конкуренцията на съответния пазар. Регламентираният с обжалваните подзаконови разпоредби квотен механизъм сочи на засилване на конкурентното начало при разпределянето на номиналната стойност на ваучерите между операторите. Определянето на обща годишна квота на издаваните ваучери и начинът за разпределянето им между операторите е въпрос на икономическа и социална целесъобразност. Ваучерите за храна се предоставят на наетите на работа лица под формата на социални придобивки в натура. Сключването на договори между работодателите и операторите се влияе от множество фактори като предлаганата цена, магазинните обекти, доставката на ваучерите, добрите търговски отношения и съдействието от страна на оператора и пр. С оглед на изброените обстоятелства не може да се приеме, че предвиденото разпределяне на ваучерите създава предпоставки за ограничаване конкуренцията между операторите и изкривява пазарните отношения. Неоснователно е застъпеното в жалбата становище, според което текстовете на ал. 11 и ал. 12 на чл. 12 косвено допускат и предполагат предварително изпълнение на издадена от министъра на финансите заповед за отнемане на разрешението за извършване на дейност като оператор на ваучери за храна. При липса на изрична нормативна разпоредба, постановяваща изпълнение на заповедта за отнемане на разрешението преди влизането й в сила, предварително изпълнение може да бъде допуснато само по реда на чл. 60, ал. 1 от АПК - чрез включване в заповедта на разпореждане за това, което е обосновано от наличие на някоя от изброените фактически предпоставки (неотложна необходимост да се осигури животът или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни или обществени интереси, при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта или ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда, или по искане на някоя от страните - в защита на особено важен неин интерес). По силата на общото правило на чл. 166, ал. 1 от АПК оспорването на административния акт спира изпълнението му. Следователно не е налице претендираното дерогиране на чл. 60 и чл. 90 АПК. Тълкуването на жалбоподателя на думите "на който е издадена заповед за отнемане на разрешение" е буквално, извадено е от контекста на уредбата и не кореспондира на останалите норми в акта, нито на доказателствата по делото, касаещи производството по издаване на заповед на министъра на финансите № У-ЗВХ-22 от 11.01.2011 г., видно от която постановеният отказ за предоставяне на първа квота на дружеството не е свързан с издадената заповед за отнемане на разрешението му, която не е влязла в сила. Видно от редакцията й, разпоредбата на чл. 12, ал. 11, т. 1 е пряко свързана с предписанието на чл. 11, ал. 4 от същата наредба. От систематичното тълкуване на двете норми следва, че не се предоставя индивидуална квота на оператор, на който е отнето разрешението да извършва дейност като такъв, до изтичане на указания в чл. 11, ал. 4 срок. С други думи правилото на чл. 12, ал. 11, т. 1 не придава предварително изпълнение на издадена заповед за отнемане на разрешение. По сходен начин е формулирана и разпоредбата на чл. 12, ал. 11, т. 2, по отношение на която важат горните мотиви. Що се отнася до предвиденото в чл. 12, ал. 12, т. 2 текущо публикуване на официалните интернет-страници на МФ и на НАП на списък на лицата, за които е издадена заповед за отнемане на разрешението, тази норма не води по никакъв начин на извод за незабавно привеждане на заповедта в действие. Не се установява колизия с по-висши норми на чл. 12, ал. 12, т. 1, 3 и 4 от наредбата. Публикуването на посочената в цитираната разпоредба информация осигурява прилагането на заложените в АПК принципи на равенство, публичност и прозрачност в действията на администрацията. Липсва противоречие на обжалваните разпоредби и с изискването на чл. 10, ал. 2 ЗДПУ. Разпоредбата на чл. 10, ал. 2 ЗДПУ се отнася до въвеждането на разрешителен режим за осъществяване на дейност по предоставяне на услуги и е неотносима към квотното разпределяне на ваучерите за храна. Аналогично на гореизложените доводи, съдът намира за неоснователни оплакванията срещу § 10 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 9.07.2003 г. Предвиденото в преходния период от влизане в сила на наредбата до 31.12.2010 г., т. е. за остатъка на текущата календарна година, определяне на общата годишна квота от министъра на финансите и предоставянето от него на първа индивидуална квота за 2010 г. не нарушава обхвата на очертания в чл. 209, ал. 6 предмет уредба на наредбата и не сочи на превишаване на правомощията на административния орган. По изложените съображения жалбата на "Чек Дежене България" ЕООД, гр. София, против валидността и законосъобразността на подзаконовите нормативни разпоредби на § 2, 3, 6, 8 и 9, както и на § 10 от Преходните и заключителни разпоредби от Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 9.07.2003 г. за условията и реда за издаване и отнемане на разрешение за извършване на дейност като оператор на ваучери за храна и осъществяване дейност като оператор, издадена от министъра на труда и социалната политика и министъра на финансите, обнародвани в ДВ, бр. 58 от 30.07.2010 г., в сила от 1.08.2010 г., следва да бъде отхвърлена като неоснователна. С оглед изхода на спора в настоящата му фаза и предвид надлежно отправеното искане, на ответника Министерство на финансите се присъжда юрисконсултско възнаграждения в размер на 150 лв. на основание чл. 7, ал. 1, т. 4 във вр. с чл. 8 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. последно от АПК, Върховният административен съд,