Решение № 8055 от 21.7.2023 г. на ВАС, V о.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Агенция Митници, подадена чрез процесуален представител юрк. В. Александрова, срещу решение 1374 от 28.07.2022 г., постановено по адм. дело 427/2022 г. по описа на Административен съд (АС) Благоевград, с което по жалба на Д. Илиев от гр. Благоевград е отменена издадена от касатора Заповед 308/12.03.2021 г. за прекратяване на служебното правоотношение между страните на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл). В касационната жалба са наведени доводи за неправилност на съдебното решение като постановено при наличие на касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът оспорва като неправилен и необоснован извода на съда, че процесната заповед е издадена в противоречие с целта на закона и в нарушение на принципа по чл. 6, ал. 1 от АПК. Поддържа становище за доказано наличие на материалноправното основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Счита, че в процесния казус целта на закона е спазена, тъй като съкращаването на длъжността е обосновано с действия на органа, насочени към оптимизиране на работата на администрацията, като преценката за начина на упражняване на тези правомощия на административния орган е изцяло в неговата дискреционна власт и следователно не подлежи на контрол в рамките на съдебното производство. По изложените в касационната жалба съображения иска отмяна на първоинстанционното решение и присъждане на разноски съгласно представен списък по чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК). Ответникът Д. Илиев, чрез пълномощника си адв. Р. Илчова, в депозиран писмен отговор и в проведеното открито съдебно заседание по делото оспорва касационната жалба като неоснователна. Иска съдът да я остави без уважение, като потвърди обжалваното решение на АС Благоевград като правилно, законосъобразно и обосновано. Претендира разноски за касационната инстанция, за адвокатско възнаграждение. Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), в настоящия касационен състав на пето отделение счита, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения: От фактическа страна първоинстанционният съд е приел за установено, че със заповед 203/17.02.2021 г. на директора на Агенция Митници на основание чл. 122, ал. 1 ЗДСл, във връзка с влязло в сила решение 1560/05.02.2021 г. по адм. дело 10729/2020 г. по описа на ВАС, Д. Илиев е бил възстановен на длъжност инспектор в Териториална дирекция (ТД) на Агенция Митници, Длъжностно ниво 11, Експертно ниво 7, ТД Югозападна, с ранг IV младши, считано от 15.02.2021 г. С отделна заповед ЗТД-5800-105/32-54756/17.02.2021 г. на директора на ТД Югозападна е определено работното място на Д. Илиев като служител в структурата на ТД Югозападна (възстановен на длъжността инспектор в ТД на Агенция Митници), а именно в сградата на Митническо бюро (МБ) Благоевград, гр. Благоевград. Със заповед ЗАМ-235/32-54534/17.02.2021 г. на директора на Агенция Митници, считано от същата дата (17.02.2021 г.), е определена структурата на ТД Югозападна с обща численост на персонала 773 щатни бройки, от които за МБ Благоевград са предвидени 10 щатни бройки. Видно от поименното длъжностно разписание на ТД Югозападна, изготвено след определената, считано от 17.02.2021 г., структура на ТД Югозападна, Д. Илиев е включен в структурата на МБ Благоевград (позиция 291), заемащ длъжността инспектор в ТД на Агенция Митници. Със заповед ЗАМ-359/32-81008/11.03.2021 г. на директора на Агенция Митници, считано от 12.03.2021 г., е определена нова структура на ТД Югозападна, с обща численост на персонала 771 щатни бройки (т.е. налице е редукция с две щатни бройки спрямо предходно утвърдената структура), като и двете бройки се отнасят до структурното звено МБ Благоевград, където числеността на персонала е намаляла от 10 на 8 щатни бройки. Видно от приложените по делото Длъжностно разписание в сила от 12.03.2021 г. и Поименно разписание на длъжностите в ТД Югозападна към дата 15.03.2021 г. съкратените бройки в МБ Благоевград са съответно 1 бр. старши инспектор (с което бройките за тази длъжност в споменатото звено са намалели от 4 на 3) и 1 бр. инспектор, заемана до процесното съкращение от жалбоподателя Д. Илиев, настоящ ответник (с което от структурата на МБ Благоевград изцяло е премахната длъжността инспектор в ТД на Агенция Митници). На 12.03.2021 г. е издадена оспорената заповед на директора на Агенция Митници, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, във връзка със заповед ЗАМ-359/32-81008/11.03.2021 г. на същия орган и утвърдено Длъжностно разписание на ТД Югозападна, в сила от 12.03.2021 г., поради съкращаване на длъжността е прекратено служебното правоотношение с Д. Илиев на длъжност инспектор в ТД на Агенция Митници, Длъжностно ниво 11, Експертно ниво 7, в ТД Югозападна, с ранг IV младши, считано от 13.03.2021 г. При така установените правнорелевантни факти по делото съдът е приел от правна страна, че процесната заповед за прекратяване на служебното правоотношение е издадена от компетентен орган в кръга на предоставените му по закон правомощия, при спазване на изискванията за форма и съдържание на акта и при липса на допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, доколкото законът не предвижда специфична процедура за издаване на заповедите с правно основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Установил е, че спорът е относно приложението на материалния закон и е свързан с наличието или липсата на реално съкращаване на длъжността и с преценка относно спазване на изискването за съобразяване с целта на закона. След извършена съпоставка на длъжностните разписания (това, действащо към 11.03.2021 г., и новото в сила от 12.03.2021 г.) съдът е констатирал, че числеността на персонала в МБ Благоевград е намаляла с 2 щатни бройки, една от които е заеманата от жалбоподателя длъжност инспектор. Взимайки предвид това обстоятелство, съдът е приел, че е налице реално намаляване на броя на щатната численост за длъжността инспектор, като заеманата от жалбоподателя такава длъжност в МБ Благоевград съгласно предходното длъжностно разписание, считано от 12.03.2021 г. вече не съществува. На тази основа е посочил, че съкращаването на длъжността е реално извършено, тъй като заеманата от Д. Илиев до 12.03.2021 г. длъжност (инспектор в ТД на Агенция Митници) е с намален брой на служителите, на които е възложено нейното изпълнение. Независимо от така направената констатация обаче съдът е достигнал до извод за незаконосъобразност на оспорената заповед поради издаването й в противоречие с целта на закона и в нарушение на принципа по чл. 6, ал. 1 АПК, който задължава административния орган да упражнява правомощията си добросъвестно и в съответствие с преследваната от закон цел, което е самостоятелно основание за отмяна на заповедта по силата на чл. 146, т. 5 АПК. В настоящия случай съкращаването на длъжността, заемана от Д. Илиев, е извършено при недобросъвестно упражняване на правомощията на органа по назначаването, който, макар и автономен в преценката си относно реорганизацията и вътрешното преструктуриране на ръководената от него администрация, е обвързан от принципа за добросъвестно, разумно, подчинено на легитимни цели упражняване на правомощията си във връзка с премахването, създаването, преобразуването, промяната в числеността и вида на длъжностите в администрацията. Според съда хронологията на събитията сочи на преследвана от органа различна цел от тази, свързана с постигането на по-ефективно функциониране на администрацията и оптимизиране на нейната дейност. Мотивите на съда за това са, че предприетата със заповедта от 11.03.2021 г. структурна промяна касае единствено и само МБ Благоевград и конкретно длъжността на жалбоподателя (инспектор), наред с още една щатна бройка за длъжността старши инспектор. Тази промяна е настъпила преди да изтече един месец от възстановяването на Д. Илиев на работа в Агенция Митници, на длъжността инспектор в ТД на Агенция Митници, ТД Югозападна, въз основа и в изпълнение на влязло в сила съдебно решение на ВАС, с което е отменена като незаконосъобразна заповедта за прекратяване на служебното му правоотношение поради наложено дисциплинарно наказание уволнение за длъжността инспектор в отдел Пътни такси и разрешителен режим в ТД Югозападна на Агенция Митници. При наличието на вакантни места за същата длъжност инспектор в ТД на Агенция Митници (с леки различия във функциите) в други звена на ТД Югозападна към момента на възстановяване на служителя на работа (което обстоятелство не се оспорва от ответника пред първата инстанция и настоящ касатор) органът е следвало да съобрази действията си по изпълнение на съдебното решение на ВАС така, че да обезпечи правото на служителя да бъде възстановен на работа по добросъвестен, разумен и справедлив начин. Вместо да стори това и възстановявайки го на длъжност, която в непосредствено следващ момент (по-малко от месец) е била предназначена за съкращение и е премахната от длъжностното разписание на ТД Югозападна, считано от 12.03.2021 г., при наличие на вакантни места за длъжността инспектор в други звена на ТД Югозападна, органът по назначаването е осъществил действия, които не доказват, че с така направения избор при оперативна самостоятелност е преследвал признатата от закона легитимна цел на съкращението постигане на най-доброто функциониране на съответното административно звено. Напротив, действията на органа сочат по-скоро на превратно упражняване на предоставените му правомощия, в резултат на което решението, обективирано в процесната заповед, се явява незаконосъобразно поради противоречие с целта на закона самостоятелно основание за отмяната му по силата на чл. 146, т. 5 от АПК. Решението е валидно, допустимо и правилно. Изводите на съда почиват на правилно изяснена фактическа обстановка по спора, установена въз основа на правилна преценка на относимите за неговото решаване доказателства по делото. Последните са обсъдени в тяхната взаимна връзка и във връзка с възраженията на страните и въз основа на това са изведени обосновани и верни правни изводи, които, в хипотезата на чл. 221, ал. 2, изр. второ АПК, настоящият съдебен състав изцяло споделя, без да е необходимо да ги повтаря. Неоснователно в касационната жалба се сочи, че съдебното решение е необосновано. Съдът не е допуснал грешки при формиране на вътрешното си убеждение. Изводите му са последователни, логични и почиват на правилен анализ на доказателствата по делото. Решаващият съд не е допуснал нарушения на съдопроизводствените правила. Събрани са всички относими към спора доказателства, доказателствената тежест е разпределена между страните съобразно изискванията на чл. 170 АПК. В касационната жалба не се сочи кои конкретни доказателства не са обсъдени и кои релевантни факти по спора не са били установени. Поради това този довод се явява бланкетен. Решаващият съд е обсъдил всички представени по делото доказателства, като е изпълнил коректно и изчерпателно задължението си за мотивиране на решението от фактическа и правна страна, с оглед императивното изискване на чл. 172а, ал. 2 АПК и при съобразяване с дадените от касационната инстанция подробни указания относно произнасянето на първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото (решение 4566/12.05.2022 г. по адм. дело 954/2022 г. на ВАС, пето отделение). Решението съответства и на материалния закон. Правилен е изводът на съда, че в настоящия случай е налице съкращаване на заеманата от Д. Илиев длъжност, предвид доказаното от външна страна и оформено документално със съответните заповеди и ново длъжностно разписание премахване на длъжността инспектор в МБ Благоевград към ТД Югозападна на Агенция Митници, считано от 12.03.2021 г. Така извършеното съкращение обаче е само формално, тъй като хронологията на действията на административния орган разкрива, че то е предприето непосредствено след възстановяването на служителя на работа след предходно незаконосъобразно уволнение, без същевременно да се доказва по какъвто и да е начин наличието на служебна обективна необходимост от извършената длъжностна промяна. Принципно вярно и неоспоримо е твърдението, че преценката за намаляване на броя на длъжностите в дадена администрация (както и за всяка друга структурна или длъжностна реформа в нея) е изцяло в оперативната самостоятелност на органа и не подлежи на съдебен контрол. Липсата на компетентност за съда да контролира по същество преценката на административния орган, извършена на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, обаче не изключва по принцип възможността за осъществяване на контрол върху законосъобразното упражняване на правомощията на органа, предоставени в условията на оперативна самостоятелност арг. в чл. 169 АПК. Проверката за законосъобразност на административния акт (в това число издадения по целесъобразност, какъвто е настоящият случай), освен преценка дали органът не е нарушил съответните законови правила, включва задължително и отговор на въпроса дали органът не е упражнил превратно предоставените му по закон правомощия, в резултат на което взетото от него решение да противоречи на целта на закон. Това е така, тъй като условието за законосъобразност на административните актове, закрепено в чл. 146, т. 5 от АПК (съответствие с целта на закона) не е установено единствено по отношение на актовете, издавани при обвързана компетентност, а важи за всички административни актове, с които може да бъдат засегнати или застрашени права, свободи и законни интереси на техните адресати. Що се отнася до актовете при оперативна самостоятелност, следва да се посочи, че тъкмо наличието на по-голям избор за органа и свобода на преценка в действията и решенията му (които крият и по-голям риск от административно-властнически произвол), налагат необходимостта от извършването на контрол за упражняване на правомощията в съответствие с целта на закона (чл. 146, т. 5 АПК) и при съблюдаване на принципа на съразмерност (чл. 6 АПК). Следва също така да се подчертае, че с тази проверка съдът не осъществява преценка относно целесъобразността на административния акт, не преразглежда и не пререшава предоставения в изключителната компетентност на органа материалноправен въпрос (в случая извършването на организационни, структурни и длъжностни промени в администрацията), а следи единствено за това дали органът е упражнил правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо, по-начин, който не засяга права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която е издаден съответният акт, както и дали издаването на акта, съобразно установените по случая факти, е било изобщо насочено към постигането на заложената от законодателя цел. При осъществяването на този контрол в настоящия случай административният съд е обсъдил хронологично и в съвкупност събраните по делото доказателства и въз основа на безспорно установените факти по спора правилно е приел, че служебното правоотношение на Д. Илиев е прекратено в противоречие с целта на закона, установена в нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Служителят е бил възстановен на длъжност със същото наименование като това на длъжността, която е заемал преди незаконното си уволнение през 2020 г., а именно инспектор в ТД Югозападна на Агенция Митници, но мястото му на работа е определено в друго административно звено на териториалната дирекция, а именно МБ Благоевград. Тъкмо щатните бройки за това административно звено са били обект на настъпилата само двадесет и три дни по-късно промяна в длъжностното разписание на ТД Югозападна, като промяната предвижда единствено съкращаването на 2 щатни бройки в рамките на цялата териториална дирекция, наброяваща общо 773 щатни бройки. Съкратени са 1 щ. бр. инспектор и 1 щ. бр. старши инспектор в МБ Благоевград. Доводите на касатора за наличие на обективна нужда от извършените длъжностни промени в ТД Югозападна остават недоказани, доколкото посоченото намаляване на щатните бройки тъкмо за длъжността инспектор и то точно в структурното звено, където е определено мястото на работа на възстановения след отмяна на дисциплинарното му уволнение служител, не е обосновано с конкретни причини и съображения от страна на административния орган. Безспорно извършването на промени в числеността и структурата на една ТД на Агенция Митници е в правомощията на директора на ТД, но това следва да бъде в резултат на нормативни промени и доказана необходимост от извършването на реорганизация и оптимизация на административните звена. В разглеждания казус не са представени доказателства в тази насока, от които да е видно, че въпросните промени са резултат на обективна нужда от оптимизиране работата на администрацията (и то точно в това звено) и че тази цел ще бъде постигната единствено чрез премахване на щатната бройка за длъжността инспектор в МБ Благоевград. Не е и налице доклад съгласно изискванията на чл. 14, ал. 1 от Наредбата за прилагане Класификатора на длъжностите в администрацията, според която разпоредба промени в длъжностното разписание се предлагат само с писмен мотивиран доклад при обоснована необходимост от извършването им. В случая, въз основа на конкретните факти по делото, съдът е извършил дължимата преценка относно постигането на заложената в закона цел, като е достигнал до верния извод, че съкращаването на служителя Д. Илиев не е било извършено за легитимната цел, преследвана от законодателя с нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. В разглеждания контекст обстоятелствата около процесното съкращаване навеждат на извод, че административният орган е действал недобросъвестно при изпълнение на задължението си да възстанови незаконно промененото с уволнението правно положение на служителя, като го е възстановил на длъжност, която непосредствено след това е подлежала на съкращение чрез намаляване на щатните бройки за заемането й (при наличие на свободни бройки за същата длъжност в други административни звена с леки различия във функциите). Логически, фактологично и правно обоснован е изводът на АС Благоевград, че крайната цел на поредицата от действия на административния орган, приключили с издаването на процесната заповед с правно основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, не е насочена към обезпечаване работата и по-добрата функционалност при организация и изпълнение на заложените дейности на администрацията, а към освобождаване на конкретен служител от заеманата от него длъжност. По този начин административният орган е изпълнил само формално влязлото в сила съдебно решение и последвалата от него процедура по възстановяване на държавния служител на длъжността, която е заемал преди отмяната като незаконосъобразна на предходната заповед за дисциплинарното му уволнение. Доводът на касатора, че по принцип не съществува законоустановен срок след възстановяването на работа, в рамките на който на възстановените служители да не може да бъде прекратено служебното правоотношение, не е от естество да обори горния извод. Макар и да не съществува такъв срок и като цяло такава нормативна забрана, въз основа на обстоятелствата във всеки конкретен случай съдът може и следва да извършва преценка за това дали с последователността от действията си, съпътстващите ги документи и доказателства по преписката органът действително е целял постигането на заложената от законодателя цел или е упражнил превратно властническите си правомощията, в резултат на което е издал незаконосъобразен акт, страдащ от порока по чл. 146, т. 5 от АПК. Обосновано и при правилна преценка на установените по делото факти първоинстанционният съд е приел, че в настоящия случай доказателства за недобросъвестността на органа по назначаването се съдържат в административната преписка, от която се установяват факти, които показват преследваната цел, различна от законната. Предвид гореизложеното, като е приел жалбата на Д. Илиев за основателна и е отменил процесната заповед на директора на Агенция Митници за прекратяване на служебното му правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, АС - Благоевград постановил правилно решение, в съответствие с приложимия закон и фактите по делото, което следва да бъде оставено в сила. По водене на делото пред касационната инстанция ответникът Д. Илиев претендира разноски в размер на 500,00 лева, за адвокатско възнаграждение, които с оглед изхода на спора и своевременно направеното искане следва да му бъдат присъдени в пълен размер, като същите се дължат от бюджета на Агенция Митници. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,