Решение № 3744 от 27.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4422/2016 г.

Решение № 3744 от 27.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4422/2016 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по постъпила касационна жалба от Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" гр. С., чрез процесуален представител ст. юрк. Д. П., срещу решение № 11 от 15.02.2016 г. по адм. дело № 211/2015 г. по описа на АС (Административен съд) - Х., с което се отменя Уведомително писмо за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схеми и мерки за директните плащания за кампания 2010 г. с изх. № 01-6500/1549 от 18.02.2015 г., по жалба на П. И. К. Жалбоподателят счита решението за неправилно поради несъобразяването му с предписанията на материалния закон и необоснованост. В жалбата са развити подробни съображения за така заявените пороци, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Въз основа на тези аргументи моли решението да бъде отменено изцяло и постановено ново по съществото на спора, с което да се отхвърли първоинстанционната жалба като неоснователна и недоказана и се остави в сила оспореното Уведомително писмо. Моли също да бъдат присъдени направените съдебни разноски пред първоинстанционния съд в размер на внесения депозит за вещо лице в размер на 250 лева, както и да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение в минимален размер. Моли още да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение за пред настоящата инстанция също в минимален размер, като при условие на евентуалност прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. От ответника П. И. К., чрез адв. Д. е постъпил писмен отговор, в който се моли касационната жалба да бъде оставена без уважение. В открито съдебно заседание пред ВАС пълномощникът оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена. Претендира разноски съобразно представените доказателства и списък. Участващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че касационната жалба е основателна, а решението е постановено в нарушение на материалния закон. Настоящият състав на ВАС намира, че касационната жалба е подадена в законоустановения в чл. 211, ал. 1 от АПК 14-дневен срок от съобщаване на решението, от надлежно упълномощен процесуален представител на страна по чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, се явява неоснователна. С решение № 11 от 15.02.2016 г. по административно дело № 211/2015 г., в производство по реда на чл. 145 и сл. от АПК, във вр. с чл. 43, ал. 3 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), Административен съд - Х., на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, ОТМЕНЯ Уведомително писмо за извършена оторизация по схемите и мерките за директни плащания за 2010 с изх. № 01-6500/1549 от 18.02.2015 г. на Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" и ИЗПРАЩА административната преписка на Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" за ново произнасяне, съобразено със задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на настоящото решение. С трети диспозитив като логическа и законна последица от този изход на спора, съдът ОСЪЖДА ответника Д. фонд "Земеделие", гр. С. да заплати на жалбоподателя П. И. К. от гр. Х., разноски по делото в размер на 860 лева. За да постанови този резултат, първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 164 от АПК разглежда делото в състав от един съдия, след като е преценил доказателствения материал, както и валидността и законосъобразността на обжалвания административен акт с оглед основанията, визирани в разпоредбата на чл. 146 от АПК е счел, че жалбата е основателна. На първо място е констатирал, че оспорвания акт е издаден от административен орган, разполагащ с материална компетентност, постановен е в писмена форма, подписан е от издателя си и съдържа изложени фактически и правни основания. Съдът не е споделил развитите в жалбата съображения за липса на мотиви. Позовал се е на изслушаната и приета съдебно-техническа експертиза (СТЕ), изготвена от вещо лице инж. С. К., което в изпълнение на възложените му задачи е посетило на място ДФ "Земеделие" и Министерство на земеделието и храните (МЗХ), и се е запознало с наличните в тези институции материали и документи, включително със съдържащите се в базата данни обработени снимкови материали. Въз основа на тези проверки вещото лице е дало заключение, че посочените в обжалваното уведомително писмо недопустими за подпомагане площи са само в резултат на определените от МЗХ площи, които са останали извън предадения на ДФЗ слой с определените като допустими за подпомагане площи (площи в добро земеделско състояние) и е анализирало състоянието на всички заявени за подпомагане парцели, за които от ДФЗ - РА е установена недопустима за подпомагане площ, като резултатите са отразени в таблица. На база на заключението на вещото лице, че по-голямата част от заявените от жалбоподателя площи отговарят на условията за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние, съдът е направил извод, че неправилно с процесното уведомително писмо е намален размера на оторизираната сума, поради което административния акт е издаден в противоречие с материалния закон и в тази връзка е споделил като основателни и възраженията на жалбоподателя за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването на акта. По отношение на показанията на допуснатия свидетел съдът ги е приел за достоверни, но е счел, че само въз основа на тях не се доказва по несъмнен начин обработването на целия парцел в заявените от жалбоподателя граници. И доколкото естеството на акта не позволява решаването на въпроса по същество, съдът е върнал преписката на компетентния административен орган за ново произнасяне по подаденото от П. И. К. заявление за подпомагане, след извършване на ново изчисляване на санкционираните площи по всяка от мерките. При този изход на спора, съгласно чл. 143, ал. 1 от АПК, съдът е счел, че в полза на жалбоподателя следва да бъдат присъдени поисканите и действително направени разноски по делото в размер на 860 лева, от които 10 лева заплатена държавна такса, 200 лева възнаграждение за вещо лице и 650 лева платено възнаграждение за един адвокат, като не е уважил направеното своевременно от пълномощника на ответника възражение за прекомерност. Така постановеното съдебно решение е правилно. Производството по адм. дело № 211/2015 г. по описа на Административен съд - Х. е образувано по постъпила първоначално в Административен съд С.-град и препратена по подсъдност на Административен съд - Х. ЖАЛБА от П. И. К., гр. Х., срещу УВЕДОМИТЕЛНО ПИСМО ЗА ИЗВЪРШЕНА ОТОРИЗАЦИЯ ПО СХЕМИТЕ И МЕРКИТЕ ЗА ДИРЕКТНИ ПЛАЩАНИЯ ЗА 2010 г., с изх. № 01-6500/1549 от 18.02.2015 г., издадено от Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие", гр. С. С това писмо адресатът П. И. К. от гр. Х., жк. "Орфей" бл. ..., вх. ..., ет. ..., ап. ..., се уведомява за оторизирана и изплатена сума за кампания 2010, както следва: П. С. за единно плащане на площ (СЕПП) - за декларираните в общото заявление за подпомагане за 2010 г. площи е поискана сума от 48109.19 лв., като ДФЗ - РА намалява финансовото подпомагане поради констатирани несъответствия с изискванията за подпомагане за конкретно описани по номер на парцел/БЗС и размер площи и нормативни основания, като оторизираната сума е посочена в три таблици - Таблица № 1: за формиране на общата оторизирана сума, Таблица № 1: оторизирани суми (в лева) и Таблица № 2: извършени плащания (в лева). По схемите за национални доплащания на площ (СНДП) - за декларираните в общото заявление за подпомагане за 2010 г. площи е поискана сума от 26317.59 лв., като ДФЗ - РА намалява финансовото подпомагане поради констатирани несъответствия с изискванията за подпомагане за конкретно описани по номер на парцел/БЗС и размер площи и нормативни основания, като оторизираната сума е посочена в три таблици - Таблица № 1: за формиране на общата оторизирана сума, Таблица № 1: оторизирани суми (в лева) и Таблица № 2: извършени плащания (в лева). Следва да се посочи, че в това уведомително писмо е санкционирана площ до двете схеми от 14.94 ха, но няма наложени санкции за бъдещ период. Следва още да се посочи, че това уведомително писмо е издадено във връзка с влязло в законна сила на 19.11.2014 г. решение № 279 от 13.01.2014 г. по адм. дело № 10783/2011 г на Административен съд С.-град, второ отделение, 24 състав, оставено в сила с решение № 13846 от 19.11.2014 г. на тричленен състав на Върховния административен съд - Трето отделение, постановено по адм. дело № 3836/2014 г. Със съдебното решение се отменя предходно издадено уведомително писмо за извършена оторизация по схемите и мерките за директни плащания по подадено заявление за кампания 2010 г. и преписката се връща за ново произнасяне от страна на административния орган - изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" с конкретни указания. Този факт дава отговор на въпроса как така по подадено на 19.03.2010 г. от П. И. К. Заявление за подпомагане - Форма за физически лица за кампания 2010 г., административният орган се произнася чак през 2015 г. Както са констатирали и предходните съдебни състави, изобщо вече няма никакъв спор по въпроса, че писмото, макар и да е наречено "уведомително", не само уведомява, но и засяга пряко и непосредствено правата и законните интереси на земеделския производител - кандидат за подпомагане, поради което носи белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК и подлежи на съдебен контрол за законосъобразност по критериите на чл. 146 АПК. По отношение на първото уведомително писмо, настоящият състав не може да коментира, но настоящото уведомително е мотивирано, като мотивите се съдържат както в съответните колони на таблиците в самия административния акт, така и в тези, които са посочени като приложения към него - неразделна част от акта. Словесната и табличната част на уведомителното писмо представляват едно цяло и затова се приема, че в административния акт се съдържат и правни, и фактически основания, поради което същият се явява мотивиран и не страда от порока по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, както правилно е приел и първоинстанционният Административен съд - Х. Необходимо е да се посочи за пълнота, че финансовото подпомагане в Р. Б. започва от 2007 г., тоест 2007 г. е първата година за която земеделските стопани имат правото на директни плащания за земеделските площи, които ползват на територията на страната, като подаването на заявления продължава и понастоящем. Целта е да се подпомагат земеделските производители при провеждане на Общата селскостопанска политика на Европейския съюз (ОСПЕС), за която вече има нов програмен период "2014 - 2020 г.", като са предвидени нови мерки, нови условия и ред за подпомагане. За процесния период от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) "2007 - 2013 г." като нормативна база е приложимо както националното законодателство - Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и множество наредби, така и различни Регламенти (ЕО или ЕС) относими за конкретния период. За изпълнение на функциите на Разплащателната агенция за прилагане на ОСПЕС се създава Интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК), което е изискване по Г. 4 на Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета и дял III от Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. На основание чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП е издадена и специална Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол. Според чл. 1 от тази Наредба (преди изменението в ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г.), системите са: 1. система за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане; 2. система за идентификация на земеделските парцели; 3. система за идентификация и регистрация на животните; 4. интегрирана система за контрол и 5. интегрирана информационна система. Всички посочени системи с изключение на т. 4 се изграждат и поддържат въз основа на регистри и графична информация като компютризирани база данни. Интегрираната система за контрол (т. 4) служи за извършване на проверки на подадените заявления за подпомагане, а електронната база данни за годните за подпомагане площи е част от СИЗП (Системата за идентификация на земеделските парцели) - последната е основна част от ИСАК (Интегрирана система за администриране и контрол). Правното основание е чл. 37 от ЗПЗП (преди изменението в ДВ, бр. 12 от 13.02.2015 г.) и чл. 24 от Наредбата (преди изм. в ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г.). Проверките са два вида: административни и проверки на място. Административните проверки на подадените заявления се извършват като се съпоставят включените в тях данни с данните от системата за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане, системата за идентификация на земеделските парцели и системата за идентификация и регистрация на животните и от своя страна включват: 1. проверки за допустимост на кандидата; 2. проверки за допустимост на земеделските площи; 3. кръстосани проверки между данните в заявлението и отделните регистри; 4. кръстосани проверки между данните в отделните заявления за наличие на едни и същи площи, декларирани от повече от един земеделски стопанин. Проверките на място се правят не на всички заявления, а на случаен принцип (метод на риск-анализ) само на 5% от подадените заявления за подпомагане, като се извършват чрез: инспекция на земеделското стопанство и методи за дистанционно наблюдение. Цялата тази описана процедура се развиваше при действащата за кампания 2010 г. нормативна регламентация преди изменението на ЗПЗП и Наредбата през 2015 г. За процесната кампания за 2010 г. е бил създаден специализирания слой "Площи, подходящи за подпомагане по СЕПП". Видно от обжалваното Уведомително писмо с изх. № 01-6500/1549 от 18.02.2015 г., конкретно посочени парцели или части от тях попадат извън специализирания слой и затова са приети за недопустими за подпомагане. Най-общо причините са: неподдържани площи и храсти; наличие на полски път в парцела; наличие на необработени, неподдържани площи по границата на парцела или в самия парцел; наличие на дървета и храсти. Жалбоподателят е твърдял, че е подал възражение срещу специализирания слой, но по делото не е представен отговор от съответния компетентен административен орган и не е ясно дали е била извършена проверка по това възражение. Безспорно е обаче, че на заявените от жалбоподателя П. И. К. площи не са извършвани проверки на място, а са извършени само административни проверки. Физическата проверка на място не е задължителна и както се каза по-горе, тя се извършва само на 5% от подадените заявления на случаен принцип, в която извадка не е попаднало заявлението на този кандидат. Всяка година за всяка кампания се одобрява със заповеди на Министъра на земеделието и храните специализиран слой - обновен и окончателен, като част от системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП), който слой е бил с различно наименование през годините: "Площи, подходящи за подпомагане по СЕПП", "Площи, допустими за подпомагане", "Площи в добро земеделско състояние". Поради противоречива съдебна практика по два въпроса, един от които е: "Допустим ли е самостоятелен съдебен контрол на заповедта на министъра на земеделието и храните, издадена на основание чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол, с която се одобрява окончателният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", като част от системата за идентификация на земеделските парцели?", пред Върховния административен съд е образувано тълкувателно дело № 1/2015 г. и от Общото събрание на съдиите от двете колегии на Върховния административен съд е прието Тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015 г., според което е допустим съдебен контрол на тази заповед на министъра на земеделието и храните. Тоест, въпросът какъв е характера на тази заповед и възможността за нейното обжалване е разрешен едва през 2015 г. и за кампания 2010 г. нито е било нормативно уредено, нито кандидатите за подпомагане са имали възможността да обжалват заповедта, с която заявените парцели/БЗС или части от тях попадат извън одобрения слой, респективно попадат извън определените като допустими за подпомагане площи. Освен това, с изменение на ЗПЗП, обн. в ДВ, бр. 40 от 13.05.2014 г. в чл. 43, ал. 3, т. 6 е въведено ново основание за намаляване размера на плащането или отказване на плащане, а именно, "когато заявените за подпомагане площи не са включени в специализирания слой по чл. 33а, ал. 1 за съответната година". При тази нормативна регламентация и последващо уреждане на въпроса с обжалваемостта на заповедите за одобряване на специализираните слоеве, кандидатите за подпомагане през предходни години се поставят в по-неблагоприятно положение. При невъзможността за своевременно обжалване на заповедите поради липсата на правна норма и постоянна съдебна практика по този въпрос, за да не се навреди на интересите на правоимащите, следва по справедливост да бъде възприето становище, че в хода на образувано съдебно производство по оспорване на уведомителното писмо, те могат да докажат твърденията си и да защитят правата и интересите си, тоест при несъгласие с резултатите от извършените от Разплащателната агенция окончателна оторизация и плащания на площ, включително на основание несъгласие с обхвата на окончателния специализиран слой "Площи, подходящи за подпомагане по СЕПП" за кампания 2010 г., земеделският стопанин може да оспори тези резултати чрез обжалване на издаваното от Разплащателната агенция след окончателната оторизация официално уведомително писмо - индивидуален административен акт, в което същите са обективирани. Междувпрочем точно това е било предвидено в раздел IV от Заповед № РД 09-114 от 27.02.2014 г. на Министъра на земеделието и храните, с която е бил одобрен окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. Затова, като е възприел изцяло констатациите от заключението на назначената по делото съдебно-техническа експертиза, която не е била оспорена от представителя на ответника - административния орган, издал обжалваното уведомително писмо, въпреки че е присъствал на заседанието, в което СТЕ е била приета - 14.01.2016 г., първоинстанционният съд не е допуснал нарушение на материалния закон. В касационната жалба не се твърди нарушение на съдопроизводствените правила, поради което по аргумент от чл. 218, ал. 2 АПК, съдът не е длъжен служебно да се произнася. С оглед изложеното, обжалваното пред ВАС съдебно решение следва да бъде оставено в сила изцяло, включително и в частта му за присъдените разноски. При този изход на спора пред касационната инстанция, на ответника П. И. К. следва да бъдат присъдени своевременно поисканите разноски за адвокатско възнаграждение, които видно от приложения Договор за правна защита и съдействие от 25.03.2016 г. възлизат на 650 лева - договорена и платена сума, което е в съответствие с т. 1 от Тълкувателно решение № 6 от 6.11.2013 г. по тълкувателно дело № 6/2012 г. на Общото събрание на гражданската и търговската колегия (ОСГТК) на Върховния касационен съд (ВКС), според което "съдебни разноски за адвокатско възнаграждение се присъждат, когато страната е заплатила възнаграждението. В договора следва да е вписан начина на плащане - ако е банков път, задължително се представят доказателства за това, а ако е в брой, то тогава вписването за направеното плащане в договора за правна помощ е достатъчно и има характера на разписка". Представен е и Списък на разноските. Направеното в касационната жалба възражението за прекомерност на основание чл. 78, ал. 5 от ГПК, е неоснователно, защото размерът на адвокатското възнаграждение не е прекомерно голям с оглед фактическата и правна сложност на делото. Освен това следва да се има предвид, че съгласно чл. 8, ал. 2, т. 7 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения в приложимата й за случая редакция след изм. и доп. в ДВ, бр. 84 от 25.10.2016 г., минималното възнаграждение за процесуално представителство, защита и съдействие по административни дела по Закона за подпомагане на земеделските производители, които дела безспорно са без определен материален интерес, е 500 лева. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,