Решение № 1009 от 30.1.2023 г. на ВАС, VII о.

Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Регионално развитие" (ОПРР), подадена чрез пълномощник, против решение 235 от 22.06.2022 г., постановено по адм. д. 118/2022 г. по описа на Административен съд - Враца, с което съдът е отменил негово решение РД-02-36-129/ 03.02.2022 г. за определяне на финансова корекция на Община Враца. Според касационния жалбоподател решението е неправилно поради постановяването му в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът твърди, че по категоричен начин е доказано нарушението на бенефициера и законосъобразно са посочени нередностите, за които са определени финансови корекции. Община Враца не е постигнала финансова устойчивост на проверения изпълнен проект, тъй като не е създала конкурентоспособен иновативен туристически продукт с европейско качество и, въпреки дадените указания и срокове за отстраняване на констатирано некачествено изпълнение на проекта по сключен административен договор, бенефициерът не е отстранил в рамките на периода на устойчивост физическите дефекти на обектите Посетителски информационен център "Прилепа", Амфитеатър "Охлюва" и Атракцион "Светломразец" в туристически комплекс "Леденика", с което е нарушил принципите на устойчивост и дълготрайност на резултатите и на добро финансово управление. Поддържа становище, че са изпълнени всички елементи от състава на посочената нередност, поради което изводът на съда за незаконосъобразност на акта е неправилен. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора, при което подадената от Община Враца жалба бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира разноски за защита от юрисконсулт за двете съдебни инстанции. Ответникът Община Враца, чрез пълномощник, оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Иска присъждане на юрисконсултско възнаграждение за настоящата инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че в изпълнение на сключен между страните договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект "Развитие на устойчив туризъм в община Враца. Леденика - туризъм без сезони" по схема за "Подкрепа за развитието на природни, културни и исторически атракции" по Оперативна програма "Регионално развитие 2007 - 2013" бенефициерът Община Враца е провел обществени поръчки с предмет "Изработване, доставка и монтаж на атрактивен входен модул "Светломразец" към пещера "Леденика" и с предмет "Изграждане на тематичен развлекателен парк "Леденика" и е сключил договори с избрани изпълнители. Не е спорно между страните, че договорите са изпълнени и е извършено окончателно плащане по проекта на бенефициера през 2015 година. По повод публикации в медии за разрушаване на фигурката на атракцион "Светломразец", експерти в ГД "СППРР" в МРРБ през 2020 г. са извършили проверки на място и по документи, направили огледи и изготвили протоколи и доклади за направените констатации. В тях са отразени конкретно установени дефекти на съоръжения в Посетителски информационен център "Прилепа", Амфитеатър "Охлюва" и Атракцион "Светломразец", дадени са предписания за отстраняването им и срок за изпълнение. При последваща проверка отново са установили проблеми в същите обекти, неизпълнени предходни предписания и са дадени нови препоръки за отстраняването им със срок на изпълнение. Поради неизпълнение на препоръките и констатацията за разрушен атракцион е регистриран сигнал за нередност. Установеното при извършените проверки и допуснатите от бенефициера нарушения са отразени в писмо, изпратено до Община Враца за възражения. В своя отговор общината е изложила подробно аргументите си за причините за констатираните дефекти, забавянето за тяхното отстраняване и е навела твърдения за постигане на целите на проекта със справка за брой посетители на обекта за периода 2012 - 2021 г. С оспорения пред първоинстанционния съд административен акт ръководителят на УО на ОПРР е приел, че бенефициерът е допуснал нарушение на чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (загл. изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) - нарушаване на принципите по чл. 4, параграф 8, чл. 7 и 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 за ефикасност и ефективност, посочил го е като нередност по т. 2 от Приложение 2 към Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата) и е определил финансова корекция от 5% върху стойността на всички верифицирани разходи по договора с изпълнителя "Дъ Пойнт Интернешънъл" ООД от 10.05.2013 г. с предмет "Изработване, доставка и монтаж на атрактивен входен модул "Светломразец" към пещера "Леденика"; 5% върху стойността на всички верифицирани разходи по договор от 11.09.2012 г. с изпълнителя ДЗЗД "Сдружение Враца Леденика" с предмет "Изграждане на тематичен развлекателен парк "Леденика". Административният съд - Враца е приел, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в предвидената в чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ (загл. изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) форма, при спазване изискването по чл. 73, ал. 2 от същия закон, но в противоречие с материалноправните разпоредби, поради което го е отменил. Съдът е приел, че органът е допуснал несъответствие между фактическите установявания и твърдения и посочената в акта правна квалификация на нарушението. Посочил е, че органът е мотивирал допуснато от бенефициера нарушение на принципа за добро финансово управление и на изискването за дълготрайност на операциите - чл.70, ал.1, т.3 и 4 ЗУСЕФСУ(загл. изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), представляващи нередности по т. 2 и т. 3 от Приложение 2 към Наредбата. Установил е, че като правно основание на акта е вписана разпоредбата на чл.73, ал.1, вр. чл.69, ал.1, вр. чл.70, ал.1, т.9 ЗУСЕФСУ(загл. изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), във вр. с чл.143 от параграф 2 от Регламент (ЕС) 1303/2013. Приел е, че това основание не се подкрепя от изложението на органа от фактическа и правна страна. Никъде в акта, освен в заглавната част, не е посочено нарушение на правилата за избор на изпълнител по т. 9, а е прието нарушение на чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ(загл. изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), като е коментирано и нарушение по т. 4 от същата разпоредба, но не е определена финансова корекция за такова нарушение. Поради това съдът е обосновал извод, че е налице несъответствие в правното основание на издаденото решение и изложеното в мотивите, което представлява съществено нарушение и засяга правото на защита на адресата, поради което представлява самостоятелно основание за отмяна на оспорения акт. Първоинстанционният съд също така е разгледал обстойно и проверил фактическите констатации на органа и е приел по същество, че бенефициерът Община Враца не е допуснал вмененото му нарушение, за което е определена финансовата корекция, тъй като общината е предприела необходимите мерки и е изпълнила указанията на органа от 05.03.2022 г. за отстраняване на конкретно установени повреди и дефекти в атракционите. Позовал се е на справка за посетители на обект "Развлекателен парк и пещера "Леденика" за периода 2012 - 2021 г., издадена от Общинско предприятие "Спорт и туризъм" Враца, сочеща на стабилен възход на посещаемост на туристическия обект. Обосновал е извод, че Община Враца изпълнява целите на проекта и задържа постигнатите индикатори. Общината е предприела мерки за отстраняване на констатирани дефекти на съоръженията, предвид установеното от органа през м. август 2021 г., че се извършват ремонтни дейности на обекта. Според съда самият орган не е установил по категоричен начин компрометирането на обектите, тъй като е посочил в констатациите си, че "не се добива увереност, че препоръката е изпълнена". Обосновал е извод, че не е допуснато нарушение принципа на устойчивост и добро финансово управление, което да е довело до репутационен риск за Европейския фонд за регионално развитие. С тези мотиви е отменил административния акт като незаконосъобразен. Решението е неправилно. Правилно съдът е приел, че административният акт е издаден от компетентен орган, в предписаната от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила. По отношение проверката за материална законосъобразност на акта касационният състав намира следното: Ръководителят на УО е издал оспореното решение в процедура по глава пета, раздел трети от ЗУСЕФСУ (загл. изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). Издателят на акта е мотивирал извършено от бенефициера нарушение на принципите на ефикасност и ефективност в хода на изпълнение на административния договор, квалифицирано по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (загл. изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), в приложимата редакция, посочил го е като нередност по т. 2 от Приложение 2 на Наредбата за посочване на нередности - нарушаване на принципите по чл. 4, чл. 8 от Регламент ЕС 1303/2013 за добро финансово управление в съответствие с чл. 30 от Финансовия регламент, конкретно за ефикасност и ефективност, за което е определил финансова корекция 5 % от безвъзмездната финансова помощ със средства от ЕСИФ, верифицирани по сключените от бенефициера договори с изпълнителите "Дъ Пойнт Интернешънъл" ООД и ДЗЗД "Сдружение Враца Леденика". За да обоснове извод за допуснато нарушение, за което е определил финансова корекция, органът е анализирал установените факти, относими към елементите от фактическия състав на нередността. Принципът на ефикасност се отнася до най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигнатите резултати, а принципът на ефективност - до осъществяване на набелязаните конкретни цели и постигане на планираните резултати. Принципът изисква да се определи степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите действия. В обжалвания административен акт органът е посочил кои са предприетите действия от бенефициера, които не съответстват по степен на поставените цели. Мотивирал се е защо счита, че тези действия не са довели до постигане на заложените цели в пълен обем. Органът е установил и подробно изложил наличието на конкретни правнорелевантни факти и обстоятелства, изпълващи състава на правната норма на чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (загл. изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), мотивирали го да издаде административния акт. Видно от доказателствата по административната преписка, бенефициерът Община Враца е кандидатствал за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Схема "Подкрепа за развитието на природни, културни и туристически атракции" по ОП"РР". Основната цел на тази помощ е да подкрепи развитието на конкурентоспособни туристически атракции, които да допринасят за диверсификация (разнообразяване) на туристическия продукт. Цели се подпомагане на бизнес средата за туризъм чрез изграждане на туристически атракции, основани и на природното наследство, свързаната туристическа инфраструктура, популяризиране и модернизиране на туристическите обекти, разширяване и подобряване маркетинга на туристическите дестинации. Новите туристически продукти трябва да се развиват на основата на съществуващи ресурси, като се вземе под внимание значимостта на обекта, неговата уникалност и атрактивност. В проектното си предложение общината е заложила като конкретни цели разработване на природна атракция, базирана на пещерата "Леденика" и превръщането й в основа на конкурентоспособен туристически продукт; превръщането на пещерата във водеща туристическа атракция и увеличаване потока на туристи до региона като цяло и в частност до Природен парк "Врачански Балкан"; разнообразяване на туристическото предлагане. Като специфична цел в проекта е посочено изграждането на Развлекателен парк "Леденика" чрез разработване на групи атракции в пещерата и околните пространства, създаване на условия за увеличаване на социално-икономическите ползи от туризма чрез повишаване комплексността на предлагането, удължаване престоя на посетителите, преодоляване сезонността на посещенията. Целените резултати са създаване на нова мотивация за посещенията с цел туризъм и увеличение удовлетвореността на посетителите като конкурентоспособен туристически продукт на европейско ниво. В оспорения акт органът е направил подробен анализ на констатираните конкретни дефекти на атракционите, унищожаването на фигурката на атракцион "Светломразец" до степен на невъзможност за по-нататъшно ползване поради застрашаване на посетителите, дадените предписания за отстраняване и последващите данни за липса на пълно възстановяване на дефектни модули и атракциони, които не следва да бъдат излагани повторно и които обстоятелства бенефициерът по същество не е оспорил по надлежния ред. Въз основа на подробно изложените констатации органът е извел заключение, че чрез използвания публичен ресурс по проекта не са постигнати поставените в проекта цели в пълен обем. В тежест на бенефициера е да докаже постигането на тези цели. В случая трябва да бъде съобразен видът на помощта в съвкупност с характера на обекта - пещерата "Леденика" като природна забележителност, съществуваща като туристическа такава, която привлича изначално туристи. Релевантният предмет на изследване е не посещаемост на обекта по принцип. В конкретния случай не е доказано, че изпълненият проект, за който са предоставени безвъзмездните средства по ДБФП, е поддържан в периода на устойчивост на резултатите в степен, че да изпълни вцялост заложените от бенефициера общи и специфични цели. Дали са осъществени конкретните заложени цели не е доказано в пълен обем и на този извод сочат фактическите констатации на органа. Ето защо необосновано съдът се е позовал само на факта, че Община Враца е предприела действия за отстраняване на дефекти по атракционите и че посещаемостта не е спаднала за периода след изпълнение на проекта до издвършване на проверката, а органът не е установил категорично, че предписанията не са изпълнени. Разходването на средства от ЕСИФ не е самоцелно. Принципите на добро финансово управление поставят пред бенефициерите изискване разходването на тези средства да е свързано с постигане на заложени проектни цели. Непостигането им представлява нарушение на принципа за ефективно разходване на средствата. А липсата на балансирано съотношение между размера на разходвания ресурс и този на постигнатите резултати обосновава извод за нарушаване на принципа за ефикасност. В случая не е доказано по убедителен начин да е постигната която и да било от поставените по проекта цели в пълнота. При оценка спазване на принципа за ефикасност се прави анализ за съотношение между разходван ресурс и постигнат резултат. Резултатите от проверките са свързани с дейностите по проекта и са с оглед поставените цели, за които в случая има данни за конкретно частично неизпълнение в нарушение на принципа за ефективност в обема, в който са заложени. Констатациите на органа водят до извод, че не е доказано постигането на икономически ефект от разходването на предоставената целева помощ. Поради това правилно органът е приел, че бенефициерът е допуснал нарушение на принципите за добро финансово управление по чл. 4, § 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013. Заявените цели на проекта не са постигнати в максимална степен, поради което е налице липса на икономическа обоснованост на направената инвестиция и съответно правилно е мотивирано нарушение на принципа на добро финансово управление. Посоченото от органа нарушение законосъобразно е квалифицирано като нередност по т. 2 от Приложение 2 към Наредбата, за което е определена финансова корекция. Елемент на фактическия състав на нередността е нанасянето или възможността от нанасяне на вреда на общия бюджет на Съюза, като се отчете неоправдан разход в общия бюджет. Допуснатите от бенефициера нарушения в случая са от такова естество, че сочат на извод за частично неизпълнение на заложените цели/резултати, като по никакъв начин не може да се говори за постигане на най-добро съотношение между заложен ресурс и постигнат резултат. В рамките на проведената процедура, при проверка за спазване на принципите за ефикасност и ефективност, бенефициерът следва да ангажира доказателства за постигане на поставените по проекта цели. Извършената преценка за постигане на планираните резултати и съотношението между ресурс и резултат е относима към съставомерните за нарушението факти. Правилно органът е приел,че резултатите от нея не обосновават извод нито за ефективност, нито за ефикасност при разходване на целевите средства. Принципът на добро финансово управление изисква постигане на конкретни резултати, за които целите на програмите и на дейностите се определят предварително; напредъкът по отношение на постигането на целите подлежи на мониторинг посредством показатели за изпълнението. Финансовата подкрепа е предназначена за реализирането на конкретни цели, затова тези цели са описани както в насоките за кандидатстване, така и в предложението на бенефициера, където са посочени конкретни специфични цели, които да бъдат постигнати, също така и начинът, по който неговото предложение ще допринесе за реализирането на предвидените приоритети. Затова той предлага изпълнение на конкретни дейности и е длъжен в периода на устойчивост да ги реализира и поддържа в степен, в която да реализира в пълен обем заложените цели. Чрез принципите на ефикасност и ефективност е създаден механизъм за двуетапно проследяване начина на взаимодействие между предлаганите от бенефициера дейности, заложените цели и предоставените финансови средства. Според касационния съдебен състав, констатациите на органа са достатъчни, за да обосноват извод за заложена, но непостигната в пълен обем цел по проекта. Органът е анализирал съотношението между изпълнението на целите, разходваните средства и предприетите действия. Анализът на изложението на органа сочи по убедителен начин, че фактическите констатации обосновават крайния извод за нарушение на чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ(загл. изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), в приложимата редакция. Съдебният контрол включва единствено преценка за правилността на обективираните в оспорения пред него административен акт констатации. Обстоятелството, че в заглавната част на акта е посочено като основание чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ(загл. изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), което е неотносимо към конкретните фактически установявания на органа, не може да бъде самостоятелно основание за отмяна на акта, тъй като, видно от обстоятелствената част на решението на органа, правните изводи са направени след задълбочен логически анализ на всички доказателства, при вярно изведени фактически констатации и точно посочване на относимите законови разпоредби в хода на изложението, сочещи на правилна правна квалификация на нарушението, законосъобразно посочено като нередност по т. 2 от Приложение 2 към Наредбата. Това се отнася и за диспозитива на акта с определената финансова корекция, която е в нормативноустановения минимален размер с оглед извода на органа за обема на постигнатите цели по проекта през релевантния период на устойчивост. Предвид изложеното, атакуваното решение на ръководителя на УО е материално законосъобразно, а приетият от първоинстанционния съд обратен извод е неправилен. Поради това обжалваното решение на Административен съд - Враца следва да бъде отменено и вместо него, при безспорно установени факти, бъде постановено друго, с което подадената от Община Враца жалба бъде отхвърлена като неоснователна. С оглед изхода на правния спор и своевременно направеното от пълномощника на ответника искане за разноски, в полза на Министерството на регионалното развитие и благоустройството следва да бъдат присъдени разноски за защита от юрисконсулт в размер на 600 лв. за двете съдебни инстанции, на основание чл. 228 АПК, вр. с чл.143, ал.3 АПК, чл.37, ал.1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното, Върховният административен съд