Решение № 3179 от 15.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4681/2016 г.

Решение № 3179 от 15.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4681/2016 г., II о., докладчик председателят Боян Магдалинчев Производството е по чл. 185 и следващите от АПК. Образувано е по жалби на Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", гр. С. и Амбулатория за извънболнична специализирана помощ "Медицински център по интегративна медицина" ООД, гр. С., срещу Наредба № 30 от 15.07.2010 г. за утвърждаване на Медицинския стандарт "Медицинска онкология" (Наредбата), издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 60 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 92 от 2010 г., бр. 32 от 2014 г. и бр. 37 от 2016 г.). Жалбоподателите излагат съображения в жалбите си, че посочената Наредба е издадена при неспазване на установената форма, тъй като от първоначалното й издаване е изменена и допълнена два пъти с Преходните и заключителните разпоредби на други две наредби, което е в нарушение на ЗНА и УПЗНА. Твърди се още, че е налице нарушение на административнопроизводствените правила, както и на принципа на обоснованост, заложен в чл. 26 от ЗНА. Излагат съображения, че оспорените норми и текстове са приети без мотиви и без да е посочена конкретна цел, която да бъде постигната с приемането на Наредбата. Развиват доводи, че с оспорената Наредба се въвеждат нови изисквания за материално-техническата база, инсталационни съоръжения, организация на работа, човешки ресурси, апаратура, минимален обем дейност и други, като липсва финансова обосновка и оценка на приложението на предвидените в Наредбата изисквания и дейности. Поради това правят искане съда да постанови решение, с което да обяви за нищожна оспорената Наредба в цялост, алтернативно да я отмени като незаконосъобразна на основание чл. 146, т. 2-5 от АПК. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител в съдебно заседание и в писмените си защити от 13.06.2016 г. и тази от 20.02.2017 г. излага подробни съображения за недопустимост а по същество, за неоснователност на жалбата. Участвалите по делото представители на Върховна административна прокуратура дават мотивирано заключение за допустимост на подадените жалби поради наличие на правен интерес за жалподателите от оспорване законосъобразността на Наредбата, за неоснователност на жалбата в частта й относно претендираната нищожност на оспорената Наредба и за основателност на възраженията на жалбоподателите за издаване на същата при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Според него, мотивите на оспорената Наредба нямат очертаното от чл. 28, ал. 2 от ЗНА съдържание. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд - второ отделение намира подадената жалба за процесуално допустима по следните съображения: По силата на чл. 186, ал. 1 АПК правото на оспорване на подзаконов нормативен акт принадлежи на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Следователно задължителна предпоставка за допустимост на оспорването на наредбата е наличието на правен интерес от търсената съдебна защита. Неоснователни са наведените от ответника възражения в посока липса на правен интерес от оспорване на процесната наредба от страна на Амбулатория за извънболнична специализирана помощ "Медицински център по интегративна медицина" ООД, поради заличаването на дружеството от регистъра на лечебните заведения за извънболнична помощ със Заповед № РЛЗ 150/19.04.2016 г. на директора на Столична регионална здравна инспекция. Съдът счита тези възражения за неотносими към преценката за наличието на правен интерес от страна на дружеството от оспорване, тъй като жалбата срещу процесната наредба е подадена на 31.03.2016 г., а съгласно Тълкувателно решение № 3 от 16.04.2013 г. по тълк. дело № 1/2012 г. на Общо събрание на колегиите на Върховния административен съд, при оспорване на административни актове с искане за обявяване на нищожност правният интерес за оспорващия следва да се преценява към момента на подаване на жалбата. Неоснователни са и възраженията на ответника за недопустимост на оспорването от страна на Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването". Видно от Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по тълк. дело № 4/2009 г. на Общо събрание на колегиите на Върховния административен съд, съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. В случая иницииралата съдебен контрол неправителствена организация е юридическо лице с нестопанска цел, създадено в обществена полза, чиито предмет на дейност и основни цели, обуславят извод за наличие на правен интерес от заявеното оспорване. Развивайки обществена дейност в областта на усъвършенстване на българското здравеопазване, включително посредством подобряване на нормативната база, защита правата на пациенти, граждани и организации в сферата на здравеопазването и т.н. /лист 10/, оспорващото сдружение има качеството на активно легитимиран субект, поради което жалбата срещу подзаконовия нормативен акт е процесуално допустима. Предвид валидното сезиране на съда от страна на жалбоподателите, следва да бъде определен и предметът на съдебната проверка. Съдът отчита, че в "Д. вестник", бр. 60 от 03.08.2010 г. е обнародвана Наредба № 30 от 15.07.2010 г. за утвърждаване на медицинския стандарт "Медицинска онкология", издадена от министъра на здравеопазването. С § 24 от Преходните и заключителните разпоредби на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Инфекциозни болести" (ДВ, бр. 54 от 2010 г.) оспорената Наредба е изменена и допълнена (ДВ, бр. 92 от 23.11.2010 г.). С § 16 от Преходните и заключителни разпоредби на Наредба за изменение на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология" (обн., ДВ, бр. 11 от 2010 г., изм. и доп., бр. 67 и 92 от 2010 г., бр. 79 и 103 от 2011 г.) също се правят изменения и допълнения към оспорената Наредба, обн., ДВ, бр. 32 от 8.04.2014 г., в сила от 1.01.2014 г. В "Д. вестник", бр. 37 от 17.05.2016 г. е обнародвана Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 30 от 15.07.2010 г. за утвърждаване на Медицински стандарт "Медицинска онкология". В преходните и заключителни разпоредби на наредбата е създаден нов § 1б. Със същата наредба са приети Преходни и заключителни разпоредби към Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 30 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Медицинска окнокология", обн. в ДВ бр. 37 от 2016 г. Настоящият съдебен състав приема, че от съдържанието на жалбата се установява, че жалбоподателите оспорват Наредба № 30 от 15.07.2010 г. за утвърждаване на медицинския стандарт "Медицинска онкология", издадена от министъра на здравеопазването в нейната цялост, като навеждат доводи както за незаконосъобразност на същата, така и за нищожността й, като липсва конкретно оспорване на определени текстове. В този смисъл се налага изводът, че предмет на съдебен контрол е Наредба № 30 от 15.07.2010 г. за утвърждаване на медицинския стандарт "Медицинска онкология", издадена от министъра на здравеопазването в нейната цялост с изключение на т. 1.1.1.б. "в" от Раздел - II - Професионална компетентност в медицинската онкология на Медицински стандарт "Медицинска онкология" - Приложение към чл. 1, ал. 1 на Наредбата, която е отменена. При така определения предмет на съдебната проверка настоящият съдебен състав приема следното: Оспорената наредба е издадена в изпълнение на законовата делегация на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ от компетентен административен орган - министърът на здравеопазването, овластен изрично с нормотворчески функции по силата на чл. 115 КРБ, във вр. с чл. 76, ал. 1 АПК. Наредбата е издадена за прилагането на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ, съгласно който лечебните заведения осъществяват дейността си при спазване на утвърждаваните с наредби на министъра на здравеопазването медицински стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Съобразно правилото на чл. 75, ал. 3 АПК процесният нормативен административен акт има наименование, сочещо вида и автора на акта, и главния му предмет. Текстът на наредбата е удостоверен по реда на чл. 78, ал. 1, т. 2 АПК от издателя й и е изпълнено изискването на чл. 78, ал. 2 АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в "Д. вестник" като условие за неговата валидност. Видно от съдържанието и предметния й обхват, в съответствие с разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 ЗНА наредбата урежда само материята, за която законът предвижда издаването й. В този смисъл процесната наредба не е нищожен административен акт. Неоснователно е и твърдението в жалбата за нищожност на атакуваната наредба поради изменението й не по надлежния ред. Разпоредбата на чл. 79 АПК предвижда, че нормативните административни актове се отменят, изменят и допълват с изрична разпоредба на последващ нормативен акт, което изискване е спазено в случая. Според чл. 10, ал. 1 ЗНА обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен. Обществени отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата степен - чл. 10, ал. 2 ЗНА. Съгласно чл. 35, ал. 2 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, когато с нов се замества действащ нормативен акт, правилата за неговото отменяне, както и правилата за отменяне, изменяне и допълване на други нормативни актове се включват в заключителните разпоредби. Видно от нормата на чл. 48, ал. 1 от Указа, актът, с който се отменя, изменя или допълва нормативен акт, трябва да сочи и всички други нормативни актове или техни части, дялове, глави, раздели, членове, алинеи, точки или букви, които се отменят, изменят или допълват. В настоящия казус стандартите по различните медицински специалности са обединени в обща област на нормативно регулиране, очертана от основанието за утвърждаването им с подзаконови нормативни актове от един и същ вид и степен - чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Следователно, противно на тезата на оспорващите, липсва правна забрана или ограничение с наредба, уреждаща конкретен медицински стандарт, да се измени и допълни наредба, третираща медицински стандарт по друга специалност. Издаването на наредби за утвърждаване на отделните медицински стандарти е възложено в компетентност на министъра на здравеопазването, поради което изменяйки и допълвайки Наредба № 30 от 15.07.2010 г. за утвърждаване на Медицинския стандарт "Медицинска онкология" с изрична заключителна разпоредба на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология", органът е приложил правилно изискванията на правната техника при издаване на нормативен акт. Оспорената наредба обаче е незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно - издадена е в разрез с императивните норми на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 ЗНА (в относимата редакция, преди изменението в ДВ. бр. 34 от 3 Май 2016 г.). Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес - чл. 115 КРБ. Дейността по издаване на нормативни административни актове, бидейки същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи на чл. 4, чл. 6, чл. 8 и чл. 12 АПК - законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност - чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка, ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. По силата на чл. 28, ал. 2 ЗНА, мотивите, съответно доклада към него, трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган - чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер, неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение. За издаването на процесната наредба в първоначалната й редакция (обн. в ДВ бр. 60 от 3.08.2010 г.) липсват каквито и да било мотиви. По делото няма данни такива да са публикувани преди същата да стане част от обективното позитивно право /лист 75/. Формално към изменящите и допълващите я наредби относно медицинските стандарти "Инфекциозни болести" и "Вътрешни болести" присъстват мотиви под формата на докладна записка /лист 114 и сл./, но по същество те нямат изискуемото съдържание и не изпълняват целта на закона. Наличието на адекватни мотиви е от значение за проверката дали утвърждаването на стандарта в действащата му редакция е пропорционално и спазени ли са нормите на административното регулиране, с оглед финансовата или материалната тежест, която адресатите на предвидените изисквания следва да понесат за изпълнението им. Липсата на надлежна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства съдебния контрол по същество за съобразеността на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми, включително за съответствието му с чл. 3 ЗОАРАКСД в каквато посока са част от оплакванията на жалбоподателите, и съответно води на извод за неговата незаконосъобразност. В този смисъл е и константната практика на Върховния административен съд по сходни дела /вж. решение № 11894 от 7.11.2016 г. по адм. дело 4272/2016 на ВАС второ отделение; решение № 149 от 9.01.2017 г. по адм. дело 5341/2016 на ВАС второ отделение; решение № 13199 от 5.12.2016 г. по адм. дело 4267/2016 на ВАС седмо отделение; решение № 13406 от 8.12.2016 г. по адм. дело 5339/2016 на ВАС седмо отделение; решение № 2499 от 28.02.2017 г. по адм. дело 14584/2016 на ВАС петчленен състав; решение № 2759 от 7.03.2017 г. по адм. дело 11858/2016 на ВАС петчленен състав и др./ По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че отсъствието на всички задължителни за мотивирането проекта на нормативен административен акт реквизити е съществен процесуален порок, налагащ отмяна на оспорената наредба на основание чл. 146 АПК. С оглед изхода на спора, на основание чл. 143, ал. 1 от АПК на жалбоподателите се дължат разноски. Ответникът е направил възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, което следва да се съобрази. Предвид действителната фактическа и правна сложност на казуса и наличието на обилна съдебна практика по спорния въпрос, разноските за заплатен адвокатски хонорар следва да бъдат редуцирани от 800 лв. на 500 лв. В този смисъл Министерство на здравеопазването следва да бъде осъдено да заплати разноски в полза на оспорващите, както следва: на Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", гр. С. - 10 лв. (представляващи внесена от сдружението държавна такса в размер на 10 лв.) и на Амбулатория за извънболнична специализирана помощ "Медицински център по интегративна медицина" ООД, гр. С. - 570 лв., от които държавна такса в размер на 50 лв., такса за обнародване на съобщение в "Д. вестник" в размер на 20 лв. и адвокатско възнаграждение в размер на 500 лв.). Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. 2 АПК, Върховният административен съд, второ отделение