Решение № 15866 от 12.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9564/2010 г.

Решение № 15866 от 12.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9564/2010 г., V о., докладчик председателят Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 145 сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката (ЗЕ). Образувано е по жалба на "ЕВН България Електроразпределение" АД, гр. Пловдив, против мълчалив отказ Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР) да утвърди цени на електрическа енергия, предложени от жалбоподателя със заявление за утвърждаване на цени на електрическа енергия, вх. № Е-13-48-15/31.03.010 г. и против т. IV, 5, 6 и 7 на решение № Ц-030 от 28.06.2010 г. ДКЕВР, с които са утвърдени, считано от 01.07.2010 г. цени без ДДС, по които "ЕВН България Електроразпределение" АД пренася електрическа енергия през електоразпределителната мрежа до всички потребители съответно на средно и ниско напрежение; цена за достъп до електроразпределителната мрежа без ДДС и са определени ценообразуващите елементи. Жалбоподателят навежда доводи за незаконосъобразност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалноправните норми на Закона за енергетиката (ЗЕ) и Наредбата за регулиране на цените на електрическата енергия (НРЦЕЕ), на предписаната от закона форма, при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с целта на закона. Моли решението в обжалваната му част да бъде отменено и преписката върната на административния орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, както и да му бъдат присъдени направените по делото разноски. Ответникът - ДКЕВР, чрез процесуалния си представител, изразява становище за недопустимост на жалбата, а в условие на евентуалност и за нейната неоснователност. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Жалбата е подадена в срок и е допустима в частта й, с която се обжалват т. IV, 5, 6 и 7 на решение № Ц-030 от 28.06.2010 г. ДКЕВР. Възражението на ответната страна за недопустимост на жалбата, тъй като междувременно оспореното решение е заменено с решение № Ц-22/9.06.2011 г., в сила от 1.07.2011 г., е неоснователно. Налице са два самостоятелни административни акта, действащи през различни периоди на време, поради което подлежат на самостоятелен съдебен контрол. Последващото решение е нов индивидуален административен акт (чл. 36а, ал. 2 от ЗЕ), който не отменя предходния. Жалбата й в частта, с която се обжалва мълчалив отказ на ДКЕВР да утвърди цени на електрическа енергия, предложени от жалбоподателя със заявление за утвърждаване на цени на електрическа енергия вх. № Е-13-48-15/31.03.010 г., е недопустима. Основният довод за наличие на мълчалив отказ на комисията е, че административният орган няма правомощие по закон да образува цените на електрическата енергия, а само да ги утвърди, респективно да откаже да ги утвърди. Анализът на разпоредбите на чл. 21, т. 6 от ЗЕ в редакцията му към датата на постановяване на акта (ЗЕ) (правомощие на комисията, свързано с регулиране на цените в случаите, предвидени в този закон), чл. 30, ал. 1 от ЗЕ (цените, подлежащи на регулиране от комисията) и чл. 32, ал. 1 от ЗЕ (комисията може да регулира цените чрез определяне на горна граница на цени или приходи, да определя показатели за ефективност на енергийните предприятия, показатели за сравнимост между тях, изпълнение на базисни критерии) налага извода, че енергийните предприятия не притежават правомощие да определят цената на електрическата енергия (само да предлагат) и регулаторният орган е този, който съобразявайки се с правомощията по закон и спазвайки принципите и методите на ценообразуването на електрическата енергия, регулира цената й като я определя. В конкретния случай е налице изрично волеизявление на ДКЕВР за утвърждаване на цени по заявлението на жалбоподателя, поради което не е налице мълчалив отказ. Ето защо жалбата в тази й част е недопустима и като такава следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото да се прекрати. В останалата й част жабата е допустима и за да се произнесе по съществото й съдът приема за установено следното: Със заявление вх. № Е-13-48-15/31.03.2010 г. "ЕВН България Електроразпределение" АД е подало заявление за утвърждаване на цени на електрическа енергия за третия ценови период от втория регулаторен период. По повод постъпилите заявления за утвърждаване на цени на електрическата енергия е изготвен доклад от директори на дирекции "Електроенергетика", "Икономически анализи и работа с потребители" и "Правна" на ДКЕВР. В доклада са обсъдени заявленията и предложените цени, като е направен анализ на предложенията и основните ценообразуващи елементи. На основание § 4 от ПЗР на НРЦЕЕ за "ЕВН България Електроразпределение" АД, в качеството му на електроразпределително дружество, от ДКЕВР е определен метод за регулиране на цените "Горна граница на приходи". Съгласно чл. 4, ал. 1, т. 2, б. "б" от НРЦЕЕ, ДКЕВР утвърждава необходимите приходи за първата година от регулаторния период и ги изменя в края на всяка година от регулаторния период. Предвидените изменения на необходимите приходи са във връзка с променената цена на електрическата енергия, произвеждана в страната, вкл. достъп и пренос до електропреносната мрежа и корекции с индекс на инфлация, която влияе на разходите, коефициент на ефективност, корекция за неизпълнение на целевите показатели за качество и корекция за разлика между прогнозни и действителни разходи за закупуване на електрическа енергия, както и разходи, предизвикани от промяна на броя на потребителите. На закрито заседание, проведено на 26.05.2010 г. ДКЕВР е приела доклада на експертите и е насрочила открито заседание за разглеждането му на 1.06.2010 г., след което същият е публикуван на страницата на комисията в интернет. На проведеното открито заседание на 1.06.2010 г. е разгледан доклада на работната група и е насрочено закрито заседание на 7.06.2010 г. за приемане на проект за решение относно утвърждаване на цени на електрическата енергия, считано от 1.07.2010 г. и насрочване на обществено обсъждане на проекта. На проведеното на 7.06.2010 г. закрито заседание комисията е приела проекта за решение и е насрочила общественото му обсъждане на 11.06.2010 г., което е обявено на страницата на комисията в интернет и на което са поканени представители на заинтересованите страни (протокол № 83/7.06.2010 г.). На проведеното обществено обсъждане на проекта за утвърждаване на цени на електрическата енергия са присъствали представители на министерства, ведомства, обществени и синдикални организации, на които е дадена възможност да изразят становище в 14-дневен срок от обсъждането (протокол от 11.06.2010 г.). На проведеното на 28.06.2010 г. закрито заседание ДКЕВР е взела предвид изготвените до момента доклади, становища, данните от общественото обсъждане и възраженията на заинтересованите страни и след обсъждане е приела решение № Ц-030/28.06.2010 г., с което е утвърдила, считано от 1.07.2010 г. цени на електрическата енергия, като с т. IV, 5, 6 и 7, предмет на оспорване, е утвърдила цени без ДДС, по които "ЕВН България Електроразпределение" АД пренася електрическа енергия през разпределителната мрежа до всички потребители, като е определила цена за пренос на средно напрежение и на ниско напрежение; цена за достъп до електроразпределителната мрежа и ценообразуващи елементи общо за цените - необходими годишни приходи за третия ценови период и прогнозни количества електрическа енергия за този период. Мотивите към решението са приети на закрито заседание, проведено на 8.07.2010 г. (протокол № 99/8.07.2010 г.) ДКЕВР регулира цените, по които електроразпределителните дружества пренасят електрическата енергия през електроразпределителните мрежи и цените за достъпа до тях по метода "Горна граница на приходите". Тези цени се образуват на база утвърдените прогнозни необходими годишни приходи и утвърденото количество електрическа енергия за разпределение. Необходимите годишни приходи за втората година от регулаторния период са формирани на база ценообразуващите елементи съгласно информацията, съдържаща се в заявлението на енергийните дружества и конкретно в заявлението на "ЕВН България Електроразпределение" АД. Необходимите годишни приходи за третия ценови период от втория регулаторен период са в размер на 283 254 хил. лв. за дружеството - жалбоподател, а цените са утвърдени при прилагане на метода "Горна граница на приходите" със следните ценообразуващи елементи: разходи за закупуване на електроенергия за технологични разходи (изчислени на база предвидените за утвърждаване цени от 1.07.2010 г. за продажба на електрическа енергия от обществения доставчик - НЕК, за пренос на НЕК, за достъп на ЕСО и добавките за зелена енергия и за високоефективно комбинирано производство при количества за технологични разходи 1 329 619 хил. кВтч, представляващо 15 % от планираните от дружеството количества електрическа енергия на входа на електроразпределителната мрежа за третия ценови период.); разходи за разпределение, административни и с общо предназначение разходи (утвърдени за предходния ценови период с решение № Ц-23/2009 г. - 72 524 хил. лв., коригирани с инфлация 1.8 % и коефициент за подобряване на ефективността "Х" също 1.8 %); разходи за амортизация равни на утвърдените с предходния ценови период с решение № Ц-23/2009 г. в размер на 43 962 хил. лв.; регулаторна база на активите не е разглеждана, възвращаемостта на капитала е равна на определената такава за предходните два ценови периода; Z-фактор, изчислен без прилагане на Р корекция; Y - корекция приложена само към необходимите приходи за пренос на средно напрежение; общо необходими годишни приходи, възлизащи на 283 254 хил. лв. и прогнозни количества електрическа енергия за трети ценови период в количеството, заявено от дружеството. Тези обстоятелства се установяват от представените писмени доказателства и от заключението на вещото лице по изслушаната съдебно-икономическа експертиза. Последното съдът кредитира като неоспорено от страните и като взе предвид, че липсват доказателства, които да го опровергават. При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, стигна до следните изводи: Жалбата е неоснователна. Решението в оспорената част е издадено от компетентния орган, в съответствие с правомощията на ДКЕВР по чл. 30, ал. 1, т. 7 и 10 във връзка с чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗЕ и в предвидената от закона форма, съгласно изискванията на чл. 59, ал. 2 от АПК и чл. 34, ал. 3 от НРЦЕЕ. В този смисъл нормативно установената форма за издаване на решението е спазена, а доводите за липса на такава - са неоснователни. Оспореното решение съдържа мотиви, обосноваващи заключението на административния орган. Посочени са правните и фактически основания, за издаване на административния акт (такива се съдържат и в съпровождащите го документи - доклад, указания, протоколни решения), обсъдени са предложенията на енергийните дружества, като са изложени съображения, обосноваващи възприетия от комисията начин на формиране и определяне на цените и техните стойности. Решението на ДКЕВР в оспорената част е постановено при спазване на административнопроизводствените правила. Като орган, натоварен с функции по регулиране на дейностите в енергетиката (чл. 10, ал. 1 от ЗЕ) ДКЕВР разполага с правомощието да регулира цените, по които елекроразпределителните дружества пренасят електрическата енергия през електроразпределителните мрежи, както и цената за достъпа до мрежата - чл. 21, ал. 1, т. 6 вр. чл. 30, ал. 1, т. 7 и 10 от ЗЕ, съобразно правилата на раздел IV "Ценово регулиране" от глава трета на ЗЕ и НРЦЕЕ. В случая предвидената в чл. 27 - 34 от наредбата процедура е спазена. Съгласно чл. 27 от НРЦЕЕ жалбоподателят е подал заявление до ДКЕВР за утвърждаване на размера на цените, като е представил информацията и приложенията, предвидени в чл. 28 от наредбата. В съответствие със задължението по чл. 30 от наредбата комисията е насрочила дата за открито заседание за обсъждане на заявлението, което е оповестила по предвидения ред и е публикувала заявлението заедно с доклада на специалистите (чл. 30, ал. 2 от НРЦЕЕ). На закрито заседание регулаторният орган е приел проект на решение по заявлението, който е подложен на обществено обсъждане (чл. 31 от НРЦЕЕ). Общественото обсъждане е проведено съгласно изискванията на чл. 14 от ЗЕ - за участие са поканени държавни органи, ведомства, организации, енергийни предприятия, граждани и търговски дружества, на които е предоставен 14-дневен срок за становища. Решението на регулаторния орган е взето след преценка на заявлението и обсъждане на становищата на заинтересованите лица на закрито заседание на комисията, след което е връчено на заявителя и е публикувано по реда на чл. 34, ал. 4 от наредбата. Комисията е извършила корекция на цените за третия ценови период от регулаторния период чрез анализ и оценка на отчетната и прогнозната информация, предоставена от заявителя, одобряване на необходимите приходи на енергийното предприятие, включително икономически обоснованите разходи за дейността по лицензията, като е приложила метода за регулиране "Горна граница на приходите", действащ от 1.01.2005 г. за енергийните предприятия, получили лицензия за разпределение на електрическа енергия (§ 4 от ПЗР на НРЦЕЕ). Описаният механизъм на утвърждаване на цени налага извода, че само ДКЕВР като регулаторен орган разполага с правомощието да определя цените. Решението в оспорената му част е постановено и при спазване на материалноправните разпоредби. Утвърдените от ДКЕВР цени са формирани в съответствие с изискванията на чл. 31, т. 1 от ЗЕ - същите се основават на обективни критерии и са определени, съобразно предварително зададени изисквания. В изпълнение на изискванията на чл. 36, ал. 1 от ЗЕ и чл. 5, ал. 8 от НРЦЕЕ комисията е формирала цените по предварително утвърдени указания, които съдържат необходимата за ценообразуването информация, която енергийните дружества представят, общите и специални изисквания на комисията, метода и начина на регулиране и образуване на цените. Възражението за нарушение на принципа по чл. 31, т. 2 от ЗЕ е неоснователно. Съгласно посочената норма определените цени следва да възстановят икономически обоснованите разходи за дейността на енергийните предприятия. В случая цените са определени след анализ и оценка на представената от дружествата информация относно размера на икономически обоснованите разходи, в съответствие със задължението на регулаторния орган да осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и потребителите (чл. 23, ал. 1, т. 2 от ЗЕ), т.е. комисията е утвърдила ценообразуващи елементи, които счита за икономически обосновани. При утвърждаване цените на електрическа енергия за електроразпределителните дружества ДКЕВР е използвала регулаторния метод "горна граница на приходите" (§ 4 от ПЗР на НРЦЕЕ), който е свързан с качеството и ефективността на управление на енергийното дружество. Необходимите приходи за ценовия период са определени на база необходимите приходи за предходния период съгласно формула, определена в чл. 4, ал. 1, т. 2, б. "б" от НРЦЕЕ, като в тези приходи на дружеството, утвърдени от комисията, са включени разходите за закупуване на електрическа енергия за технологични разходи на база предвидените за утвърждаване цени от 1.07.2010 г. за продажба на електрическа енергия от НЕК, за пренос от НЕК, за достъп на ЕСО и добавките за зелена енергия и за високоефективно комбинирано производство при количество за технологични разходи, представляващо 15 % от планираните от дружеството количества електрическа енергия на входа на електроразпределителната мрежа за третия ценови период (заключение на вещото лице по изслушаната съдебно-икономическа експертиза). Разходите за закупуване на електрическа енергия са изчислени правилно съгласно т. 38 от изменените Указания за пренос на електрическа енергия с решение № 94/25.06.2010 г. Настоящият състав намира, че независимо, че в последствие цитирания текст от Указанията е отменен в влязло в сила решение, то отмяната има действие за в бъдеще и към момента на постановяване на оспореното решение указанията са действали, поради което отмяната не рефлектира върху законосъобразността на процесното решение относно определяне размера на технологичните разходи като един от ценообразуващите елементи. Съблюдаването на принципа на чл. 31, т. 2 от ЗЕ има отношение към определянето на цените, както са били утвърдени с решение № Ц-021/26.06.2008 г. за целия регулаторен период, но не й към тяхното изменение за ценови период като част от регулаторния период. При извършване на годишни корекции на цените по време на регулаторния период не се разглеждат по същество и в смисъл на тяхната икономическа обоснованост разходите на отделните енергийни дружества. Единствените разходи, които се актуализират са разходите за закупуване на електрическа енергия за технологични разходи, с цел отразяване на измененията в покупните цени. В съответствие със законовата регламентация ДКЕВР е коригирала предложените от енергийното предприятие цени в изпълнение на правомощието си да утвърди размери на ценообразуващите елементи, каквито счита за икономически обосновани. Утвърдените от комисията цени са формирани на база на необходимите годишни приходи, определени по предвидената в чл. 10 от НРЦЕЕ формула, въз основа на следните елементи: регулаторна база на активите и норма на възвращаемост на капитала, определени при утвърждаване на цените от първия ценови период, като следва да се има предвид, че НРЦЕЕ не изисква при утвърждаване на цените за всеки ценови период да се извършва нова оценка на регулаторната база на активите, а в случая се извършва годишна корекция в рамките на регулаторния период. Утвърдените цени за третия ценови период отчитат разходи, необходими за подготовка на дружеството за либерализиране на енергийния пазар и за изпълнение на задълженията към обществото, свързани със сигурността и качеството на преноса на електрическа енергия през електроразпределителната мрежа до всички потребители, в размерите, които са били разгледани и утвърдени за първата година от втория регулаторен период. По този начин е приложен избрания от комисията метод на регулиране, в съответствие с правомощието на административния орган в края на втория ценови период да измени необходимите годишни приходи, съответно на формиращите ги цени, вече утвърдени за действащия регулаторен период. В този смисъл са спазени принципите, предвидени в чл. 31, т. 3 и т. 4 от ЗЕ. Неоснователни са доводите на жалбоподателя, че комисията е следвало да отчете разходите на дружеството, необходими за подготовката му за участие в либерализирания пазар. При извършване на годишни корекции по време на регулаторния период, не се разглеждат каквито и да било разходи по видове, а се коригират, утвърдените за предходния ценови период. С оглед на изложено настоящият съдебен състав приема, че утвърдените от ДКЕВР цени са формирани при спазване на нормативните изисквания, в съответствие с правомощията на комисията и в изпълнение на изискванията за регулиране на дейностите по снабдяване с електрическа енергия при баланс между интересите на енергийните предприятия и потребителите, осигуряване на равнопоставеност между отделните категории предприятия и потребители и създаване на стимули за ефективна дейност. По този начин са осъществени и целите на ЗЕ, предвидени в чл. 2, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 3 - качествено и сигурно задоволяване на потребностите от електроенергия; енергийно развитие при ефективно използване на енергията и създаване на конкурентен и финансово стабилен енергиен пазар. Ето защо доводите на жалбоподателя за несъответствие на решението в атакуваната част с целта на закона са неоснователни. Решението на ДКЕВР в оспорената му част е законосъобразно, поради което и на основание чл. 172, ал. 2, пр. последно от АПК следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода на делото следва да се осъди жалбоподателя да заплати на ДКЕВР направените по дело разноски в размер на 1600 лв., представляващи заплатено адвокатско възнаграждение. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,